唐代諫官制度:組織架構、歷史價值與現代啟示

關慶華

(西華師范大學政治學研究所，四川南充637000)

唐代諫官制度:組織架構、歷史價值與現代啟示

關慶華

(西華師范大學政治學研究所，四川南充637000)

唐代諫官制度作為行政監督的重要組成部分，其組織架構有散騎常侍、諫議大夫、拾遺、補闕、給事中、起居郎，具有諫諍范圍廣泛、權力行使相對獨立、諫官位卑權重、制度運行命系君主的特點。其在諫諍之風、諫諍之制、諫諍之人、諫諍之基方面取得成功，起到了制約君主權力、完善監督機制、引入社會監督的作用，對完善現代行政監督的啟示是應加強行政監督法治化、制度化建設，組建高水平行政監督隊伍，創設良好的行政監督環境。

唐代諫官制度;現代行政監督;行政管理

DOI10．13356/j．cnki．jdnu．2095－0063．2015．04．026

作為行政監察制度的重要組成部分之一，諫官制度在唐朝時期已經趨向成熟，諫官職位專職化，職權行使相對獨立且位卑權重，諫官群體規模龐大，有“諫院”之稱。唐代諫官制度的成熟與完善，不僅給唐朝的繁榮與富強創造了重要條件，而且對完善現代行政監督也有重要的啟示。

一、唐代諫官制度的組織架構及基本特點

(一)唐代諫官制度的組織架構

早在先秦時期便設有諫官，魏晉南北朝時期諫官群體已初具規模，但直到唐朝時期諫官制度才趨于成熟。在唐朝時期，諫官分別隸屬于中書省和門下省，設有散騎常侍、諫議大夫、拾遺、補闕、給事中、起居郎等諫官職位，有“諫院”之稱，享有言諫之權、封駁之權、筆諫之權。諫官職位實現專職化，諫官群體成員眾多，諫官組織趨于完善，諫官職權位卑權重。

1．散騎常侍:主要由朝廷元老或罷政大臣擔任，其職責是“侍從規諫”(《通考·職官考》)，在各諫官之中品秩最高。唐貞觀十七年，首次將散騎常侍設置為正式官職，秩從三品，隸屬門下省。唐廣德年間散騎常侍品秩升為正三品，設四名散騎常侍。其中，右散騎常侍二人隸屬中書省，左散騎常侍二人隸屬門下省。散騎常侍的職責履行不暢，經常有人浮于事的情況發生。

2．諫議大夫:主要是“掌諫諭得失，侍從贊相”(《新唐書》第四十七卷，《百官志》)，是最重要的諫官。唐武德四年，設立諫議大夫四人，品秩為正五品上，而后被提升至正四品下。唐德宗年間，設左右諫議大夫各四人，其中左諫議大夫隸屬于門下省，右諫議大夫隸屬于中書省。《資治通鑒》卷192記載，貞觀年間唐太宗李世民曾下詔:“自今中書、門下及三品以上入閣議事，皆命諫官隨之，有失輒諫。”可見，諫議大夫地位之重要，后被唐睿宗用作授予忠臣的榮譽稱號。

3．拾遺、補闕:是唐朝武則天正式創設的諫官職位，設左右拾遺、左右補闕各二名，分別隸屬于門下省和中書省。拾遺、補闕的品秩較低，為從八品上。拾遺、補闕職責在于“掌供奉諷諫，扈從乘輿。凡發令舉事，有不便于時，不合于道，大則廷議，小則上封。若賢良之遺滯于下，忠孝之不聞于上，則條其事狀而薦言之”(《舊唐書》卷43《職官志》)。

4．給事中:隸屬門下省，享有封駁之權，即封還皇帝所下的失宜詔令，駁正臣子所表的違失奏章。《新唐書·百官志》中記載:“給事中四人，正五品上。掌侍左右，分判省事，察弘文館繕寫讎校之課。凡百司奏抄，侍中既審，則駁正違失。詔敕不便者，涂竄而奏還，謂之‘涂歸’。季終，奏駁正之目。凡大事，覆奏;小事，署而頒之”(《新唐書》第四十七卷《百官志》)。

