聯合國應對索馬里海盜問題策略探析

作者簡介:陳麗蓉(1990-)，女，瑤族，湖南懷化人，碩士研究生，從事索馬里問題研究。

基金項目:教育部重點研究基地重大項目“中東熱點問題與聯合國研究”(12JJD810009)成果之一。

文獻標識碼: A

文章編號: 2095-0063(2015) 05-0019-04

收稿日期: 2015-05-26

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2015.05.004

索馬里是從印度洋通過紅海、蘇伊士運河到達地中海和歐洲的必經之路。索馬里優越的地理位置，為海盜活動提供了便利條件。自2006年始，索馬里沿海的海盜及海上武裝搶劫活動嚴重影響和破壞了正常的國際貿易和國際航運業，加劇了索馬里的人道主義危機，各航運國與相關國際組織紛紛加入了打擊海盜的行列，但打擊受索馬里國家主權和國際法等多種因素制約。根據《聯合國憲章》規定，聯合國有責任維持國際和平及安全，可以按照正義及國際法的原則，采取有效集體辦法，防止并消除威脅和平的國際爭端或情勢。在解決索馬里海盜問題上，聯合國起著至關重要的作用。

一、授權各國或區域組織進入索馬里領海或領土打擊海盜

索馬里海盜自興起以來，在公海和索馬里領海發起了多次武裝搶劫活動。根據1958年《公海公約》和1982年《聯合國海洋法公約》，海盜行為的發生地主要在公海或國家管轄范圍之外，這使得根據已有的國際法不能精確界定索馬里海盜的犯罪行為，各國在進入索馬里領海打擊海盜時也面臨合法性危機。因此，聯合國通過一系列決議，授權各國或區域組織可以進入索馬里領海和領土打擊海盜，彌補了國際法的不足，也賦予了各國或區域組織打擊海盜和海上武裝搶劫行為的合法性。

2008年，索馬里海盜發動武裝劫船111次(占全球海盜襲擊事件的37.9%)，阻礙了正常的國際航運。由于索馬里過渡聯邦政府“沒有能力制止海盜或在索馬里沿海國際海上航線或索馬里領海從事巡邏并保障其安全” ［1］，根據《聯合國憲章》第七章并經索馬里過渡聯邦政府同意接受緊急援助，聯合國安理會先后通過了第1816號、第1838號、第1844號和第1851號決議。第1816號決議規定，在獲得索馬里過渡聯邦政府同意后，參與打擊索馬里海盜和武裝搶劫行為的國家，可以“進入索馬里領海，以制止海盜及海上武裝搶劫行為”，而且與國際法允許的在公海打擊海盜行為相一致，有關國家可“在索馬里領海內采用一切必要手段，制止海盜及武裝搶劫行為”。事實上，采取“一切必要手段”意味著可以使用武力。10月7日，安理會通過第1838號決議，“吁請關心海上活動安全的國家根據《公約》所體現的國際法，積極參與打擊索馬里沿岸公海的海盜行為，尤其是部署海軍艦只和軍用飛機”。這表明在使用武力打擊索馬里海盜的問題上，聯合國的態度更加明確。

2008年11月15日，索馬里海盜劫持了沙特阿拉伯價值高達1億美元的超級油輪“天狼星”號，索要2500萬美元贖金。聯合國認定“所支付的贖金不斷增多，正在助長索馬里沿海的海盜行為”，且索馬里過渡聯邦政府沒有能力制止海盜。12月2日，安理會通過第1846號決議，吁請所有國家“按照適用的國際法，包括國際人權法，合作確定管轄范圍并調查和起訴索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為的負責人”。另外，在1816號決議6個月期滿后，安理會通過第1851號決議，規定在索過渡聯邦政府的同意下，各國家和區域組織“可以在索馬里境內采取一切必要的適當措施，鎮壓海盜行為和海上武裝搶劫行為”，但采取的行動必須符合適用的國際人道主義法和人權法。這意味著聯合國的授權進一步擴大，各國家和區域組織不僅可在索馬里海域，還可以進入索馬里領土打擊海盜。2009年，由于索馬里海盜發動的武裝搶劫活動不斷增加，11月30日，安理會通過第1897號決議，再次授權將其他國家及區域組織武力打擊索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為的時間延長12個月。同時，安理會考慮到一些決議的授權超出了國際法范圍，因而在每一項決議中，都聲明授權不適用于索馬里之外其他國家的領海，不能被視為習慣國際法。

