我國官員財產申報制度實施的阻力及對策

張 琪

（首都師范大學 管理學院，北京 100089）

官員財產申報制度是預防腐敗的“終極利器”，被冠以“陽關法案”[3]的美譽。該制度最早起源于二百多年前的瑞典，目前已有近百個國家和地區(qū)將之入法，成為世界公認的極具約束力的防腐制度。我國官員財產申報制度的實踐源于1995年中共中央和國務院辦公廳發(fā)布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，該規(guī)定要求“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關的縣（處）級以上（含縣、處級）領導干部”申報收入。雖然之后我國多次完善了官員財產申報的規(guī)定并逐步探索試點改革，但目前全國性的官員財產申報法律制度仍未建立，其施行面臨重重阻力，防腐作用有限?；诖耍疚闹饕獙ξ覈賳T財產申報制度實施的阻力進行梳理并提出相應的政策建議。

一、我國官員財產申報制度實施的阻力

官員財產申報制度是國際公認的反腐利器，許多國家已將其納入反腐法律體系。我國官員財產申報制度自1994年被全國人大納入立法規(guī)劃后一直未取得實質性的進展，其立法工作因種種阻力而被迫擱淺。

（一）官員對財產申報制度存在抵觸心理導致制度的認同度較低

多次為官員財產申報求法的十屆全國人大代表王全杰曾作過一項調查，稱接受調查的官員97%對“官員財產申報”持反對意見。①“97%的官員對‘財產申報’持反對意見”，載http：//bbs.red-net.cn/thead-16899990-1-1.html，于2013年3月6日。不論是腐敗還是清白的官員對財產申報制度都普遍存有抵觸心理，其原因主要有三個方面。一是傳統(tǒng)封建文化中“官本位”[4]思想的影響，一些官員把人民賦予的公共權力當作私人權力，認為“官大民小”，心理上并不認同官員是人民公仆的觀念，而財產申報制度要求其申報財產并接受人民監(jiān)督，這使他們在心理上難以接受。二是對侵犯隱私權的擔憂，部分官員認為家庭財產狀況屬于私人信息，將私人財產公之于眾是侵犯其隱私權的表現(xiàn)。三是私人利益的驅動，“經(jīng)紀人”的自利理性會使官員選擇自身利益最大化的原則，官員財產申報制度的實施會增加官員的腐敗成本并使部分腐敗官員受到懲罰，損害其私人利益，為保護私人利益，官員會極力反對財產申報制度的實施。

（二）政府基于政治風險的考量對財產申報制度的實施有所保留

官員財產申報制度的實施可能會帶來一定的政治、經(jīng)濟和社會風險，政府為規(guī)避這些風險造成的不良影響會延緩財產申報制度的實施進程。一是財產申報制度的實施會暴露一大批腐敗官員的非法財產，這與政府長期宣傳的廉潔奉公的形象不符，可能引發(fā)公眾對政府的不信任感，使政府產生信任危機。二是財產申報公開所揭露的不同地區(qū)部門行業(yè)級別的公務員之間的工資差別以及公務員與普通民眾之間的工資差別可能會引發(fā)公務員內部及普通民眾的心理失衡[1]，危害社會穩(wěn)定。三是財產申報制度實施后會使大批腐敗官員受到法律的制裁，因此，官員會竭力阻止財產申報法的出臺或在其實施后采取規(guī)避措施，甚至可能聯(lián)合利益共同體采取過激行為，引發(fā)社會動蕩。四是為避免因申報不實遭受懲罰，官員會將大量非法財產轉移到其他人名下或國外金融機構，導致資金外流，給國家?guī)硪欢ǖ慕?jīng)濟損失。基于這些風險考慮，政府才遲遲沒有推行財產申報法律制度。

（三）企業(yè)的尋租行為會影響財產申報制度的實施效果

官員腐敗有深厚的社會土壤，目前中國正處于經(jīng)濟轉軌時期，仍然存在用行政權力配置社會資源的現(xiàn)象，企業(yè)為了以更少的成本獲得更多的社會資源，就會產生向官員尋租的動機以在交易中獲得優(yōu)勢，使企業(yè)利益最大化。當企業(yè)為官員提供利益時，官員基于“經(jīng)紀人”的自利傾向可能會產生腐敗行為，為避免受到財產申報制度的懲罰，腐敗官員會在申報財產時提交虛假信息或將非法財產轉移到他人名下使之脫離財產申報范圍的約束，導致申報信息失真，使財產申報制度缺乏實際意義，無法發(fā)揮其預防腐敗的作用。由于目前并沒有明確的法律來約束企業(yè)的尋租行為，企業(yè)就成為阻礙財產申報制度實施的重要因素之一。

（四）財產申報制度的設計和立法缺陷導致制度可操作性較差

我國現(xiàn)行的官員財產申報制度在設計上存在不足，具體表現(xiàn)在：申報主體較窄，目前我國財產申報主體是縣處級以上的領導干部，大批基層官員不在申報主體范圍之列；申報內容不全，一些財產形式如奢侈品、古董等不在申報范圍內；申報主管機關缺乏權威性和獨立性，受理和審核缺乏剛性；缺乏財產公開環(huán)節(jié)，無法接受社會公眾及媒體的監(jiān)督，申報信息的真實性有待考察；對違規(guī)行為的懲罰較輕，主要是批評教育、黨紀政紀方面的懲罰。另一面，我國官員財產申報制度的法律地位較低?，F(xiàn)行的財產申報相關規(guī)定是黨政機關的政策性文件，效力偏低，且適用范圍有限。這些制度本身的缺陷使得財產申報制度在實際執(zhí)行中為官員腐敗預留了空間，成為財產申報制度實施的阻力。

