《不動產登記暫行條例》實施背景下的房產檔案工作

王紅紅

（南京市房屋產權監理處房產檔案館，江蘇南京，210029）

2014年11月24日，李克強總理簽署國務院第656號令，《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）正式發布，自2015年3月1日起實施?！稐l例》是貫徹落實《物權法》不動產統一登記制度的重要內容，為房地產統一登記提供了更加明確的法律依據和保障。隨著時代的發展，房產已成為中國百姓家庭極為重要的財富，沒有哪項資產像房屋一樣對人們的生活如此重要，這從房屋登記檔案資料的利用率日益提高得到充分反映。因此，《條例》的頒布實施對房產檔案管理工作提出了新的要求。

以南京市房產檔案館為例，南京市房產檔案館隸屬于南京市住建委，是一家集房產檔案管理、服務于一體的綜合檔案館，管理著南京市近10個轄區的房屋權屬檔案。該館現有職工60人，館藏各類房產檔案近600萬戶卷，房地產檔案歷史悠久，上可追溯到順治十四年（公元1657年），下可延伸到改革開放的今天。這些珍貴的房產檔案見證了南京六朝古都的歷史演變過程。

近幾年，房產檔案館為近千余家房地產開發企業、數百家機關企事業單位及公檢法辦案等提供了大量的檔案信息服務，在占地拆遷補償、危舊房改造、保障房建設分配、新建商品房預售、房屋產權交易、納稅、抵押、房產測繪等涉及全市百姓切身利益和城市社會穩定的諸多方面，發揮著不可替代的作用。因此，進一步提高房地產檔案的管理水平，充分發揮房產檔案在城市建設中的法律作用顯得尤為重要。

一、不動產房屋登記資料、登記簿、登記檔案的形成

伴隨不動產統一登記的實行，如何理順房產登記機制，科學高效地管理好、利用好房屋登記檔案，引起了房產檔案管理部門的高度重視。長期以來，我們房屋產權登記工作從老百姓提出申請到登記機關受理、審核、制證、歸檔，已形成了獨具特色的登記檔案管理體系。由于不動產登記檔案理論研究起步晚，對房產登記檔案的概念、特點及房產登記資料、房產登記簿的區別與聯系皆存在很多分歧。在實際工作中，登記資料和登記檔案兩個概念往往并用或混用，常常把登記簿就理解為房產檔案。

談到房產登記檔案首先就必須要了解房屋登記簿，房屋登記簿的形成，實際上是房地產登記基本制度重大改革的結果。以南京市房地產登記中心為例，在過去房地產管理制度下理解的房地產登記機構所發的“房屋產權證”，普遍認為就是物權的唯一合法憑證，對登記簿還沒有一個明確法定概念。在登記實踐中，全國各地登記機構一般都會對頒發的房屋權屬證書留有一個“底根”，即我們登記機構對簽發出的房屋權屬證書（房產證）的內容以及審核發證的相關情況加以記錄留存歸檔，這實際上就是登記簿的雛形。現在南京及大部分城市，所謂“底根”都已采用電子化的形式，因此廣義上講登記簿實際上已經存在。2007年《物權法》正式實施，我國第一次從法律層面正式提到不動產登記簿這一概念，將不動產登記簿作為物權歸屬和內容的根據，明確了不動產登記簿由登記機構來管理。由此，《條例》進一步明確了房地產登記機構管理的具有法律效力的登記簿這一文件（電子介質和紙質），并明確了登記簿可以公開查詢。這更加確定了登記簿高于人們手中持有的權屬證書的法律證明效力，從此改變了過去總是以房屋權屬證書作為權利人擁有房屋所有權的唯一合法憑證的觀點。不動產登記簿這一概念的法律地位由此更加明確。

房屋登記簿法律地位的確立，使得在平時的檔案工作中更加需要對登記資料和登記檔案這兩個概念進行嚴格區分。房地產登記資料屬于申請人申請登記的原始資料及登記機構的內部審核文件，是在房屋產權確認過程中直接形成的原始資料。當事人申請房屋登記的證明資料、房屋審核過程及結論資料、繕發產權證的結果及與登記相關的其他資料，也就是通常被大家所認為的登記檔案。建設部2012年印發的《房地產登記技術規程》對登記資料給出明確的表述：登記資料是登記過程中形成的登記簿、登記申請資料以及具有保存價值的其他資料。換言之，登記資料是不動產登記機構收到的不動產申請資料，即申請人按照要求提交的全部補正申請資料。這些申請資料在未被登記機構受理、審核、登簿、發證辦結歸檔前，只具有參考價值，沒有憑證價值。