由此可見，聯合國安理會通過的決議不僅使各國海軍進入索馬里領海或領土打擊海盜的行動具有合法性，還為其提供了更明確和詳細的行動依據。2008年11月11日，歐盟發動了有史以來的首次海上軍事行動——阿塔蘭特行動(Operation Atatlanta) ; 2009年1月，美國海軍創建了151聯合特遣隊(CTF-151) ;同年8月17日，北大西洋公約組織發動了海洋盾牌行動(Ocean Shield)。這些行動嚴厲打擊了索馬里海盜及海上武裝搶劫行為，有力地保護了商船和國際航運安全。此外，包括加拿大、丹麥、英國、法國、西班牙、美國、俄羅斯、印度、日本、韓國和中國在內的很多國家都在亞丁灣和索馬里海域加強巡邏，參與護航，有效震懾了索馬里海盜。

二、幫助提高起訴和審判海盜嫌犯的司法能力

根據安理會授權，各國在取得索馬里過渡聯邦政府同意后，可以使用武力在公海或索馬里領海及領土打擊海盜。但是，如何有效審判被抓捕的海盜，成了困擾國際社會的一大難題。目前，國際社會對海盜的審判大致存在3種方案:一是由逮捕國將海盜帶回國內審判。根據逮捕國國內的司法程序，只有證據確鑿，才能對海盜嫌犯定罪。然而，普通商船船員多不具備正確收集指紋、DNA或其他證據的能力，若讓商船配備專業人員或訓練船員收集證據，無疑將加重商船負擔。 ［2］48由于證據不足，很多國家在沒收海盜嫌犯的武器后，不得不將海盜釋放。另外，很多國家沒有確切完備的起訴海盜的法律條文，有些國家甚至沒有相關法律來界定海盜犯罪行為。二是通過與區域內的合作伙伴簽訂司法協助協議，將海盜轉交給第三國審判。“有的西方發達國家擔憂索馬里海盜會利用區域性人權保護條約的規定，向區域人權保護機構起訴逮捕國，或者要求在逮捕國尋求庇護和申請成為難民，從而達到長期拘留在審判國的目的。” ［3］因此，為避免海盜拘留以及審判海盜復雜的司法程序，美國、英國、丹麥和歐盟等國與肯尼亞簽訂協議，將海盜交由肯尼亞法庭審理 ［2］14。美國和歐盟也與塞舌爾、毛里求斯和坦桑尼亞簽訂了同樣的協議。將索馬里海盜交由第三國審判雖然能提高效率，降低成本，但仍存在諸多問題。肯尼亞司法體系不完備，審判效率低下，據人權觀察組織所言，“‘肯尼亞警方在對海盜進行審判之前要將其拘留很長一段時間’，而且‘肯尼亞的監獄情況很糟糕’” ［2］14。另外，肯尼亞也抱怨在審訊與拘押海盜時負擔太大。三是將海盜嫌犯交由索馬里政府審判。“在索馬里所轄海域內的海盜行為，無論是根據屬地管轄原則還是屬人管轄原則，索馬里都有首先管轄權，并在本國法院審判。” ［4］但索馬里長期處于戰亂沖突頻發的不穩定狀態，中央政府權威有限，缺乏起訴海盜的國內立法與司法能力。

