試論柔性治理方式在消防管理中的應用
——以企業消防管理為視角

王華偉

(中國政法大學法學院，北京100088)

試論柔性治理方式在消防管理中的應用
——以企業消防管理為視角

王華偉

(中國政法大學法學院，北京100088)

隨著公共治理模式的勃興，柔性治理方式也逐漸興起。面對頻發的企業重大消防事故，除傳統的政府規制手段外，柔性治理方式不可或缺。對柔性治理方式的基本內涵、主要特征進行界定，并在分析企業消防管理現狀的基礎上，提出以柔性治理方式完善企業消防管理的合理化建議，對于預防和遏制企業重大消防事故的發生或將有所裨益。

消防管理;柔性治理方式;柔性行政方式;柔性自治方式;柔性市場機制

DOI10．13356/j．cnki．jdnu．2095－0063．2015．04．009

黨的十八屆四中全會指出，社會主義市場經濟本質上是法治經濟，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。但不可否認的是，在社會主義市場經濟發展中仍存在政府和市場偶發性“雙重失靈”的情況，比如企業重大消防事故的頻繁發生，不僅造成重大人身傷亡和財產損失，更直接影響著公共安全和社會穩定。①例如2013年6月3日吉林省長春市寶源豐禽業有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故(以下簡稱吉林“6·3”火災事故)共造成121人死亡、76人受傷，直接經濟損失1．82億元。同年11月22日山東省青島市“11 ·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失7．5172億元。資料來源于國家安全生產監督管理總局網站《吉林省長春市寶源豐禽業有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故調查報告》《山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調查報告》。新形勢下如何理順政府和市場的關系，轉變政府的監管職能，創新消防管理的方式，調動企業消防管理的能動性，對于保障公眾安全和社會穩定，以及為社會主義市場經濟營造良好的發展環境具有重要的現實意義。

一、柔性治理方式的興起及基本理念

(一)柔性治理方式的興起

柔性治理方式的興起與國家控制管理模式的式微和公共治理模式的勃興具有關聯性。隨著現代市場經濟和民主政治的發展，公眾對公民自由和公共秩序的要求越來越高，此種情形下，以管理和控權為代表的國家中心主義管理模式日漸式微，時常表現出國家管理能力的不足和管理效果的不佳，甚至出現國家管理的失靈。羅豪才教授指出，當前，國家管理模式因其失靈而日益衰退，取而代之的公共管理模式通過開放公共過程來拓展公眾參與空間，公共治理模式因此普遍興起，逐漸發展成為一種主導性公域之治模式。［1］公共治理模式的主要特征之一在于強調廣泛的公眾參與公共管理過程，推崇開放競爭、互動合作的公共精神。這在相當大程度上催促著國家管理方式要進行相應的變革，要從傳統的全能政府或夜警國家所實施的國家管理方式，向更加注重理性、協作、商談的柔性治理方式轉變。因此，欲實現公共治理模式之目標，公域之治中靈活運用和不斷完善更加柔性的治理方式愈發顯得不可或缺。

(二)柔性治理方式的基本理念

1．柔性治理方式的基本內涵

從政府對社會管理的權力運行角度來看，柔性治理方式與柔性行政方式并無實質性的差異，相對于強制命令式的權力行政方式，二者均是注重合意、協商的非權力行政方式。對于何為柔性行政方式，莫于川教授認為，所謂柔性行政方式(non－authority form of administrative way)，是指行政機關實施的不具有強制命令性質的非權力作用性的行政活動方式。［2］可以看出，莫教授從公共行政的角度對柔性行政方式進行了精辟的闡釋，但其適用對象和范圍限于行政機關作為權力主體針對行政相對人所實施的行政管理活動。不過，筆者認為柔性治理方式不僅包括政府在社會管理中所適用的柔性行政方式，還包括政黨等政治組織、企業團體等自治組織對其內部成員或員工所適用的柔性自治方式，甚至還包括市場對企業進行制約和激勵的各種柔性市場機制。故結合所探討的企業消防管理領域，本文所涉的柔性治理方式可從政府、企業、市場三個維度予以理解。

