新《預算法》：一次歷史性的進步

連家明

2014年8月31日，歷經兩屆全國人大、四次審議、10年修訂的預算法修正案由全國人大常委會以161票贊成、2票反對、7票棄權的高票通過，翻開了預算法律制度的新篇章，也標志著新一輪財稅體制改革在預算領域的率先破冰。在跑過了一場修法“馬拉松”之后，新通過的“經濟憲法”不僅會讓中國政府的“錢袋子”得到更為穩健的監管，而且政府管理錢袋子的權力也將得到更加嚴格地規范，從而進一步推動政府治理方式的根本性變革。這對于錢袋子越來越龐大的中國來說，意義格外重大。

原《預算法》共計79條，經過10年磨劍，修訂稿做了82處修改，增加至101條，1.4萬字，內容增了1倍。縱觀全法，最具意義之處在于，新《預算法》較好體現了從“治民之法”向“治權之法”的轉變。現代預算制度的要義，就是不僅僅把預算當作簡單的國家會計管理工具，而是著眼于對預算背后所承載的公權力的控制與規范。新《預算法》將立法宗旨從過去的“宏觀調控”轉變為“規范政府收支行為”，使政府從管理主體變為規范對象，正是上述現代預算理念的體現。

從具體內容來看，新《預算法》有以下亮點值得特別關注。一是建立全面規范、公開透明的預算制度成為基本宗旨和要求，覆蓋政府全部收支的全口徑預算和公開透明的預算體系被明確加以規定和強調。二是預算管理的科學性進一步增強，收入預算開始從約束性轉向預期性，預算控制方式改進和建立跨年度預算平衡機制寫入新法，從而為今后實行中期財政管理，強化年度預算約束留出空間。三是地方政府債務管理得到規范，增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時明確主體、規模、方式等相關限制性規定，從法律上解決了地方政府債務借、管、還的問題，有利于地方債務風險的防控。四是明確規定轉移支付制度應以一般性轉移支付為主體，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，同時對取消轉移支付配套和提前下達預計數等問題進行了規范，為優化轉移支付結構，減少“跑部錢進”，以及提高地方預算編報完整性等創造了法治條件。五是硬化預算對政府支出的約束，規定預算執行中各級政府一般不得制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，同時全面充實了法律責任規定，加大了責任追究力度，對責任人員給予降級、撤職、開除乃至追究刑事責任等處分，從而有利于提高預算的嚴肅性和切實保障《預算法》的遵從和執行。

總體來看，新《預算法》體現了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神，與依法治國理念深度契合，為深化財稅改革奠定了堅實的法律基礎。更重要的是，較好地回應了社會關切，是一次歷史性的進步。2015年1月1日正式施行的新《預算法》，必將開啟我國邁向現代財政制度的“新時代”。