對當前中國義務教育財政投入的新思考

毛學松

(閩南師范大學教師教育學院，福建漳州363000)

對當前中國義務教育財政投入的新思考

毛學松

(閩南師范大學教師教育學院，福建漳州363000)

中國是一個發展中國家，在義務教育財政投入方面面臨諸多問題:義務教育財政投入不足;義務教育財政投入的結構不平衡;農村教師工資低，代課教師問題突出;義務教育財政投入使用效率不高。義務教育財政投入應采取以下對策:加大義務教育財政投入的比重;確保教師工資按時足額發放;縮小義務教育財政投入的三大差別;確定全國義務教育財政投入和基本建設經費均等化標準;建立與完善義務教育財政投入的保障制度與監督審計制度。

義務教育;財政投入;財政投入策略

DOI10．13356/j．cnki．jdnu．2095－0063．2015．04．011

一、義務教育財政投入面臨的問題

(一)義務教育財政投入所占比例偏低，總量仍然不足

中國義務教育財政投入一直處于較低水平。“十一五”期間，義務教育經費占財政性教育經費的53%，［1］算是歷年最好的，但與國際比較，差距還很大。據統計，世界其他一些國家對初、中等教育的財政投入占財政性教育投入的比例是:印度78.3%，巴西 73.8%，墨西哥 82.8%，馬來西亞74.5%，韓國92%，菲律賓82%，美國74.8%，瑞典72.8%，英國76.3%，［2］皆高于中國。中國義務教育財政投入比例偏低，嚴重制約了義務教育健康、均衡、高質量發展。

提高義務教育財政投入所占比例，是一個國家辦好義務教育的必要條件，也是提高全體國民素質的良策。根據經濟合作與發展組織(OECD)各國統計數據，其成員國所有國家絕大部分的公共教育經費都投入到初等與中等教育上。從發達國家經驗來看，三級教育投入的比重是:初等46.33%，中等33.18%，高等20.48%。［3］這表明了各國政府對義務教育投入的重視程度。2010年以前我國三級教育財政投入年分配比例是:初等 20%，中等30%，高等32%。［3］截至2014年，最近這4年來雖然有些變化，但還是沒有得到根本性的改觀。很顯然，中國的義務教育財政投入比例確實偏低。國際早有權威研究表明，人均國內生產總值超過5000美元的國家，對三級教育的財政投入比例是:初等37.7%，中等37.7%，高等17.1%。［4］從中國的經濟規模與人均情況來看，2011年中國人均國內生產總值超過了5000美元(當年是5437美元)，可是中國的三級教育投入比例依次為31.6%、37.1%、20.2%，僅初等教育這一項就少了6個百分點，相當于少了880億元。［4］2013年中國 GDP總量為9.18萬億美元(按2013底匯率)，人均6740美元，但是三級教育投入比例變化不大，義務教育財政投入仍然較低。

2013年，全國人民代表大會常務委員會義務教育法執法小組，在云南、新疆等地執法檢查中獲悉，雖然義務教育財政投入有所增加，但是在推進義務教育均衡與高質量的發展當中，所需資金缺口依然很大。

云南省共有129個縣(市、區)，其中有73個是國家重點扶貧縣，基層財政非常薄弱，學校危房改造面臨很大的資金壓力，僅玉溪一個市中小學就有D級危房55萬平方米，有B、C級危房120萬平方米，危房比例占42．2%［1］。新疆95個縣(市、區)，要在2020年前全面完成學校標準化建設和推進義務教育均衡發展，所需資金缺口達490億元［1］。經濟發達的廣東省同樣也面臨教育經費嚴重不足的難題。由于該省隨遷子女的人數比較多，因此也受到資金短缺的困擾。2012年廣東省義務教育階段隨遷子女在校生是300.6萬人，占全國隨遷子女的21.6%，相當于京、津、滬、江、浙五省隨遷子女的總和。［1］

(二)義務教育財政投入結構不平衡，區域間、城鄉間、校際間的差別很大

1．義務教育財政投入呈現區域間的不平衡

2013年12月28日，教育部與相關部委聯合發布的全國教育經費執行情況報告顯示:2012年全國中小學的生均公共教育投入區域差異很大。小學生均北京最高是20407．62元，河南最低是3458．02元，北京是河南的5．9倍;中學生均北京最高是28822．01元，貴州最低是5403．22元，北京是貴州的5．33倍。［5］而且數據顯示，2012年義務教育財政投入最高與最低差距的絕對值呈進一步擴大趨勢。2011年，全國義務教育財政投入生均經費最高超出最低9倍左右。［6］