在以上3種方案效果有限的情況下，聯合國充分發揮了領導與協調作用，呼吁國際社會建立一種特殊的國際合作機制，提高司法能力以嚴厲懲罰海盜，避免“抓了又放”的處罰困境。2008年聯合國通過第1846號決議:“敦促《制止海上非法行為公約》各締約國全面履行該公約規定的各項義務，并與秘書長和海事組織合作建立司法能力，以成功起訴涉嫌在索馬里沿海實施海盜和海上武裝搶劫行為的人。” ［5］在2009年的第1897號決議中，聯合國“敦促《海洋法公約》和《制止海上非法行為公約》各締約國履行各項義務，并與禁毒辦、海事組織以及其他國家和其他國際組織合作，建設司法能力，以便成功起訴索馬里海盜嫌疑人” ［6］。另外，聯合國在2010年通過的第1950號決議和第1918號決議中，皆表示要加強司法能力，對海盜嫌犯進行有效刑事起訴，監禁被定罪者。2011年4月11日，安理會通過了第1976號決議:“決定緊急考慮依循適用的人權法……設立索馬里特別法庭，包括在索馬里境外設立一個反海盜特別法庭，以審判索馬里和該區域的海盜嫌犯。” ［7］同年10月24日，安理會又通過了第2015號決議:“在不損害進一步采取步驟追究海盜責任的情況下，繼續緊急考慮在國際社會大力參與和/或支持的情況下，在索馬里和該區域其他國家設立反海盜特別法庭。” ［8］反海盜特別法庭的設立減輕了各國司法機構的負擔，使得制定的法律更具有針對性和有效性，有助于推動起訴和監禁那些應對索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為負責的人。在司法審判索馬里海盜的問題上，聯合國的條款規定越來越細致，制定的政策越來越務實。

除了通過一系列決議充分發揮其協調作用外，聯合國還敦促相關的聯合國特別機構、國際海事組織和聯合國毒品與犯罪問題辦公室統籌國際援助，加強區域國家的國內司法能力，以調查、檢舉和處罰海盜嫌犯及任何煽動或蓄意協助海盜活動的人 ［9］，并請秘書長和相關聯合國實體協助索馬里當局制定一套完整的反海盜法律 ［10］，積極加強索馬里的監獄建設，短期內在邦特蘭和索馬里蘭增建監獄。 ［11］2012年，海盜攻擊和劫持行動次數大幅下降，聯合國安理會通過的第2125(2013)號決議表示，2013年是自2006年以來，索馬里沿海發生海盜事件次數最少的一年。聯合國敦促各國及區域組織對海盜采取綜合對策，加強對海盜嫌犯的司法審判與定罪，在一定程度上有效地遏制了索馬里沿海海盜的猖獗之勢。

三、鼓勵國際合作共同打擊索馬里海盜

聯合國呼吁會員國積極參與反海盜護航，鼓勵國際合作，并加強索馬里、肯尼亞及該區域其他國家的司法能力，以有效地打擊索馬里沿海海盜及海上武裝搶劫行為。盡管聯合國不擁有打擊海盜的軍事力量，但為各國和區域組織提供了一個構建共識的平臺，促進了合作原則和方法的制定。

第一，積極支持聯合國所屬機構國際海事組織主導達成《吉布提行為守則》。在2008年第1851號決議中，聯合國安理會鼓勵建立一個國際合作機制，協調打擊索馬里沿海海盜和海上武裝搶劫行為。2009年1月26-29日，國際海事組織在吉布提召開“吉布提會議”，聯合國各相關機構、西印度洋、亞丁灣和紅海沿岸的17個國家以及一些國際組織參加了會議，其中9個國家在會議閉幕時簽訂了《關于打擊西印度洋和亞丁灣海盜和武裝搶劫船舶的吉布提行為守則》。 ［12］《吉布提行為守則》將《聯合國海洋法公約》視為國際法 ［13］，守則簽署方將按國際法就打擊海盜和海上武裝搶劫展開全面合作，實行信息共享，阻截可疑船只，為遭到襲擊和搶劫的船只和人員提供援助。 ［14］該守則還呼吁參與國加強國內立法以逮捕和懲罰從事海盜和海上武裝搶劫行為的人，并保證在肯尼亞的蒙巴薩、坦桑尼亞的達雷斯薩拉姆以及也門的薩那建立3個反海盜信息中心，對西印度洋進行全天候監控。 ［15］15這為區域國家合作打擊索馬里沿海海盜提供了便利。