二、登記資料、登記簿、登記檔案三者關系

在房產檔案日常管理工作中，登記檔案就是由登記簿和登記資料所組成，按照這條脈絡進行檔案分類、整理、裝訂、入庫存檔。登記資料和登記簿兩個概念之所以往往被混用，源于登記簿和登記資料有相似點而忽略了其重要的不同之處：一是登記簿是由房屋登記機構制作的記載房屋狀態的專門檔冊；二是登記資料則是房屋登記機構在物權登記過程中形成的申請、審核、發證等原始資料。兩者雖都具有憑證作用，但登記簿證據效力要高于登記資料。登記簿與登記資料雖然關系密切，但登記簿并不能等同于登記資料。登記資料、登記簿、登記檔案三者的本質區別在于：1.登記簿的內容主要包括房屋的坐落、房地產權利人情況、房屋的基本情況、房地產的他項權利以及權利的限制等情況，是對房地產權利狀況詳細而又具體的記載，是一種結論性的權利證明文件。2.登記資料內容主要包括申請人向登記部門提供的登記申請、登記文件及登記部門工作人員在審核過程中的記錄，如登記審批表、裁決書、繼承公證書、房地產買賣合同等，因此登記資料所涵蓋的內容遠遠大于登記簿，體現了登記資料的動態性、完整性。3.房產登記檔案，是登記部門就房屋產權登記、審核、測繪、權屬轉移、房產變更等房產檔案管理過程中，直接形成的具有保存價值的從文字到圖紙、表格、錄像等不同情形的歷史真實記載，具有重要的法律效用。正是因為上述三者的相依相成，才成就發展了我們今天的房產登記檔案工作。

三、規范登記檔案信息查詢，保護權利人合法權益

當今房地產市場空前活躍，房產檔案信息查詢的利用越來越頻繁。如何規范信息查詢，保護權利人合法權益，一直是房產檔案管理工作的重中之重。

因此，在房產檔案管理中只有嚴格明確房產登記資料、登記簿、登記檔案三者的辯證關系，方可做好信息公開與當事人隱私保護工作。首先房產檔案管理中登記簿的公開性遠遠大于登記資料。根據《條例》規定：登記簿允許權利人和利害關系人公開查閱，這是因為物權公示的真正目的并不是通常人們所理解的“公示”，即要求全社會人都知道。這一特定房產信息只是針對特定的人，而不是全社會。但登記資料不宜直接向公眾公開，這是因為房產登記資料有部分涉及當事人個人隱私的內容，如個人身份證件、婚姻情況、訴訟、遺囑、繼承關系證明文件，還有部分是房產登記部門內部關于權利核查的會議紀要等文件。保護個人隱私已經成為國際慣例，在我國，房產的隱私問題尤為突出。因此，《條例》雖然對不動產信息的查詢利用進行了明確的規定，但對不動產登記結果資料和原始資料并沒有作出區分解釋，僅進行了有限制的公開查詢解釋。

另外，《條例》中還明確了“以房查人”的查詢原則，即只有權利人、利害關系人才可以依法查詢、復制不動產登記簿。由此可見，房產信息公開查詢及個人財產信息的保護問題已經上升到法律層面。

四、科學管理檔案信息資源，為社會提供優質高效服務

隨著檔案利用范圍的擴大，房產檔案涉及的領域越來越多，需查閱檔案的部門也逐漸增加。房產檔案內容上多反映的是房地產權利狀況、位置與面積大小，在檔案管理中形成了以簿、圖、檔為主要內容的產籍。簿：指房屋登記簿，即房屋權利歸屬和內容的根據；圖：指房地產平面圖，包括分丘圖、分戶圖等，反映權利狀態范圍邊界；檔：指房地產登記文字資料，反映房地產權利狀態的來龍去脈。三位一體，以地號（丘號）為中心，各有側重，相輔相成，已經形成房產登記檔案管理獨有體系。以南京市房產檔案館為例：在房產檔案管理體系形成中，經過多年的不懈努力，已經基本實現房產檔案數字化、信息化管理，依靠完整的檔案信息和統計分析功能，為領導決策提供有效服務。

近幾年南京城市面貌大變——道路拓寬、舊城改造、地鐵建設……市房產檔案館以館藏檔案為憑，每年為上百萬平方米的市區拆建工作出具了詳細的權屬證明資料，為南京城市改造改建工程的順利實施提供了保障服務。市房產檔案館不斷加強科學管理，更加完善了電子公示簿、觸摸屏電子查詢，盡可能為每位查檔者提供方便快捷的檔案服務，真正顯示出房產檔案服務民生的作用。我館登記檔案因物權轉移引起異動的占80%左右，動態周期極其不確定，長則幾年、幾十年，短則幾個月、幾周甚至幾天。我們對產權管理的要求是簿、檔、圖與現狀始終保持一致，登記檔案只有真實、完整，才能成為公、檢、法、司確認房屋權屬、進行房地產仲裁與判決的權威依據，從而為實施權利人的產權保護提供重要的法律支持。

不動產統一登記的實施，為房產檔案工作帶來了全新發展機遇。在房地產登記交易活動中直接形成的具有保存、查考使用價值的文字、圖表和視頻等不同形式的房產檔案，對促進房地產市場持續健康發展，對貫徹國家相繼出臺的一系列宏觀調控政策，如差別化信貸、二套房認定、差別化稅收、住房保障等，正發揮著前所未有的巨大作用。