美國地方政府債務危機管理經驗及啟示

毛 暉 陳志勇 雷 瑩

（中南財經政法大學，武漢 430073）

在一百多年的市政債券發行歷史中，美國地方政府經歷了數次債務危機，積累了較為豐富的危機管理經驗。近年來，中國在快速城鎮化的進程中，地方政府性債務規模顯著上升。2013年6月末，全口徑地方政府性債務合計178，909.19億元①審計署.2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html.，較2010年末增長66.92%。未來幾年，我國的地方債將進入償債高峰期，債務的流動性風險突出。因此，學習和借鑒美國的債務危機管理經驗，對于中國防范地方債務風險，無疑是大有裨益的。

一、美國地方政府債務危機的成因

債務危機（debt crisis），是指大量負債，超過了借款者自身的清償能力，造成無力還債或必須延期還債的現象。在美國歷史上，地方政府曾出現過幾次較大的債務危機，危機的成因主要包括財政管理、產業結構、經濟危機和突發性事件等四個方面。

（一）財政管理不善

地方政府當局投資不當、官員貪腐等一系列財政管理不善的舉動，直接導致了美國某些地方政府的債務危機。典型城市有桔縣、杰弗遜縣等。

加利福尼亞州桔縣（Orange）位于美國西海岸加州南部，曾是美國最富裕的縣之一，也是幾任共和黨總統的政治根據地，但它于1994年12月6日宣布破產。桔縣破產的直接原因是該縣財政主管羅伯特·西春（Robert·Citron）貸款 140億美元用于對利率波動極為敏感的衍生商品投機。他認為，美國當時利率呈下降趨勢，投資必定會帶來巨額收益。然而，11月下旬美國利率急劇上升，該縣需支付的債務利息猛增，其投資活動因判斷失誤而損失慘重，導致該縣損失15億美元②劉衛.美國一個富裕縣的政府財政破產始末[J].改革，1995，（2）.，這一損失超出了政府的承受能力，直接引發債務支付危機。此外，加利福利亞州的《第13號提案》制約了該縣財政收入的增加，加之轉移支付的減少，桔縣政府只好宣布破產①Baldassare，M.（1998）.When government fails：The Orange County bankruptcy[M].Los Angeles：University of California Press：16-32.。

阿拉巴馬州的杰斐遜縣（Jefferson）人口數量超過65.8萬。該縣由于不當的再融資操作，加之政府官員對下水道管網改造無度投資，使其陷入債務危機。由于飲用水衛生狀況差，1995年，杰斐遜縣開始進行大規模的下水道管網改建，總計支出32億美元②華林.美國杰弗遜縣政府破產的啟示[J].金秋，2008，（12）.。2002年，以緩解下水道管網改建貸款的利息支出壓力為目的，該縣政府簽署了一系列利率掉期合約，以對沖利率上漲所引發的風險。但是，信貸危機的出現，使得縣政府的利息支出大幅度增加，發行的利率掉期合約又無人接盤，導致該縣財政狀況迅速惡化。

與此同時，該縣官員在改建下水道管網的項目中貪污受賄，幾任縣長和一些縣政府委員會委員因此入獄。他們向居民收取污水處理費，但很多費用并未用到實處。從法庭出具的庭審記錄來看，該縣與下水道管網改建項目有關的4名委員、6名公職人員和2名當地融資銀行家被認定收受賄賂。財政投資不當、地方官員貪污腐敗，共同導致杰斐遜縣陷入債務危機③張振，梁美蘭.美現最大金額地方政府破產案 不會影響政府職能[EB/OL].http：//news.sohu.com/20111111/n325251012.shtml，2011-11-11.。2011年11月，杰斐遜縣向法院正式申請政府破產。

（二）產業結構單一

如果城市產業結構單一，一旦主體產業衰落，將導致城市經濟下滑，失業人數增加。為提供相關社會保障以及預防犯罪發生，財政支出會增加。居民為了生存撤離該地，房地產業進一步蕭條，稅收收入隨之減少，最終導致政府債臺高筑。