5．起居郎:隋朝設置起居舍人作為正式官職，唐貞觀年間改為起居郎，最初為史官，負責記錄皇帝言行，因史官剛正不阿、秉筆直書、善惡必書的記錄風格，對君主具有警戒和警示的作用，因而享有筆諫之權。起居郎設二名，品秩從六品上，隸屬于門下省。例如，給事中兼起居郎杜正倫在答唐太宗李世民時說:“臣職左史，陛下一言失，非止損百姓，且筆之書，千載累德。”(《新唐書》卷一百六《杜倫正傳》)可見，起居郎在一定程度上也具有勸諫君主的作用。

總之，上述各諫官群體龐大、組織健全、分工明確，構成了唐代諫官制度的組織架構，與御史制度共同構成了較為完備的監察制度，為唐朝的繁榮和興盛提供了重要的制度保障。

(二)唐代諫官制度的基本特點

其一，諫諍范圍涵蓋廣泛。唐代諫官職位眾多、群體龐大，各諫官通過諷諫、順諫、規諫、致諫、言諫、直諫等多種形式勸諫君主，以規避和防范君主之失。諫官諫諍的范圍涵蓋廣泛，政治、軍事、用人、經濟、刑罰、民族關系等各個方面，使得諫官群體在作用發揮上有了一定程度的擴展。《唐會要》開元十二年四月敕令中記載:“諫官所獻封事。……如有除拜不稱于職，詔令不便于時，法禁乖宜，刑賞未當，征求無節，冤抑在人，并極論失。”諫諍范圍的廣泛性，使得諫官群體可以在多個層面糾正君主之失，為封建君主專制條件下自我調節機制的有效發揮奠定了基礎。

其二，權力行使相對獨立。唐初統治者為吸取隋亡教訓，極為重視諫官諫言，并設置了規模龐大、功能齊全的諫官隊伍。唐朝實行了宰相回避制度，規定宰相之子不得擔任諫官，諫官的權力行使不必事前告知宰相知曉，這就保障了諫官權力行使不受宰相的牽制，具有一定意義上的獨立性。此外，唐朝諫官群體有“諫院”之稱，并且在唐文宗年間配有專門的“諫院”印章。“諫院”稱謂以及“諫院”印章的出現，表明諫官群體的諫諍之權具有一定程度的相對獨立性。在皇帝領導之下，諫官群體權力行使具有相對獨立性，充分保障了諫官諫諍的有效性和積極性，為唐朝的繁榮和昌盛創造了重要的條件。

其三，諫官權責位卑權重。唐朝的諫官品秩不高，但是職責重大，地位顯赫。以散騎常侍、諫議大夫、拾遺、補闕、給事中、起居郎為主的相對完備的諫官群體中，散騎常侍的品秩最高為正三品，諫議大夫為正四品下，拾遺補闕為正八品，給事中為正五品，起居郎為從六品，品秩都不太高，但卻發揮著重要的作用。散騎常侍可以近前規勸君主，諫議大夫可以對三品以上大員的行為得失和皇帝失宜之處進行諫諍，拾遺補闕可以諷諫君主，給事中的封駁之權更是可以對皇帝詔書和群臣奏章失宜之處進行駁回修正，起居郎以秉筆直書的方式規諫君主注意言行得失。諫官位卑權重，多元主體之間相互配合，大大提高了諫官諫諍的效果。