2．義務教育財政投入呈現城鄉間的不平衡

中國社會是極其典型的城鄉二元結構，政府采取“以犧牲農村來發展城市”的不合理的短視政策，造成城鄉的巨大差別，導致城鄉兩極分化極其嚴重的格局。

2013年中西部地區小學生均每年560元，初中生均每年760元。［7］學校仍然因經費問題力不從心，公共教育經費入不敷出。還有一些寄宿學校連最基本的基礎設施都不符合要求，甚至沒有最起碼的硬件條件。2012年國家審計署審計的全國12533所寄宿制學校當中，存在“大通鋪”或者“兩人一床”的占13%。［8］農村義務教育仍然是薄弱環節，事實上也是中國現階段義務教育發展中所面臨的最大難題。2011年，全國小學生均教育經費，農村比城市少將近700元，農村初中比城市少將近900元。［8］

八邊形密碼的情況個數大約為普通3*3式密碼的1.65倍，占據屏幕空間則略大于3*3式密碼，約為3*3式密碼的1.45倍。普通3*3式密碼在占用空間和安全程度上均比無中心一點的正三角形式圖形密碼要占優勢。等腰直角三角形式密碼占據屏幕空間大，且密碼的安全程度均低于上述幾種，即使在寬屏設備上使用也沒有高安全性。

3．義務教育財政投入呈現校際間的不平衡

在中國的義務教育中，多年來就一直存在著重點校與非重點校的區別。重點校是因為地方政府及其教育行政部門出于本地區的特殊需要，為提高地方升學率，把有限的義務教育財政集中地投向示范校與目標校，人為地導致校際間的財政投入的巨大差別。

2011年中央教育科學研究所評估報告顯示:區縣小學生均公共教育經費的校際間差距有21%在3倍以內，有38%在3～6倍，有41%超過6倍;初中生均有31%在3倍以內，有36%在3～6倍，有33%超過6倍;此外，初中生均公共教育事業費有將近一半的區縣校際差距在3～6倍。［9］顯而易見，中國不同學校間教育財政投入存在巨大差距。

(三)農村中小學教師工資低，代課教師問題突出

由于政府教育財政投入嚴重不足，廣大農村教師收入普遍偏低，代課教師問題十分突出，導致農村教師大量流失，使優質教師資源過于集中在經濟發達地區，從而使落后的農村地區師資力量不斷惡化，教育質量持續下降，教育質量差距進一步拉大。

農村師資隊伍依然存在待遇偏低、結構性短缺、隊伍不穩定、許多學科還缺乏教師等情況，現有的教師當中老齡化問題比較突出。有些地方雖然發放了艱苦地區農村中小學教師特殊津貼或者補助，但是數額較小，根本起不到激勵作用。農村地區低薪聘用代課教師現象十分嚴重。目前全國有20多萬代課教師，他們大部分工作在農村，而且他們的工資不到在編教師工資的一半。［7］

(四)義務教育財政投入使用效益不高

中國義務教育財政投入使用效率是極其低下的。主要體現在因公共教育財政投入不足而導致人員費用擠占公共費用;用公共教育事業費發放工資或還債;截留上一級的教育財政撥款;把有限的公共教育經費不合理地使用等。

多年來的實踐證明，中國義務教育投入的使用效率確實很低，而且中國在這方面研究才剛剛起步，在21世紀初財政部提出要建立適合中國國情的公共財政支出的績效評價制度后，2006年中國陸續開展這項工作，在這方面研究還處于初級階段。

在政府公共支出績效評價方面，當然也包括政府公共教育支出的績效評價，美國是比較領先的。美國是率先構建“3E”標準績效評價體系的國家。1989年加拿大人丹尼斯．普瑞波爾(Dennis Prichard Bohr)又增加了環境性(Evironment)與公平性(Equity)這兩個評價標準，這樣就把“5E”作為政府公共支出績效評價的標準。“5E”即經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性。經濟性是指政府公共教育財政投入實現成本最小化，利潤最大化;效率是用來衡量教育投入與產出之間的比例關系;效果性是衡量教育產出的結果對目標實現的程度，其中包括教育產出的結果、教育的社會效益以及公眾的滿意度等;環境性是指公共教育財政支出在使用過程中，對自然環境的改造與利用和對生態環境有無破壞;公平性是衡量公共教育財政投入在初次分配與再分配過程中是否遵循了公平性原則。