(1)政府與企業間的柔性行政方式。隨著公共治理模式的興起，權力行政主導下的政府與企業間計劃、命令式的管理模式，已經不符合現代行政管理發展的潮流，行政管理的方式正由單一、單向、強制逐步向多樣、互動、柔性的模式轉變。具體到政府與企業的關系方面，政府應在非權力行政理念指引下，以引導、指導、服務、協調等更加柔性的行政方式重塑與企業之間的關系，賦予企業參與行政管理的平等地位，調動企業參與管理的積極性、主動性和創造性。行政管理中的柔性行政方式表現形態多種多樣，主要有以下類型:行政指導、行政契約、行政獎勵、行政調查、行政公示、行政資助(扶助、補助)、政府采購、行政經營、行政出讓(拍賣)、公共設施建設(開發)與提供服務，以及在狹義行政指導范疇之外的非拘束性行政計劃等等。［2］

(2)企業與員工間的柔性自治方式。強制命令式的管理模式不僅存在于政府與企業之間，企業與員工之間同樣存在著前者對后者，或表現在企業章程，或隱藏在日常口頭管理的強制命令式手段。這種單向的紀律強制手段顯然不利于提升員工參與企業管理的積極性。現代行為科學認為應立足于激勵人的積極性，確立“以人為中心”的管理思想，鼓勵職工參與企業管理，通過動機誘導職工的行為納入企業根據需要設定的目標軌道之中。［3］因此，企業如何以更加柔性的方式特別是通過企業內部激勵機制的建設，最大限度調動員工參與管理的積極性，刺激員工嚴格自律和愛崗敬業，把企業的事情當作自己的事情去做，對于實現企業的最優化管理和最大化效益具有極為重要的意義。

(3)企業與市場間的柔性市場機制。柔性行政方式強調不依靠國家強制力保證實施，柔性自治方式注重不依靠企業強制力保障施行，而市場運行機制本身就是柔性的，因為市場經濟的特質就在于其開放性和自由性。從經濟學“理性經濟人假設”的角度來看，企業作為市場經濟最重要的參與主體，具有趨利避害追求利潤最大化的利己主義動機。市場經濟下的企業無非是以利潤最大化為核心的微觀組織載體。［4］故現代企業的管理應充分利用市場各種約束和激勵的方式，給予企業正確的行為導向，將企業的行為選擇置于嚴酷的優勝劣汰的市場競爭中，讓企業做出符合“理性經濟人假設”的效用最優化的選擇。柔性市場機制主要體現在企業所應承擔的風險責任、侵權責任、保險責任、誠信責任等方面。

2．柔性治理方式的主要特征

柔性治理方式的崛起與公共治理模式的發展具有某種程度上的相關性，其主要特征可以用以下關鍵詞予以歸納和概括:非權力性、非強制性、非命令性，注重合意、激勵與協作。

首先，最為顯著的特征是非權力性、非強制性、非命令性。意味著柔性治理所依據的各種規范或各項規則，既非依靠國家權力的強制性保障實施，又非依賴企業的強制命令確保施行。權力這個概念具有兩層含義:一是指政治上的強制力量;二是職責范圍內的支配力量。［5］強制性和支配性正是權力的兩大品格。柔性治理方式旨在突出無論政府在監管企業的過程中，還是企業在管理員工的過程中更加注重非權力的柔性治理方式。

其次是合意、激勵與協作性特征。無論政府與企業間，還是企業與員工間，都不是絕對對立的關系，是可以基于某種共同的利益，構建起雙方間以平行和對等的關系進行合意商談、理性激勵、互動協作的機制。筆者認為這種共同的利益在于企業合法利益的最優化，因為企業實現了合法模式下的利益最優化和蓬勃發展，對政府所追求的公益最大化而言不啻為一件幸事，對于員工所追求的個人收益最大化而言亦非壞事。但這均有賴于企業與政府、企業與員工間，建立起平等、合意、激勵與協作的柔性治理模式，即政府不再以權力性去“壓服”企業，企業不再以強制性去“命令”員工，從而激發起企業和員工自我管理、自我經營、自我服務的能動性和積極性。