其四，制度運行命系君主。在封建君主專制時代，諫官制度的有效運行以及諫官自身的命運歸屬，都與君主的開明與昏暗息息相關。“納諫則興，拒諫則亡”，這對君主來說雖然是一個警醒，但不能最終制約君主。唐朝初期，李世民吸取隋亡教訓積極納諫，《貞觀政要》之《求諫》篇記載:“臣下有說言直諫，可以施于政教者，當拭目以師友待之。”不僅迎來了唐朝的“貞觀之治”，更迎來了諫官制度發展良機，并涌現出了一大批諸如魏徵、褚遂良、王珪等諫臣。而唐玄宗后期，驕奢淫逸，拒諫飾非，濫殺諫官忠臣，不僅帶來了“安史之亂”，更使諫官制度遭受重大打擊，難以發揮其應有的作用。

二、唐代諫官制度的歷史價值

(一)唐代諫官制度的成功之處

首先，諫諍之風蔚然興起。唐初統治者吸取隋朝“拒諫飾非”而國破身亡的歷史教訓，重視和鼓勵諫官們積極諫言。《貞觀政要》之《求諫》篇記載了唐太宗向群臣求諫:“朕每閑居靜坐，則自內省。恐上不稱天心，下為百姓所怨。但思正人匡諫，欲耳目外通，下無怨滯。”除了鼓勵群臣諫言，唐初統治者還設置了散騎常侍、諫議大夫、拾遺、補闕、給事中、起居郎等諫官職務專司諫諍之權。在唐統治者的倡導和建議之下，涌現了一大批諫臣，如魏徵、褚遂良、王珪、杜世倫、虞世南，以及后來的姚崇、宋璟等等，諫官群體規模龐大，諫諍之風蔚然興起，為唐朝的繁榮和昌盛創造了良好的政治環境。

其次，諫諍之制趨向成熟。唐初統治者為吸取隋亡教訓，特別注重諫官組織化和制度化建設，形成了相對完備的諫官群體。諫官組織分工明確、配合合理、組織嚴密，以諫議大夫為主體行使言諫之權，以給事中為主體行使封駁之權，以起居郎為主體行使筆諫之權，各諫官之間相互配合、群策群力，共同糾正皇帝之失。諫官諫諍途徑實現制度化，諫官的“隨相入閣議事制度、任匭使制度、知起居事制度、給事中‘涂還’制度、諫官定期奏事制度、諫官奏事優先制度、臺諫相糾制度”［1］等作為制度保障，來保障諫官的諫諍之權的發揮。

再次，諫諍之人選用得體。唐朝為充分發揮諫官的作用，十分注重諫官人選的選擇和考核。諫官的選用要符合一定的用人標準，首先，應當具備剛正不阿、能言善諫、直言敢諫等果敢的政治品格，有“文死諫”的道德追求;其次，還應當具備較為扎實的文學和史學素養，能夠旁征博引，有理有據;此外，還應當具備基層地方執政經驗，能夠體察百姓疾苦，傳遞基層聲音。諫官選用一般通過科舉考試和地方考察的途徑，選拔有德有才之士充任諫官，同時，選用過程中，特別注意回避宰相及其幕僚擔任諫官，以更好地發揮諫官職能。唐朝實行了官吏年度考核制度，并制定相關律令法規，采取嚴明賞罰等保障措施。《貞觀政要》卷三《封建》中記載了唐太宗關于嚴明賞罰的論述:“國家大事，惟賞與罰，賞當其勞，無功者自退;罰當其罪，為惡者咸懼。”

最后，諫諍之基較為扎實。為了充分保障諫官的職能行使，唐朝統治者設置了多種多樣的保障措施。在諫諍的范圍方面具有廣泛性，涉及君主個人言行與國家大事，涵蓋政治、經濟、文化、戰事、民族關系等諸多內容。在諫諍的方式方法上具有多樣性，諫官通過諷諫、順諫、規諫、致諫、言諫、直諫等多種形式勸諫君主，并配有一系列的制度保障。此外，諫官以小治大、位卑權重，并且其職責行使具有一定的獨立性，能夠發揮其糾偏補失的作用，凡此種種，都是諫官制度有效運行的保障條件，為諫諍之權的行使奠定了良好的基礎。