二、義務教育財政投入的對策與分析

加大中央、省級政府承擔更多的義務教育財政投入的責任，減輕縣級政府對義務教育財政支出的壓力，是確保義務教育財政投入穩定增長的根本途徑。

(一)強化中央與省兩級政府對義務教育投入的責任，增加義務教育投入的比例

國際經驗表明，大多數發達國家的中央和省級政府都承擔了絕大部分的義務教育財政投入。美國為6.8∶48.4∶44.8，英國義務教育經費55%來自中央，法國83% 以中央為主。［10］

OECD國家，公共教育分擔平均比例基本上是以中央與省級為主，而中國義務教育中央財政和省級財政負擔的比重大大低于絕大多數國家。中國的全國教育財政投入占財政支出的 15%～16.3%，但是中央教育支出2009年與2010年分別為4.51%、4.63%，與全國相比，中央少投入11.8個百分點。［11］

增加中央財政與省級財政對義務教育財政投入的轉移支付力度，不斷提高義務教育財政投入的比例。各級政府都必須嚴格按照“三個增長”的要求，切實履行對義務教育投入的職責，把義務教育的財政投入放在極其重要的位置。

(二)將中小學教師工資及各項津貼補助納入教育財政保障范圍，確保教師工資按時足額發放

義務教育財政投入主要包括三個大項:教師工資、公共經費與校舍維修費。其中教師工資是義務教育財政投入中最大的一項。全國普通小學公共教育財政投入中75%用于工資支出，農村小學77%;初中階段教師工資支出也占公共教育財政投入的66%，農村地區71%。［12］但目前教師工資支出這一大項并沒有被列入義務教育財政投入保障范圍，仍然按照原有的體制由地方來承擔。因此，中央與省級政府如果不能在教師工資支出這一大項上承擔更大的責任的話，那么義務教育財政緊張問題將難以得到有效緩解。建議參考并借鑒法國的做法，法國為了確保教師隊伍的長期穩定，將教師特別是中小學教師列為國家公務員，以此來確保教師工資、各項津貼以及補助按時足額發放。法國政府為每一位中小學教師在銀行開立一個工資賬戶，不經過學校，工資由政府按時足額發放，直接劃撥到每個教師的個人銀行賬戶上。

(三)縮小義務教育財政投入的三大差別，必須建立義務教育財政投入的特殊扶持與傾斜制度

縮小義務教育財政投入的三大差別，關鍵是各級政府必須采取實際行動，在履行義務教育財政投入職責過程中，必須向落后地區或欠發達地區傾斜，必須向中西部地區傾斜，必須向薄弱學校傾斜。還必須本著公平合理和諧原則，把義務教育均衡發展作為目標，為提高本地區義務教育的整體實力作不懈的努力。

中央要把義務教育的財政投入的重點放在平衡省際差距上，尤其是放在薄弱省份上;省級義務教育財政投入應該放在平衡本省內的市級之間差距上;市級要放在平衡縣級之間差距上;縣級要放在平衡各個學校之間的差距上。各級政府都要制定達到義務教育均衡發展的時間表。把義務教育均衡發展作為考察與晉升干部的指標，視為政績考核的一項必要內容。

(四)確定全國義務教育財政投入和基本建設經費均等化標準，促進義務教育的公平性

如果制定義務教育財政投入標準權僅局限在省一級，各地制定的標準因各省經濟發展水平的高低而存在較大的差異，不利于全國義務教育的均衡發展。各省、自治區在制定義務教育財政投入標準時，往往只考慮本地方財政支付能力或者意愿支付能力，而不是義務教育發展的實際需要，因此投入標準一般定得很低，難以維持學校的正常運轉。因此，中央應當制定一個比較合適的全國標準，鼓勵各地方“增加”執行，各省級單位依照各地義務教育均衡發展的具體情況，自行確定增加量。并且根據“因地制宜”與“因人制宜”的原則，保證小規模的學校與教學點正常運轉，建議“適當與合理地”合并建立規模學校或建立寄宿制學校。

確定維持小規模學校正常運轉的最低公共教育支出，杜絕按生均標準劃撥教育經費卻難以維持學校正常運轉的現象。建立嚴格的校舍維修改造長效機制。按照均等化的原則，制定全國統一的校舍建設經費的最低標準，并且根據各地實際建筑成本，有彈性地靈活確定投入規模，明確各級政府對義務教育財政投入的責任，確定合理的分擔比例。