二、企業消防管理中柔性治理方式的應用現狀

(一)政府對企業的消防監管現狀

消防監管的法律、法規、規章紛繁雜多，但監管手段大同小異，無全部梳理之必要，故僅擷取其中具有代表性的20部(共計1172條)法律、法規、規章進行了梳理。①即《消防法》《消防監督檢查規定》《建設工程消防監督管理規定》《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》《港口消防監督實施辦法》《煙草行業消防安全管理規定》《紡織行業消防安全管理規定(試行)》《倉庫防火安全管理規則》《造紙行業原料場消防安全管理規定》《棉花加工廠消防安全管理暫行規定》《北京市消防條例(2011修訂)》《天津市消防條例(2009)》《上海市消防條例(2010修訂)》《重慶市消防條例(2010修訂)》《山東省消防條例(2011修訂)》《浙江省消防條例》《廣東省實施＜中華人民共和國消防法＞辦法(2010修訂)》《四川省消防產品監督管理辦法》《甘肅省火災高危單位消防安全管理規定》《海南省建設工程消防管理規定》。其中涉及企業消防監管的共計358條，通過檢索“處罰”“強制”“許可”“檢查”“指導”“獎勵”“補償”“津貼”等關鍵詞，政府對企業的消防管理方式呈現如下特點:行政處罰、行政許可、行政檢查、行政強制等命令類監管方式共計193條，約占企業消防監管方式總量的54%;行政指導、行政獎勵、行政補償、行政補貼等柔性監管方式僅為58條，約占企業消防監管方式總量的16%。可見，政府對企業的消防管理是以強制命令類等權力管理方式為主，而體現雙方商談、合意、互動的柔性行政方式相當缺乏。

(二)企業對員工的消防管理現狀

企業消防管理目標的實現，歸根結底要落實在員工身上。對于企業與員工間消防管理現狀將從兩個方面進行考察:一是就企業自治規范的總量而言，通過檢索前述與消防管理相關的20部(共計1172條)法律、法規、規章，其中涉及企業消防管理自治規范的條文共計73條，約占企業消防管理條文總量(358條)的20%;二是就企業自治規范的內容觀之，主要是圍繞如何落實消防安全責任、如何強化消防檢查監督以及如何加強員工消防技能培訓等方面而展開，鮮見企業在消防管理方面對員工有較為完善的刺激獎勵性規定或指導協商性等柔性治理方式的規定，可以說是“剛性有余，柔性不足”。

(三)市場機制在企業消防管理適用現狀

對市場機制在企業消防管理中應用情況的研究方法與前文相同，也是側重從法律規范的角度進行分析。在前述梳理的與消防管理相關的20部(共計1172條)法律、法規、規章中，筆者通過檢索“賠償”“合同”“保險”“中介”“誠信”等體現柔性市場機制作用的關鍵詞，查詢到與企業消防管理相關的侵權責任、民事合同、保險責任、中介服務、誠信管理等民事類手段共計34條，約占企業消防管理條文總量(358條)的10%，比重相當的少。這種純粹的以企業參與市場競爭和自主經營為核心的民事(柔性)手段嚴重匱乏，使得市場的風險機制、責任機制、誠信機制等在企業消防管理中發揮的作用極為有限。

三、企業消防管理中柔性治理存在之問題

(一)權力管理方式依舊強勢但時有失靈

處罰、強制、命令、處分等以權力為中心的傳統管理方式，在消防管理中至今仍是被廣泛運用的管理手段，但問題是在規范企業行為，避免火災消防事故的發生等方面，其應有的規制作用并未得到有效發揮，甚至屢屢出現監管“失靈”的情形。比如吉林“6·3”火災事故的發生，相當大程度上歸咎于相關部門監管不力。這不得不令人沉思，權力管理方式數量不可謂不多、適用范圍不可謂不廣，為何在企業重大火災事故面前竟“集體失靈”!究其原因，可概括為無論是傳統的“蘿卜加大棒”，還是泰羅制的管理方法，本質上都是對人的一種強制性的、機械性的、監督性的管理。這種管理使工人如同一臺機器被使用，勞動強度大，疲于奔命，容易引起強烈的不滿。［6］權力管理方式“泛濫依舊”而效果又不佳，如何處理好與權力管理方式之間的關系，可以說是柔性治理方式在企業消防管理中能否取得最佳效用的一大障礙。

(二)柔性治理方式方興未艾但效用有限

柔性治理方式在企業消防管理中已經有所應用，特別是在政府與企業的關系中，幾乎在每部消防管理的法律中都可以檢索到“指導”“鼓勵”類關鍵詞。盡管面對權力管理方式“一家獨大”的局面，但是柔性治理的理念和手段正日益深入企業消防管理的過程中。但不容樂觀的是，柔性治理方式對企業和員工的刺激性和激勵性仍顯不足，其發揮作用的空間還有待提升。比較典型的例子就是在吉林“6·3”火災事故中，政府對企業、企業對員工的柔性治理方式并未起到相應作用，也出現“失靈”的窘況，導致企業安全生產主體責任未落實，從而引起火災事故的發生。故在企業消防管理過程中如何有效運用柔性治理方式，通過正確行為方式的引導和激勵，激發人的內在動機，提高企業和員工消防管理的積極性和創造性，這一問題亦亟須解決。