(二)唐代諫官制度的歷史作用

其一，制約君主權力，防止君主過失。“諫官的監督不是以司法等強制手段，而是以‘延議’，即對皇帝面陳述政見、諫議;二是‘上封’，即以書面形式，上書陳述時政得失，官員善惡。”［2］因此，諫官通過參與朝政，面呈皇帝之失，或者上書言事，規諫朝政失宜，兩者途徑都可以對君主的權力構成一定程度的制約。其中，散騎常侍、諫議大夫、拾遺、補闕、給事中、起居郎等多元監督主體，通過諷諫、順諫、規諫、致諫、言諫、直諫等多種形式規諫君主，在一定程度上對君主構成制約作用。但是，在君主專制的條件下，這種制約作用被大大削弱了，封駁之權不代表可以分享君主的專制權力，君主的開明與否對于諫官制度的監督效力具有較大程度的影響。

其二，完善監督機制，形成監督合力。完善的監督機制包括事前監督、事中監督以及事后監督。諫臣以上封言事或當庭奏議的方式行使言諫之權，規勸君主、影響決策，可以在一定程度上起到事前監督的效果。給事中以涂歸或封還的方式行使封駁之權，可以對已經做出的決策施加影響，起到一定的事中監督效果。起居郎以秉筆直書的方式記錄皇帝言行，決策執行情況，從而對皇帝構成警示，可以在一定程度上起到事后監督的效果。諫官制度與御史制度、官吏考核制度一起發揮監督合力，諫官的事前諫諍監督，御史的事中糾察監督和官吏考核的事后獎懲監督，三者共同構成了唐朝運行有效的監督機制。

其三，引入社會監督，實現廣開言路。武則天統治時期，設置東西南北四個銅匭，由諫官充任知匭史，本意是加強對百官的監督。“以青匭置東方，稱‘延恩匭’，以受養民勸農之事;以丹匭置南方，稱‘招諫匭’，以受諫論時政之書;以素匭置西方，稱‘申冤匭’，以受陳冤訴屈之狀;以玄匭置北方，稱‘通玄匭’，以受舉報告密之信。”［2］可見，這一舉措客觀上引入了民間參與，將行政監督與社會監督結合起來，在一定程度上實現了基層參與和廣開言路，有利于表達和傳遞下層民意，減少和防范冤假錯案的發生。

三、唐代諫官制度對改善現代行政監督的重要啟示

(一)加強現代行政監督的法治化建設

唐代諫官制度雖然在一定時期內得以有效運行，但是這種建立在“人治”基礎上的監察制度具有天然的脆弱性，并且會因君主的開明而曇花一現，君主的昏聵而遭遇挫折。以史為鑒，現代行政監督必須建立在法治的基礎上，著力完善法律法規，加強行政監督的法治化建設。

“行政監督必須以法律為準繩，沒有健全的法制，行政監督就失去了衡量是非曲直的標準和監督的客觀保證，也就不可能對社會運行過程實行有效的監督和控制。”［3］然而，當前我國行政監督法制建設還比較滯后，專門的行政監督法律法規還比較少，僅有《行政監察法》以及《行政監察實施條例》兩部法律法規，行政監督的內容范圍和操作程序還不夠清晰，行政監督的基本標準和基本方法還不夠明確。行政監督法制化建設的滯后給行政監督過程帶來很大的隨意性，影響了行政監督的實際效果。

為此，必須加緊制定《黨政領導干部監督工作條例》《國家公職人員個人財產申報法》《反腐敗法》《國家公務員監督法》等一系列可操作的法律法規和實施細則，明確行政監督的職責范圍，增強行政監督的可操作性，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，把行政監督真正建立在法治的基礎之上。