第二，積極支持索馬里沿海海盜問題聯絡小組。根據聯合國安理會通過的第1851號決議，鼓勵“在索馬里沿岸打擊海盜和海上武裝搶劫行為的所有國家和區域組織建立一個國際合作機制，作為國家、區域組織和國際組織之間就打擊索馬里沿岸海盜和海上武裝搶劫行為的一切方面相互溝通的聯絡點”。2009年1月14日，美國、日本、中國以及一些重要的國際組織在聯合國總部紐約舉行的創立會議上，建立了索馬里沿海海盜問題聯絡小組，以協調打擊在亞丁灣發生的海盜和海上武裝搶劫行為。 ［15］11在2009年召開的第一次全體會議上，海盜問題聯絡小組成立了4個工作小組，在2011 年7月召開的第九次會議上，第五個工作小組成立。其中第一小組負責軍事協調與區域海事能力發展;第二小組負責法律問題;第三小組負責增強商船的自我覺察與保護能力;第四小組負責公共通訊;第五小組負責鑒定與瓦解海盜領導人與其資助者的經濟聯系。 ［16］聯合國毒品與犯罪問題辦公室為海盜問題聯絡小組提供了重要援助，聯合國則在眾多決議中對海盜問題聯絡小組采取的行動表示了贊譽，并敦促各國和國際組織持續提供資助。截至2012年12月，索馬里沿海海盜問題聯絡小組的成員增加到大約有60個成員國和21個政府間或非政府組織。 ［15］132009年9月10日，海盜問題聯絡小組在紐約召開的第四次會議上建立了用來支持地區國家司法程序的國際信托基金，聯合國鼓勵國際社會為信托基金捐款。2013年4月23日，聯合國宣布信托基金已經獲得210萬美元來檢舉海盜嫌疑人。海盜問題聯絡小組不僅協調了國際社會與區域組織打擊海盜的行動，還在有效起訴和司法審判海盜嫌犯上發揮了重要作用。

四、結語

在聯合國的授權支持和協調下，各國及區域組織通過合作有效地遏制了索馬里沿海海盜與海上武裝搶劫行為，軍事與司法相結合的解決方案發揮了顯著效果，但索馬里海盜不同于其他地區的海盜，它的出現有其內在的深層原因，只有“海上解決”與“陸上解決”綜合起來，才能根本解決索馬里海盜問題。對于聯合國來說，應該注意以下幾點:

第一，應解決外國在索馬里沿海非法捕魚和傾倒有毒物品的問題。聯合國在2010年通過的第1950號決議、2011年通過的第1976號決議、2011年通過的第2020號決議以及2012年通過的第2077號決議中，都表示應根據國際法保證索馬里對漁場等沿海自然資源擁有的權利，必須防止非法捕撈和非法傾倒有毒物品。然而，這關系到相關國家的利益，聯合國相關機構在進行調查時必須保持公開公平公正，一旦查出有非法的行為，應按照國際法施以嚴懲。只有解決了索馬里人對外國漁船非法捕撈及非法傾倒有毒物品的疑慮，才能消除海盜及海上武裝搶劫行為在索馬里人心目中享有的一定程度的合理性。

第二，索馬里海盜及海上武裝搶劫行為嚴重威脅了國際貿易和國際航運業，作為非傳統安全問題之一，僅靠一兩個國家或某幾個區域組織是不可能解決的，需要國際社會全力合作。因此，聯合國應充分發揮其領導與協調作用，促使各國和國際組織在國際法的框架下進行多方位合作，實現信息共享，以增強對海盜及海上武裝搶劫行為的打擊力度，并幫助提高索馬里和索馬里區域其他國家的司法和監獄系統能力，以便起訴海盜嫌犯和監禁被判定有罪的海盜。另外，當各國或區域組織進入索馬里領海或領土抓捕海盜時，聯合國相關機構應對其行動進行監督，以免損害索馬里的國家主權和利益。

第三，索馬里境內長期存在的不穩定是導致海盜產生的最根本原因。聯合國應采取綜合措施標本兼治，幫助索馬里建立穩定與和平，持續地向索馬里提供人道主義援助，并支持非盟駐索馬里特派團在索馬里的行動，增強國家機構及中央政府的權威，訓練出一支強有力的國家安全部隊以維護社會穩定，促進經濟社會發展。海上軍事打擊的方案雖能奏效，但并非長久之計，要徹底根除海盜問題，實現索馬里的政治重建與穩定是關鍵。