（五）配套機制欠缺使得財產申報制度運作乏力

一項制度的良好運行不僅需要社會的認同和法律的保障，還需要其他制度的配合和支持。我國財產申報制度由于缺少相關配套制度的支撐而顯得勢單力薄，其中最重要的兩個制度就是金融實名制和個人信用制度。金融實名制是財產申報制度實施的先決條件，它要求個人在進行金融交易時必須登記真實姓名，可以使個人的金融往來更加透明。雖然我國目前已經(jīng)實施了個人存款實名制，但它只是金融實名制的一個方面，無法對官員所有的金融活動進行監(jiān)控。另外，個人信用制度是實施財產申報制度的保障，目前我國并未建立完整的個人信用制度，官員在申報財產時很可能會瞞報或虛報，使申報信息失真，為官員隱匿財產提供了可乘之機。

二、完善我國官員財產申報制度的政策建議

官員財產申報制度的確立并不是一蹴而就的，而是一個循序漸進和不斷完善的過程，我們需要把握時機，適時推動官員財產申報的建立。本文根據(jù)國外經(jīng)驗和近幾十年來我國官員財產申報制度的實踐提出以下幾方面的建議。

（一）積極開展教育，深化官員對制度的認識

首先，要加強對官員的思想道德教育，讓其明白官員的權力是人民賦予的，人民是國家的主人，要堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，將公共利益作為其根本的價值準則。在這方面，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗[5]，定期開展公職人員道德培訓，將公職人員倫理道德規(guī)范內化在每個公職人員的心中。其次，還應通過宣傳講座等方式加深官員對財產申報制度的理解和認可。建立官員財產申報制度并不是損害官員的利益，而是為了界定其合法權益，當公職人員的合法財產受到公眾質疑時，可以利用財產申報制度證明其財產的合法性，維護官員的名譽。

（二）制定財產申報法，提高法律地位

一項制度的穩(wěn)定性、權威性需要國家立法的支撐，世界各國的財產申報制度基本上是以國家立法的形式確立的。目前我國的財產申報制度主要是以政策性文件的形式出臺的，法律地位較低，權威性不夠，制度的約束力也有限，很難發(fā)揮其預防腐敗的作用。參考國外財產申報制度的立法實踐和我國的具體國情，我國應該制定專門的財產申報法律制度，詳細規(guī)定財產申報的具體要求，確保制度的權威性和穩(wěn)定性。同時，還應將財產申報法與其他法律制度如刑法、政府信息公開條例等銜接起來[6]，使制度運行更加順暢。

（三）合理設計官員財產申報制度

我國官員財產申報相關規(guī)定沒有取得很好防腐成效的一個很重要的原因就是制度本身設計不合理、不嚴密。具體可以從以下四個方面進行完善：一是擴大申報主體，將縣處級以下的基層領導干部納入申報體系；二是合理規(guī)劃申報內容，將古董、奢侈品、高級會員卡等新型財產形式納入申報范圍；三是增加申報種類，官員離職后一段時期內也可能利用其在位時的權力關系謀取私利，因此，應增加離職后申報；四是設置獨立的申報主管機關，并賦予主管機關調查權，確保其不受申報權威主體的影響。

（四）實行財產公開，加強社會監(jiān)督

財產公開是官員財產申報制度的重要環(huán)節(jié)，也是其作為“陽光法案”的內在要求。采用內部公開的方式不僅無法發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用，還會使公眾對財產申報的真實性產生質疑，降低公眾對制度的認同感。財產公開主要有兩種方式：完全公開和有限公開。由于我國公務員隊伍龐大且為了減少改革的阻力，建議現(xiàn)階段可以采用有限公開的方式，將可能涉及利益沖突的財產向社會公開，私人敏感信息不公開，同時允許公民合法查閱官員的財產申報信息，平衡官員隱私權和公眾知情權間的關系，加強社會監(jiān)督，確保財產申報制度的順利執(zhí)行。

（五）完善官員財產申報制度的配套措施

官員財產申報制度是一項復雜的系統(tǒng)工程，若沒有相關配套措施的完善很難得到有效的貫徹和實施。首先，需要改革公務員的工資制度，縮小不同地區(qū)部門行業(yè)級別間的工資差距，在一定程度上保證公平，緩和內部矛盾。其次，完備不動產登記制度，避免官員以虛假姓名或他人名義購買不動產。再次，建立金融實名制度，監(jiān)督官員的金融活動，避免其轉移非法財產或利用非法手段將非法財產合法化。最后，建立個人信用制度[2]，將官員所有的信用信息記錄下來，為財產申報監(jiān)督核查提供制度保障。

[1]劉志勇.中國官員財產申報制度研究[M].北京：中國社會科學出版社，2013.

[2]馬竹青.我國官員財產申報與公示制度的困境與對策[J].商界論壇，2014.

[3]梁婷婷.中國官員財產申報制度的困境與對策[J].經(jīng)濟研究導刊，2014.

[4]劉愛國.官員財產申報制度的困境與路徑探析[J].上海黨史與黨建，2011.

[5]田霞.我國財產申報制度的發(fā)展困境和完善路徑[D].上海：華東政法大學，2011.

[6]王玉蓮.我國實施財產申報制度的問題與對策研究[D].山東：中國海洋大學，2010.