美國著名的“汽車之城”底特律（Detroit），是密歇根州最大的城市，汽車制造業為該市工業的核心部門。在20世紀50年代，底特律是美國的第五大城市，全市約有90%的公民以汽車產業為生④畢夫.底特律破產的追蹤與反思[J].對外經貿實務，2013，（9）.。然而，20世紀70年代，隨著日本、韓國和歐洲汽車行業嶄露頭角，美國汽車市場的份額不斷被瓜分。此外，美國三大汽車巨頭將工廠遷往底特律外圍地區、美國其他城市以及制造成本更低的新興市場國家，底特律經濟逐步衰退。

2007年的次貸危機爆發后，克萊斯勒和通用相繼宣布破產，福特為度過危機大幅裁員。汽車產業持續蕭條，作為底特律市主要稅收來源的汽車產業所得稅大幅減少，極大削弱了地方政府提供公共服務的能力。2012年，底特律在醫療、教育、環境保護和文化建設等民生項目的支出上大幅萎縮50%⑤張銳.底特律破產的臺前幕后[J].金融經濟，2013，（17）.。政府不能維持足夠的財政支出來保證社會穩定，這使得底特律市犯罪率進一步提高。結果造成中產階級大量撤離，人口加劇減少，稅收進一步流失。底特律財政陷入惡性循環，負債金額高達180億美元。2013年7月18日，底特律正式申請破產保護，成為美國歷史上最大的破產城市。

（三）經濟危機

經濟危機往往會導致地方失業人數增加、政府財政赤字上升、人口外遷，引發債務危機。

加利福尼亞州瓦列霍市（Vallejo）位于舊金山灣區，大約有12萬人口，一度曾是美國海軍重鎮。但該市在2008年5月，申請了破產保護。原因是當時美國經濟陷入衰退，經濟不景氣造成財產稅收入銳減，而工會否決了該市提出的削減工人工資的計劃，導致健康保險、退休金等財政支出劇增。

同樣，加州的斯托克頓市（Stockton）也由于宏觀經濟不景氣，陷入了債務危機。斯托克頓市毗鄰舊金山高科技公司聚集的灣區，離灣區車程約一個多小時。許多人選擇到這里購置相對便宜的房屋，然后每天開車去灣區上班。1999年至2005年，斯托克頓市的平均房價漲了兩倍，在2005年達到頂峰的4.04萬美元/平方米⑥成鵬.斯托克頓市從痛苦走向破產[EB/OL].http：//money.163.com/12/0703/16/85GK59GF00253B0H.html，2012-07-03.。2007年次貸危機爆發，房價泡沫破裂致使斯托克頓市的稅收收入減少。從當年7月開始的新財年，該市預算缺口達到2600萬美元。而收入減少，導致該市無法彌補預算資金缺口，斯托克頓市不得不申請破產。

（四）突發性事件

突發性事件是指突然發生的，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施來處理的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等。為應對突發性事件，地方政府往往要在短時間內大量增加公共財政支出，導致政府資金周轉困境，極有可能引發地方政府債務危機。

2006年，颶風襲擊了路易斯安那州，一次性摧毀了該州2萬間民房以及許多核心基礎設施，四十多萬居民被迫移居，這是美國歷史上規模巨大的損失。颶風過后，許多市政稅收急劇減少，新奧爾良市等市欠下了大量債務，出現了短期的財政危機。

二、美國地方政府債務危機管理體系

美國地方政府發行市政債券歷史較長，已經形成了較為完備的債務危機防范和應對體系，主要包括事前、事中、事后三個環節的管理制度。

（一）事前：完善地方政府債務風險防范體系

1.建立風險預警機制。風險預警機制，指對現存的所有債務風險等級進行判別，進行一定程序的分析后，匯總分析結果，將其交至風險監督機構，再依據一定的標準，對風險超標的政府做出警示。美國俄亥俄州的風險預警模式較為典型。該模式由州審計局負責執行。首先，通過對地方政府進行財政審核以及檢查，來明確地方政府的財政狀況是否已接近緊急情況，如果接近，州審計局會將其列入“預警名單”。如果財政狀況有所好轉，則將其從“預警名單”中取消。直到從“預警名單”中取消，風險監控程序始終有效。但是，如果該地方政府財政狀況持續惡化，州審計局會將該地方政府從“預警名單”中移至“危機名單”。根據《財政緊急狀態法》規定，各州只要有一個地方政府被宣布進入財政危機，該州就應成立一個“財政計劃和監督委員會”來監督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天之內，地方政府的首席執行官必須向委員會提交一份詳細的財政改革計劃以及時采取有效措施來化解危機。此外，美國地方政府還對債務規模進行量化的指標管理。如北卡羅來那州的法律規定，該州及州以下地方政府的資產負債率（當年政府負債總額與資產總額之比）要小于8%①李萍.地方政府債務管理：國際比較與借鑒[M].北京市：中國財政經濟出版社，2009：P89.。

