淺談高校內(nèi)部審計在大學(xué)治理中的作用

湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 黃國權(quán)

2010年以后，國務(wù)院提出完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，加快高校內(nèi)涵建設(shè)，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。由此可見，大學(xué)治理儼然已成為高等教育發(fā)展和改革的重要內(nèi)容。內(nèi)部審計作為大學(xué)治理的重要組成部分，承擔(dān)著內(nèi)部控制、風(fēng)險防范與組織治理的重要職能。但是在現(xiàn)實中，人們對內(nèi)部審計與大學(xué)治理的認(rèn)識不夠到位，關(guān)系不夠清楚，導(dǎo)致內(nèi)部審計難以充分發(fā)揮在大學(xué)治理中的作用，研究如何提高認(rèn)識，最大程度發(fā)揮內(nèi)部審計在大學(xué)治理中的作用將非常有意義。

一、內(nèi)部審計和大學(xué)治理的職能定位

2009年中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布《內(nèi)部審計實務(wù)指南第四號——高校內(nèi)部審計》，指出高校內(nèi)部審計是內(nèi)部審計機構(gòu)和人員通過對學(xué)校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性的審查，并進(jìn)行確認(rèn)、評價、咨詢，旨在促進(jìn)完善內(nèi)部控制、防范風(fēng)險、創(chuàng)造效益，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。目前大家普遍比較認(rèn)同是IIA 發(fā)布的《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務(wù)框架》IPPF 的定義，內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動，目的是增加價值和改善組織的運營。總之，內(nèi)部審計具有經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價、經(jīng)濟鑒證及咨詢、服務(wù)五個方面的重要職能。

大學(xué)治理是大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)和管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排，可分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理是指國家層面對整個高等教育系統(tǒng)的治理；內(nèi)部治理是指高校層面對大學(xué)內(nèi)部的治理。主要討論大學(xué)內(nèi)部治理，當(dāng)然內(nèi)部治理并不是孤立的，也是隨著外部環(huán)境的變化而變化的。大學(xué)治理的根本職能就是制度安排，包括大學(xué)治理理念、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、管理制度及運行機制、學(xué)術(shù)權(quán)力及行政權(quán)力、大學(xué)章程等。

二、內(nèi)部審計與大學(xué)治理的關(guān)系

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，單位或組織有意將所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)分離，形成了受托關(guān)系，產(chǎn)生了內(nèi)部審計這個新興職業(yè)。內(nèi)部審計的本質(zhì)就是在受托關(guān)系和責(zé)任確定之后，滿足授權(quán)的委托人對受托人進(jìn)行獨立了解和監(jiān)督的需要。內(nèi)部審計工作就是對受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證的過程，并向委托人報告受托責(zé)任的履行情況，滿足了委托人對受托人經(jīng)營管理狀況的掌握。

大學(xué)治理的本質(zhì)就是一系列制度的安排，它是在現(xiàn)行法律保障的條件下，用一系列制度機制來確定學(xué)校管理者的責(zé)任，并監(jiān)督他們履行責(zé)任的情況，協(xié)調(diào)和保障學(xué)校、社會、師生等各方利益，促進(jìn)并實現(xiàn)受托經(jīng)濟責(zé)任的有效履行。屬于非盈利組織的高校與其他組織不同，存在兩層受托責(zé)任關(guān)系。第一層受托責(zé)關(guān)系就是國家與學(xué)校之間的委托經(jīng)營管理。第二層就是學(xué)校管理層的權(quán)力下放二級單位或更多，這樣就存在多層委托責(zé)任關(guān)系，高校內(nèi)部審計的重點就是第二層受托責(zé)任關(guān)系。

內(nèi)部審計和大學(xué)治理本質(zhì)上都是受托責(zé)任系統(tǒng)中的控制機制，只是受托責(zé)任關(guān)系范圍不同而已。受托責(zé)任關(guān)系是內(nèi)部審計與大學(xué)治理產(chǎn)生的共同理論基礎(chǔ)，保證受托責(zé)任的有效履行，最終實現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)宗旨是內(nèi)部審計與高校治理的共同目標(biāo)。兩者密不可分、相輔相成，兩者互相作用、影響。有效的大學(xué)治理框架是保證內(nèi)部審計充分發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。內(nèi)部審計作為大學(xué)治理框架中不可或缺的重要組成部分，發(fā)揮“前線運動員”的角色，只能通過自身職能的履行在大學(xué)治理中發(fā)揮作用。

三、目前內(nèi)部審計在大學(xué)治理中存在的問題及原因

1.內(nèi)部審計的作用定位模糊，很少體現(xiàn)對大學(xué)治理的作用。當(dāng)前各界對高校內(nèi)部審計職能定位都有相對統(tǒng)一的認(rèn)識，認(rèn)為具有經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價及經(jīng)濟鑒證，還承擔(dān)咨詢和服務(wù)的功能。但是，對內(nèi)部審計的作用定位、章程建設(shè)、制度保障還缺乏根本性和全局性的認(rèn)識，對內(nèi)部審計的實施手段和治理效能概念不夠清晰，特別是內(nèi)部審計在大學(xué)治理中發(fā)揮作用，還缺乏一套權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)運作的制度設(shè)計。