(二)加強現代行政監督的制度化建設

為充分保障諫官行使諫諍之權，唐朝君主制定了諫官隨相入閣議事制度、諫官定期奏事制度、諫官奏事優先制度、給事中“涂還”制度、知起居事制度、任匭使制度、臺諫相糾制度等一系列制度措施，并且也取得了較為明顯的成效。以此為鏡，完善現代行政監督應當重點加強制度化建設。

首先，要改革行政監督的雙重領導體制，增強行政監督人員的獨立性。唐朝時期行政監督體制實行的是垂直領導方式，諫官群體的職權行使具有一定的相對獨立性。然而，在領導體制上，當前我國的行政監督體制受到同級行政部門和上級業務主管部門的雙重領導，行政監督機構的職能部門存在多頭領導，職能交叉重疊，權責界定不清晰等問題，嚴重影響了行政監督的效率和效果。鑒于此，應當建立起垂直領導的行政監督體系，將行政監督部門直接統歸中央管理，增加行政監督人員的獨立性，并賦予其相應的地位和職權。

其次，要建立健全“事前監督、事中監督、事后監督”的行政監督運行機制。當前，我國的行政監督機制仍然是比較注重懲罰式的事后監督，而事前監督和事中監督則相對欠缺，這也是一些領域腐敗案件頻發的重要原因之一。唐朝時期，諫官制度的事前監督，御史制度的事中監督，官吏考核制度的事后監督，為我們提供了重要思路。應當充分發揮現有的人民代表大會和政協會議等制度平臺，充分發揮其在制定決策時的事前監督功能，應當加強中央和地方檢察院的事中監督職能，應當完善審計機關功能，落實重大項目決策的終身問責機制，健全事后監督。總之，應當充分發揮各監督主體的監督合力，保障和改善行政監督的實效性。

(三)建設高水平的現代行政監督人才隊伍

唐朝君主特別重視諫官群體的綜合素質，人才選用以及考評機制，建立了素質較高的諫官隊伍，保證了較長時期行政監督的有效性。以此為鑒，必須著力加強行政監督隊伍建設，努力保障行政監督的有效性。

其一，要著力提升行政監督人才隊伍的綜合素質。“行政監督人員的素質主要包括政治思想素質、道德作風素質、業務技術素質和文化智能素質等。”［4］要加強行政監督隊伍成員的思想政治素質和科學文化素質建設，打造一支政治素質過硬的行政監督人才隊伍，培養廉潔奉公、秉公執法、立場堅定、原則性強的人才隊伍。要加強行政監督人才隊伍的作風建設和專業技能提升，改善行政監督人員的工作態度和自我修養，提升行政監督工作人員的工作能力和工作績效。

其二，要建立健全行政監督人才的選任機制。“一套嚴格的選人用人機制可以為行政監督系統選拔優秀的人才，讓監督系統內部永遠充滿新鮮血液和活力，為行政監督實效提升提供隊伍支撐。”［5］參考唐朝諫官選用標準，現代行政監督的人才選用可以從思想政治素質、科學文化素質、從政經歷、為官業績等幾個標準嚴格要求，重視人才隊伍建設和干部選用工作。

其三，要不斷完善行政監督人才隊伍的激勵懲罰機制。唐朝對于諫官采取“厚賞重罰”的激勵懲戒機制，對當前完善行政監督人才隊伍建設也具有一定的指導意義。對于工作業績突出、工作態度端正的人才，要適當給予物質獎勵、職位提升、授予榮譽等激勵措施加以肯定;對于工作業績較差、工作態度不端正的人員，要給予一定的懲罰措施，諸如實行問責制，以及降級、免職等其他處理手段。

(四)創設良好的現代行政監督外部環境

唐朝君主重視和鼓勵諫官們積極諫言，并采取了一系列的制度舉措，為諫官制度的發展創造了良好的外部環境，這也是現代行政監督健康有序運行的重要條件。以史為鑒，新時期完善現代行政監督，必須大力改善行政監督的外部環境。