(三)柔性治理方式存在結構性失衡

雖然柔性治理方式在企業消防管理中已經占有一席之地，但是總量偏少、比例失衡、類型單調、結構不協調等問題仍比較突出。具體而言，在數量比例上，行政指導、行政獎勵、行政補償等柔性行政方式僅占總量的16%，侵權責任、民事合同、誠信管理等柔性市場手段更少，僅占總量的10%;在類型上又以行政指導為主，缺少行政合同、政策優惠等協商性、柔和性的措施;在結構上柔性治理方式與權力管理方式不協調，未達到最優化的配置，等等。這產生了如下問題:過度依賴權力管理方式，體現合意、商談性等柔性治理方式過少，企業與政府、員工與企業缺乏互動與協商，必然會打壓企業和員工自我管理、自我服務的主動性、積極性，從而導致企業的消防安全責任意識不強，員工的消防安全意識及急救逃生技能不足。而且，體現市場機制作用的民事手段不足，也難以發揮市場的風險、競爭、責任等機制對企業消防管理所起的基礎性作用。

四、優化提升企業消防管理中柔性治理的徑路和建議

(一)以柔性行政理念重塑政企關系提升監管實效

實踐證明，以權力管理方式為主的管理模式，過度依賴外部的強制約束機制，并不能有效防范和遏制企業重大消防事故的發生，關鍵還在于要將企業消防安全的主體責任落實到位。這就需要政府在對企業進行消防管理的過程中，轉變管理理念，重新定位其角色和職能，不妨在堅持適度管制的前提下，做到“有進有退”“有所為有所不為”，即從直接的、行政的、參與式的、人治式的、隨機式的管理轉到間接的、經濟手段為主的、裁判式的、法治式的、規范程序化的管理。［7］深言之，應重構政企關系，拓寬柔性行政方式的空間，使企業與政府處于平等互動的地位，政府在企業面前不能干預太多。政府通過協商、合意等柔性治理方式賦予企業以對等的地位參與監管，通過雙向的商談、互動增進理解和信任，增強雙方之間的合作意識，建立起消防監管的協作機制，調動企業消防管理的能動性和自治性。比如應進一步健全完善行政指導、行政合同、行政獎勵、行政補貼、政策優惠等手段，因為其相較于行政處罰、行政檢查、行政強制等命令性監管方式而言，柔性行政方式更具有親和性、激勵性、可接受性，往往起到“事半功倍”的效果。

(二)以員工為核心創新企業管理中的柔性治理方式

行為法學強調以組織系統中的人為研究中心，立足于激勵人的積極性、主動性和創造性，注重通過行為研究來促成對動機的激勵和誘導，探索人們參與企業管理的新途徑和新方法，為搞活微觀經濟服務。［8］如何改變員工在企業管理結構中的被動地位，使員工積極主動地參與企業消防管理，乃是提升企業消防管理質效的關鍵。一方面，需要管理理念“由硬到軟”的轉變，必須基于對人的重新假定，從以企業價值增值為核心轉換為以人為本的科學管理理念，尊重員工的主體地位，滿足員工的各種合理正當訴求;另一方面，需要創新各種柔性治理機制，其中最為重要的莫過于倚重各種激勵機制，引導和鼓勵員工作出符合企業和自身利益的行為選擇。比如減少命令、處分類管理手段的應用，增加互動溝通、平等協商手段的運用，廣泛吸收員工參與到企業的管理中;賦予消防管理出色的員工以物質的獎勵或精神的榮譽，充分發揮正面激勵的作用;提高員工福利待遇，暢通員工晉升渠道，增加員工教育培訓等，提升員工對企業的心理認同感和幸福度，將消防責任真正做到“內化于心，外化于形”的境地。