一方面是內(nèi)部審計機構(gòu)獨立性弱，作為高校管理職能部門之一，在同一所高校，無法充分實現(xiàn)對其他管理職能部門的監(jiān)督，影響審計結(jié)果的客觀性。另一方面是高校內(nèi)部審計的職能注重監(jiān)督，弱化大學(xué)治理的服務(wù)功能，即使提出一些有效改善大學(xué)治理的建議，也沒有得到足夠重視和采納。

2.內(nèi)部審計的內(nèi)容還很傳統(tǒng)，難以提出前瞻性的大學(xué)治理建議。目前大部分高校內(nèi)部審計的主要任務(wù)是基建工程審計、經(jīng)濟責(zé)任審計及財務(wù)審計三個大類，充分做到了“糾錯防弊”的效果。雖然部分高校開始關(guān)注績效審計、風(fēng)險審計，但是效果甚微。高效的大學(xué)治理，需要正確的前瞻性建議和決策。當(dāng)前內(nèi)部審計還不能完全滿足大學(xué)治理的這種需求。

一方面是高校內(nèi)部審計起步較晚，基礎(chǔ)薄弱。《內(nèi)部審計實務(wù)指南第四號——高校內(nèi)部審計》，明確了高校內(nèi)部審計的職責(zé)和內(nèi)容，離大眾化高等教育興起，已經(jīng)整整十年。因此，內(nèi)部審計在各方面的建設(shè)、發(fā)展與大學(xué)治理的需求有相當(dāng)一段距離。另一方面是內(nèi)部審計機構(gòu)的出現(xiàn)，帶有強烈的行政干預(yù)色彩，具有強制性，因此高校自身對內(nèi)部審計的認(rèn)識還不到位，依照行政命令辦事，開拓創(chuàng)新思維缺乏。

3.內(nèi)部審計專業(yè)人員非常緊缺。隨著經(jīng)濟發(fā)展，國家對內(nèi)部審計工作越來越重視，對高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置及人員配備也提出了硬性要求。大部分本科院校都能獨立設(shè)置審計處，配備專兼職人員，高職院校也能履行內(nèi)部審計工作的職能，并建立審計人才隊伍。但還是無法滿足內(nèi)部審計工作實際需要的專業(yè)人員數(shù)量及質(zhì)量。

一方面是高校內(nèi)部審計專業(yè)人員大部分都是從事財務(wù)會計工作背景，缺乏審計復(fù)合型人才，很難獨立地應(yīng)對各類內(nèi)部審計工作，影響整個內(nèi)部審計工作效率。另一方面是內(nèi)部審計專業(yè)人員在數(shù)量上達(dá)到上級部門的要求，但事實上身兼雙職或數(shù)職的情況屢見不鮮，客觀上會對內(nèi)部審計工作造成影響，內(nèi)部審計作用的發(fā)揮也受到限制。

四、充分發(fā)揮內(nèi)部審計在大學(xué)治理中作用的建議

1.堅持內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性，確保內(nèi)部審計人員在組織機構(gòu)中具有較強的獨立性。經(jīng)過幾年的努力，大部分高校基本實現(xiàn)內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性，完全阻斷了內(nèi)部審計機構(gòu)與被審計對象之間的利益關(guān)系，保證審計的客觀性、公正性和真實性。內(nèi)部審計人員在整個大學(xué)治理中保持獨立性應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強，通過制度設(shè)計和崗位設(shè)置等手段，促使內(nèi)部審計人員充分發(fā)揮審計工作的獨立性、客觀性。

2.強化內(nèi)部審計工作由“糾錯防弊”向“風(fēng)險導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型，切實為大學(xué)治理提供有價值的前瞻性建議。一方面各級審計主管部門和高校可以通過制度設(shè)計和指導(dǎo)培訓(xùn)等，加強內(nèi)部審計工作，強化內(nèi)部審計新理念、新方法、新手段，為大學(xué)治理提出高質(zhì)量的可行性建議。另一方面可以借鑒國外一些成熟的內(nèi)部審計經(jīng)驗和方法，結(jié)合我國高校自身的實際情況，來更好地發(fā)揮內(nèi)部審計對大學(xué)治理的作用。

3.培訓(xùn)內(nèi)部審計專業(yè)人員，培養(yǎng)復(fù)合型審計人才，建立一支優(yōu)秀的內(nèi)部審計隊伍。只有建立一支優(yōu)秀的審計隊伍，才能使內(nèi)部審計工作在大學(xué)治理中發(fā)揮更大的作用。這就要求對高校現(xiàn)有的內(nèi)部審計人員加強培訓(xùn)，定期開展后續(xù)教育和接受指導(dǎo)，同時加強高素質(zhì)人才引進(jìn)內(nèi)部審計機構(gòu)，建成業(yè)務(wù)精通，作風(fēng)優(yōu)良，結(jié)構(gòu)合理，并具有獨立職業(yè)能力精神的審計專業(yè)隊伍。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和學(xué)會的作用，提升教育培訓(xùn)的效果，加速提升審計人員的素質(zhì)。

總之，高校內(nèi)部審計工作是大學(xué)治理范疇的重要內(nèi)容之一，良性的內(nèi)部審計工作的確能夠為大學(xué)治理工作帶來前瞻性的建議，為高校正常運作發(fā)揮不能替代的作用。因此，高校內(nèi)部審計人員要創(chuàng)新審計方法和手段，從傳統(tǒng)的事后財務(wù)收支審計逐步轉(zhuǎn)向以事前、事中為主的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫞卣箖?nèi)部審計的領(lǐng)域，切實在大學(xué)治理框架體系中發(fā)揮重要作用。

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