首先，要加強現代行政監督的信息化建設，增強行政監督的透明性。武則天時期，曾經設置四個銅匭收集檢舉信息。當前，應當健全政府的門戶網站信息服務，向公眾提供行政監督所必不可少的信息資源服務，規范信息發布和信息處理，大力發展“電子民主”，完善形式多樣的溝通渠道，如政務公開、在線交流、電子信箱、電話服務，建立健全公眾參與的信息服務機制，鼓勵社會公眾積極參與監督。

其次，大力營造良好的社會政治環境。在人治的封建社會，諫官以及諫官制度的命運系于皇帝，皇帝開明與否直接關系到諫官制度能否有效運作。而現代行政監督的有序運轉也離不開領導者的重視和關心。領導者要帶頭自覺接受行政監督人員的監督，并且不以任何形式干預行政監督權力的行使。新聞宣傳部門要加強輿論宣傳，強化輿論監督力量，為現代行政監督的良性運轉提供良好的社會政治環境。

最后，積極培育先進的組織文化環境。唐代統治者特別注重諫官的道德修養和忠君愛國精神，位卑權重的諫官直言敢諫，整個諫官組織中有“一種難能可貴的‘寧鳴而生，不默而死’的精神。”［6］為此，加強現代行政監督，也必須大力培育健康的組織文化環境，加強行政監察組織內部的倫理精神和職業道德建設，“行政監督人員要不斷加強思想道德修養，把外在的他律性的道德規范轉化為自己內在的道德責任感和良心”［7］，從而構筑起先進的行政監督文化和職業倫理精神，進而形成良好的社會文化氛圍，并為行政監督機制的有效運轉提供強有力的文化支撐。

總之，唐代諫官制度為現代行政監督的完善具有重要的啟示意義，應當從加強現代行政監督的法治化、制度化建設，建設高水平的行政監督隊伍，創設良好的行政監督外部環境。

［1］李莉．論唐代諫官制度［J］．行政管理研究，1991(2):61－62．

［2］王超．論唐代的監察制度［D］．貴州:貴州大學，2007:14－15．

［3］周育中．我國行政監督體制的現狀、不足與完善［J］．江西社會科學，2000(11):34．

［4］靳瑞敏．我國行政監督現狀及思考［J］．新鄉教育學院學報，2006(1):3．

［5］徐云云．唐代諫官制度對現代行政監督實效提升的啟示［D］．湘潭:湘潭大學，2013:41．

［6］王凱偉，許云云．唐代諫官制度對現代行政監督實效提升的啟示［J］．湖南財政經濟學院學報，2011(131):44．

［7］高瑜．完善我國行政監督機制的理論思考與路徑分析［D］．北京:首都經濟貿易大學，2012:26．

［責任編輯:焦玉奎］

Advisory System in Tang Dynasty，Its Organizational Structure，Historical Values and Inspiration

GUAN Qing－hua
(Political Science Institute of China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637000，China)

Advisory system in Tang Dynasty was an important part of its administrative supervision，and its organization was structured by cavalier attendant－in－ordinary，chief advisory official，pickup official，makeup official，supervising secretary，and daily recorder．The system features a wide range of advisory，a relatively independent exercise of power，low－ranked officials with high power，and monarch－decided running．The system was successful in its influence，system，officials and basis，and was functional in restraining the power of the monarch，perfecting the supervision mechanism and introducing social supervision．By analyzing this system，the author proposes some ways to perfect modern administrative supervision，which is strengthening the rule of law and institutionalization of the administrative supervision，organizing highly qualified administrative supervisors，and creating a favorable environment for administrative supervision．

Advisory system in Tang Dynasty;modern administrative supervision;administration

關慶華(1987－)，男，河南濮陽人，研究員，碩士，從事中外政治制度、農村政治與新型城鎮化相關研究。

K242

:A

:2095－0063(2015)04－0118－05

:2014－11－28