2.建立完善的信用評級制度。美國具有完善的信用評級機構。為了能以較低的成本發行債券，籌集資金，各級政府都十分重視本級政府的信用建設。因此，他們都自覺對本級政府的債務進行嚴格的監測和管理，同時接受穆迪投資服務公司、標準普爾公司和惠譽投資者服務公司三家評級公司的評級，并且在網上公示政府信用評級結果。

3.地方債務管理高度透明。美國州與地方政府必須遵循政府會計準則委員會在《政府會計、審計和財務報告》（1983）中建立的政府債務報告基本準則來記錄和報告政府債務。根據準則規定，在市政債券存續期內，政府財政狀況以及經濟法律發生的重大變動，都必須由市政當局及時全面披露相關的最新信息。加利福尼亞州、得克薩斯州和路易斯安那州已經規定，所有地方政府必須報告所有債務活動。政府債務規模以及收支情況，都可以在網上公開查詢。截至2009年，已有14個州報告了州債務的統計數據。高度透明的債務管理體系，有利于控制債務支出方向，提高資金使用效率，也能有效防止債務過度膨脹。

（二）事中：嚴格債務危機管理程序

美國政府通過嚴格規范的破產程序及法律制度來應對地方政府債務危機。

1.地方政府自行承擔債務危機后果。根據美國統計局數據，截止2012年8月30日，美國地方政府達到了889，004個②陳鵬.美國與法國地方財政體制對比及對我國的啟示[J].沈陽大學學報（自然科學版），2010，（2）.。在聯邦制下，美國聯邦政府對州和地方政府的借債行為沒有直接控制。各州發行債券不要求聯邦政府批準，地方政府發行債券也不要求所在州政府的批準，而是采用市場機制，以及憲法、其他法律和政府規章相結合的控制方式。此外，美國的《證券法》也明確規定，發行債券不需要報告和登記，因此，各地方政府可以自行決定是否發行債券。同時，政府間通過立法形式，硬化地方政府的預算約束，從而防止地方政府將債務風險向上級轉嫁。所以，一旦地方政府出現債務危機，危機引發的后果由地方政府自行承擔。

2.地方政府破產程序嚴格規范。首先，需要準備符合破產申請人的能力證明。地方政府必須滿足破產的能力條件，包括：必須是市政體，即州的政治分支或公共機構；必須經過州的特別授權，這種特別授權必須是州法律賦予申請破產保護的地方政府特定的書面授權；地方政府必須無力償債，才能提交破產申請，無力償債是指地方政府不能償付其到期的債務，除非這些債務存在爭議，或者預期不能支付其到期的債務；必須以債權人“最佳利益標準”制定債務調整方案，且債務調整方案由作為債務人的地方政府制定，充分保護了地方自治；必須是與債權人進行過協商，可以保證地方政府盡力找到其他的方法來避免破產。其次，地方政府要自愿提交申請。最后，法院審核債務調整方案，決定該地方政府是否能夠破產。破產法要求，債務調整方案必須使債權人獲得最佳利益，并且必須被每類債權中至少三分之二或超過半數的債權人以書面方式接受。選擇三分之二或者簡單多數原則，是由清單上的債權人投票決定的。如果地方政府滿足上述條件，法院會受理地方政府破產申請，進入破產程序。

3.地方政府破產法律制度健全。美國憲法賦予了國會專屬權力，即在美國各地制定統一的破產法。美國破產法中，第九章是專門為地方政府破產量身定做的法律安排。它對地方政府的含義、界定、程序等都做出了詳細的規定。破產法充分考慮了對地方政府的救濟，以及破產過程中為債權人、債務人提供有效的參與方式。破產法要求保全債權人利益，并且使地方政府在減輕債務的同時，也能達到維持運營的目的。

（三）事后：采取恢復措施走出債務危機

債務危機發生后，地方政府會采取一系列恢復措施以走出危機。

1.制定破產恢復計劃。恢復計劃涉及到人力資源、法律賠償、發行債券和稅收等各個方面，每一步都必須經過嚴格的法律程序以及與債權人的反復協商才能執行。嚴格的恢復計劃，能夠保障恢復工作有序進行。