(五)建立與進一步完善義務教育財政投入保障制度與監督審計制度，確保義務教育財政投入的充足性與高效性

為了確保義務教育公平、均衡、高質量地發展，中國必須從根本上解決義務教育財政投入嚴重不足與義務教育均衡發展對資金需求日益增長的矛盾;必須徹底解決有限的教育財政投入與使用存在無限浪費、使用效率較低之間的矛盾;必須徹底解決義務教育發展的不均衡與義務教育財政投入的不均衡之間的矛盾;必須徹底解決各級政府對義務教育財政投入的要求與實際執行過程中執行不力的矛盾。

為了確保義務教育財政投入的充足性，中國必須制定《教育投入法》，明確各級政府對義務教育財政投入的總量及比例，必須達到“三個增長”的目標，目前中國雖然有《教育法》與《科技法》，但法規不夠詳細，具體細則與深化防御條款缺失，可操作性不強，概念比較模糊。《教育法》第七章是《教育投入與條件保障》，從53條到66條共14個條款沒有一項明確規定各級政府對各級各類教育的投入總比例與分比例，更沒有進一步規定有關省市自治區的細化條款，讓人茫然不知所措!《科技法》第六章是講《保障措施》的，從59條到66條共8個條款，專門講科技與教育科研投入保障問題，但空話連篇，讓人不知何去何從!國際上通過制定法律來確保義務教育投入充足性的國家，最典型的是日本，據統計，日本戰后頒布僅僅義務教育的法律就達30部之多，其中《義務教育費國庫負擔法》與《義務教育諸學校設施國庫負擔法》規定了由中央財政來承擔全部義務教育階段的財政投入，從而保障義務教育財政投入的穩定與充足;在《學校教育法》中，對各級政府義務教育投入的職責及其投入的分擔比例作了詳細的規定;在《地方交付稅法》中，把地方交付稅作為均衡義務教育財政投入的一種手段，以此來確保地方政府義務教育投入的充足性。

中國還必須制定嚴格的監督與審計制度。明確責任，明確懲處條款，對各分管教育的主要負責人、各主要責任單位，實行嚴格審計，把中國義務教育財政投入分配、使用、管理和審計等過程上升到法治層面，使義務教育財政投入從使用到評價到反饋的全過程置于司法部門的監督之下，對預算、劃撥、調整、決算、驗收實行層層審計、項目審計、結果審計與反饋追查審計的全程監管。中央實行不定點、不定期抽查，以確保義務教育財政投入的使用效率。

［1］李小健．義務教育經費保障“盼”升級［J］．中國人大，2013 (23):42－43．

［2］劉睿．我國義務教育經費投入存在的問題及解決對策［J］．長春教育學院學報，2013(9):75．

［3］白彥鋒，俞惠．我國財政性三級教育支出分配結構探究［J］．財經理論研究，2013(2):49．

［4］印月．中國財政支出的教育層次結構問題及改進［J］．財政研究，2013(2):60．

［5］教育部，財政部，國家統計局．關于2012年全國教育經費執行情況統計公告［EB/OL］．(2013－12－28)http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201312/161346．html．

［6］中國教育報．義務教育事業取得重大成就但尚存不足［N］．中國教育報，2013－12－24(01)．

［7］全國人民代表大會常務委員會會議．義務教育取得重大成就但尚存不足［R］//人大常委會執法檢查組作關于檢查義務教育法實施情況的報告．2013．12．23．

［8］于浩．不讓“幸福”跌倒在起跑線上［J］．中國人大，2014(1):23－24．

［9］袁振國，田慧生．義務教育均衡發展報告2010［M］．北京:教育科學出版社，2010．

［10］陳永明．教育經費的國際比較［M］．天津:天津教育出版社，2006:25，48，68．

［11］李秉中．制度安排:實現4%教育經費的路徑［N］．中國教育報，2011－9－21(04)．

［12］張本波．農村義務教育經費保障機制實施后的問題及對策［N/OL］．學習時報，(2007－08－21)http://www．china．com．cn/ xxsb/txt/2007－08/21/content_8721289．html．

［責任編輯:李 偉］

(英文摘要略)

New Thoughts on Current China Compulsory Education Finance Investment

MAO Xue－song
(College of Education for Teacher，Minnan Normal University，Zhangzhou 363000，China)

毛學松(1977－)，男，江蘇泗陽人，碩士研究生，從事管理理論、宏觀經濟理論與中國經濟發展研究。

F810．453，G526．7

:A

:2095－0063(2015)04－0046－04

:2015－03－15