(三)立足民事手段充分發揮柔性市場機制的作用

黨的十八屆三中全會已充分闡釋了市場在資源配置中所起的決定性作用，與權力管理方式相比，市場機制更具有柔和性和靈活性。正如學者所言，管制機構制定的標準往往帶有較為理想的色彩，而市場標準有可能更具有實用性。［9］因此，應充分運用柔性市場機制來處理企業的消防安全風險問題，讓企業做出最優化的利益選擇。市場的競爭機制和風險機制要求企業必須加強自我規制，嚴格按照市場規律的要求進行生產、經營。為此，應充分運用民事合同、侵權責任、保險責任、誠信機制等民事手段，讓企業充分意識到或承擔消防事故可能帶來的虧損乃至破產倒閉的巨大風險，鞭策企業加強自律，提高自身對經營風險的應對能力。比如增加侵權賠償責任適用的條款，提高企業火災事故賠付的標準，或許會促使企業面臨巨大的賠償數額時刻警惕不敢放松消防管理這根弦。此外，給予政府和企業之外的第三方平臺，比如中介服務、誠信機構發揮更大作用的空間。利用市場的誠信機制，建立企業消防信用檔案，將企業違反消防管理的更多行為納入社會信用征信系統，讓違反消防管理法律法規的企業無處遁形。

(四)優化結構比例促使柔性治理方式效用最大化

馬克思主義哲學認為各組成部分之間的結構是否優化，比例是否協調，不僅制約著各個部分功能的發揮，還影響著整體功能的實現。企業消防管理領域亦是如此，柔性治理方式欲發揮最大的效用必須優化其結構和比例。在結構上，應以強化企業和員工消防安全責任的民事手段為立足點，突出侵權責任、民事合同、保險責任、誠信管理等市場機制在企業消防監管中的作用，同時搭建企業與政府、員工與企業之間商談互動的機制，創造雙方平等對話的平臺，提高消防管理中的合作意識與水平，而強制性命令類管理手段只能作為后盾，備而少用;在比例上，減少傳統命令類管理方式的數量，降低其在消防管理中的比重，進一步弱化對權力管理方式的依賴，同時，大幅增加合同、獎勵、津貼、福利等激勵性柔性治理方式的數量，側重對企業和員工的目標引導和行為激勵，提升企業和員工消防管理的自覺性和主動性，同時增加賠償責任、民事合同、誠信管理等市場化柔性治理手段條文，以提高市場手段在企業消防管理中的權重，促使企業在綜合衡量中做出利益最優化的行為選擇，最大限度減少火災事故發生。

［1］羅豪才，宋功德．公域之治的轉型——對公共治理與公法互動關系的一種透視［J］．中國法學，2005(5)．

［2］莫于川．柔性行政方式法治化研究——從建設法治政府、服務型政府的視角［M］．廈門:廈門大學出版社，2011:147．

［3］謝邦宇．行為法學［M］．北京:法律出版社，1993:55．

［4］石磊．現代企業制度論——委托代理制下的競爭與管理［M］．上海:立信會計出版社，1995:117．

［5］中國社科院語言研究所詞典室．現代漢語詞典［M］．北京:商務印書館，1983:948．

［6］陳信余．實現管理意識現代化的思考［G］∥中國企業管理協會研究部．現代企業制度與管理科學．北京:企業管理出版社，1996:111．

［7］王善邁．市場經濟中的政府與市場［M］．北京:北京師范大學出版社，2001:129．

［8］陳迪華．行為法學在企業管理中的應用價值［G］∥黎國智，馬寶善．行為法學在中國的崛起．北京:法律出版社，1993:217．

［9］王俊豪．管制經濟學原理［M］．北京:高等教育出版社，2007:195．

［責任編輯:焦玉奎］

On the Application of Flexible Governance in Fire－fighting Management——Talking about Enterprise Fire－fighting Management

WANG Hua－wei
(Law school，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

With the booming of public governance model，flexible governance is gradually on the rise．To deal with the frequently occuring severe fire accidents in enterprises，both traditional government regulation and flexible governance are indispensable．Thus the basic connotation and main features of flexible governance should be defined．On the basis of the analysis of the status of enterprise fire－fighting management，this paper proposes some reasonable suggestions on perfecting enterprise fire－fighting management through flexible regulation，which will be beneficial to the prevention and restraint of severe fire accidents in the enterprise．

flexible governance;flexible administration;flexible autonomy;flexible market mechanism

王華偉(1984－)，男，山東寧陽人，在讀博士研究生，從事行政管理研究。

D035．36

:A

:2095－0063(2015)04－0038－05

:2014－11－30