2.進行財政調整。財政調整，是化解債務危機和恢復財政可持續性的前提，主要是減少支出和增加收入。在減少支出方面，采取解聘雇員，撤銷空缺位置等手段來削減人事費用，盡量保全核心的社會服務。而在增加收入方面，則通過變賣政府資產，如裁員后一些閑置的辦公樓、公共圖書館或公園等，或者增加上級政府的轉移支付、補助金，也可以通過增加稅種，調高稅率等手段來實現收入增加。在進行財政調整時，應該注意財政支出必須保證基礎的公共服務，可以詳細制定一張基本服務列表，列示出政府最基本的公共支出項目。

3.進行合理有序的債務重組。債務重組程序的核心內容，是地方政府與債權人之間通過談判，達成債務重組協議。通常地方政府陷入嚴重債務危機，表明該地方政府憑借自身的力量不能消除赤字，一般由上級協助債務重組。其途徑是，在地方政府需要進行財政改革的前提下，上級政府將其債務重組為更長期的債權工具。如在紐約市的案例中①1975年，美國紐約市由于受到石油危機的影響，造成經濟衰退。制造業和零售業向郊區轉移，使得其中心城市經濟地位下降。一方面，中產階級居民大量外遷，稅基弱化；另一方面，貧困人口滯留中心城市，加劇政府福利支出。與此同時，金融機構拒絕為其發放貸款。巨大的財政虧空引發財政危機。，財政危機襲來，市政府已無計可施，唯有州或聯邦政府出面協助實施債務重組。重組方案是，建立市政援助公司（Municipal Assistance Corporation，MAC），MAC發放以州政府做信譽擔保的長期證券來贖買紐約市短期債務和支付該市運行的開銷②王旭.1975 年紐約市財政危機[J].華中師范大學學報，2011，（4）.。

三、美國地方政府債務危機管理的啟示

（一）構建地方債務風險預警體系

這方面，可借鑒俄亥俄州的風險預警模式，對地方政府進行財政審核及檢查，具體量化財政風險的預警限額，實現債務風險的事前防范。我國可以參考國際通行標準，采用債務負擔率、債務率、償債率等指標，設立具體化的債務風險警戒指標和判斷標準，逐步建立起政府債務風險預警體系。

（二）規范地方債務管理制度

一方面，規范舉債程序。美國具有健全的發債審批流程。我國可借鑒美國經驗，結合《預算法》修訂，加快落實我國地方政府的“一級債權”，逐步放開地方政府發債。為防范債務風險，應健全信用評級機制，幫助債權人了解地方政府的債務風險級別，實現對債務的有效監督，以約束地方政府的舉債行為。

另一方面，公開債務信息。美國地方債務管理高度透明，政府債務規模以及收支情況可以在網上公開查詢。而我國地方債務信息的透明度相對較低。今后，應對地方政府性債務實行限額控制，分類納入預算管理，同時推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，準確披露有關債務信息。

（三）地方產業結構應適時調整升級

在我國，也存在過度依賴單一產業，需進行產業調整的城市。例如，“十五”以來，內蒙古的鄂爾多斯市確立了以煤炭、煤化工和電力為城市發展的主導產業。2011年，該市煤炭產業占GDP的比例達到75%①明鵬.非煤產業占比達到75%，鄂爾多斯能源大逆轉[EB/OL].http：//finance.jrj.com.cn/industry/2011/09/22145311116627.shtml，2011-09-22.，經濟增長高度依賴煤炭業。然而，由于煤炭價格持續走低，2014年，鄂爾多斯市310座生產技改煤礦中，已停產66座，停產率超過1/5②吳潔.鄂爾多斯煤炭業陷蕭條瀕危，日本核電重啟計劃更進一步[EB/OL].http：//www.ceep.cas.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=26&id=794，2014-04-13.。煤炭業蕭條，導致礦區工人失業，人口外遷，進一步造成房地產業、酒店業低迷，稅收收入下降，政府財政壓力增大。因此，只有主導產業適時轉型升級，才能使城市保持持久的競爭力。城市管理者應做好長遠發展規劃，推進城市產業的更新換代。打造新的增長點，才能保持城市經濟的活力，從而避免陷入地方債務危機。

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