加快財(cái)稅法治建設(shè)與全面推進(jìn)依法治國(guó)

俞光遠(yuǎn)

（中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)，北京 100084）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱為《決定》）指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這個(gè)目標(biāo)，就必須“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2013年11月第1版，第32頁(yè)。?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》又進(jìn)一步明確提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。由于財(cái)稅在國(guó)家治理中的特殊地位，財(cái)稅法治在依法治國(guó)中具有特別重要作用。2015年1月1日新《預(yù)算法》全面實(shí)施，這就要求我們必須抓住有利契機(jī)，以加強(qiáng)財(cái)稅法治為突破口，全面推進(jìn)依法治國(guó)，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一、全面推進(jìn)依法治國(guó)離不開財(cái)稅法治建設(shè)

（一）財(cái)稅是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

1.財(cái)稅是保證國(guó)家政權(quán)機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)必需的財(cái)力基礎(chǔ)。財(cái)稅具有組織國(guó)家財(cái)政收入職能，通過(guò)籌集財(cái)政收入，集中國(guó)家財(cái)力，保證重點(diǎn)建設(shè)，保障國(guó)家機(jī)器和人民政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為國(guó)家治理奠定必不可少的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。

2.財(cái)稅分配是宏觀調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。財(cái)稅分配具有宏觀調(diào)節(jié)職能，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)國(guó)民收入的初次分配和再分配，有效調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)稅分配又是個(gè)人收入分配的調(diào)節(jié)器，運(yùn)用財(cái)政收支手段，不僅可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)地區(qū)間社會(huì)公共服務(wù)均等化，而且可以通過(guò)調(diào)節(jié)社會(huì)保障收支，調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配差異，緩解收入分配不公。

3.財(cái)稅改革是全面深化改革的突破口和重要支柱。由于財(cái)稅分配既涉及中央、地方各級(jí)的財(cái)政分配關(guān)系，又涉及國(guó)家、集體、個(gè)人的利益分配關(guān)系，還涉及其他各方面的利益分配關(guān)系，牽一發(fā)動(dòng)全身，財(cái)稅改革既是全面深化改革的突破口，又是全面深化改革的重要支柱和財(cái)力保障。

（二）財(cái)稅法治是依法治國(guó)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容

1.財(cái)稅法治可把政府財(cái)權(quán)、財(cái)力運(yùn)行關(guān)進(jìn)制度籠子。權(quán)力失去制約就會(huì)走向腐敗。建立現(xiàn)代財(cái)稅法律制度，并把政府財(cái)權(quán)、財(cái)力運(yùn)行關(guān)進(jìn)財(cái)稅法制籠子，堅(jiān)持用現(xiàn)代財(cái)稅法制管權(quán)、管事、管人，真正讓人民監(jiān)督政府財(cái)稅權(quán)力，讓政府財(cái)稅權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

2.財(cái)稅法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保護(hù)神。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年10月第一版第12頁(yè)。。必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一市場(chǎng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，包括財(cái)稅法律制度，依法改善宏觀調(diào)控，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，反對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)合理競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，以發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。

3.財(cái)稅法治是預(yù)防懲治腐敗的有效利器。財(cái)稅法治是反腐倡廉的利器?！稕Q定》指出：“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，……健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度”。通過(guò)加強(qiáng)財(cái)稅法治，強(qiáng)化財(cái)稅監(jiān)督，有效防止以權(quán)謀私、暗箱操作、權(quán)錢交易，從根本上鏟除腐敗發(fā)生的土壤。

4.強(qiáng)化財(cái)稅法治是全面推進(jìn)依法治國(guó)的突破口和重要支柱。全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。其含義博大精深，內(nèi)容包羅萬(wàn)象。不僅涉及從上到下的各個(gè)層面，而且涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。依法理財(cái)、依法治稅是依法治國(guó)在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的具體反映和重要內(nèi)容。沒(méi)有依法理財(cái)、依法治稅，依法治國(guó)就失去了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支柱和財(cái)力保障，依法治國(guó)就成了空中樓閣，國(guó)家治理現(xiàn)代化就成了一句空話。因而必須從強(qiáng)化財(cái)稅法治這個(gè)突破口入手，全面推進(jìn)依法治國(guó)，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

二、貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，加快現(xiàn)代財(cái)政法治建設(shè)

（一）以新《預(yù)算法》精神為指引強(qiáng)化預(yù)算法定約束

1.加快現(xiàn)代預(yù)算法制建設(shè)，著重體現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算特性。一是公開性。公開性是指各級(jí)政府預(yù)算和部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的全部過(guò)程，不僅要經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審批，同時(shí)還要通過(guò)新聞媒介向廣大公眾公布宣傳。新《預(yù)算法》第十四條規(guī)定，“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開?！必?cái)政收入來(lái)自于民、用之于民，因而預(yù)算從編制、審批、執(zhí)行到?jīng)Q算的全部過(guò)程，除了個(gè)別確需保密的數(shù)據(jù)外，都應(yīng)向廣大社會(huì)公眾公布宣傳，特別是人民群眾關(guān)心的“三公”經(jīng)費(fèi)等數(shù)據(jù)，盡可能增強(qiáng)預(yù)算透明度，不僅能得到廣大人民群眾的理解和支持，而且可有效增強(qiáng)人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的力度，從根本上遏制各種違法亂紀(jì)行為。

二是完整性。完整性是指預(yù)算具有的所有各部分都應(yīng)當(dāng)完備無(wú)缺。新《預(yù)算法》第四條規(guī)定，“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！钡谖鍡l規(guī)定，“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。”這意味著，包括稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入、土地出讓金收入、政府基金收入、政府債務(wù)收入、預(yù)算外收入等所有政府收入都必須納入國(guó)家預(yù)算收入。而目前還有相當(dāng)一部分政府收支尚未很好地納入預(yù)算當(dāng)中。沒(méi)有預(yù)算的完整性，就談不上預(yù)算的科學(xué)性和公開性。因此今后必須按新《預(yù)算法》要求，把政府所有收入和支出全部納入國(guó)家預(yù)算。

三是科學(xué)性?？茖W(xué)性是指根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律和我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展的實(shí)際情況，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)事求是合理地編制預(yù)算。按照科學(xué)性的要求，預(yù)算編制的指導(dǎo)思想要科學(xué)，預(yù)算收入和預(yù)算支出的分類要科學(xué)，預(yù)算科目體系的設(shè)計(jì)要科學(xué)，預(yù)算編制的方法要科學(xué)等等。新《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定，“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案?！痹诰唧w落實(shí)當(dāng)中，各級(jí)各部門要科學(xué)細(xì)致編制國(guó)家預(yù)算，使國(guó)家預(yù)算總體科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容簡(jiǎn)明，既符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，又反映我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是法定性。法定性是指預(yù)算從成立、執(zhí)行、到?jīng)Q算都要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，具有法律效力。世界上許多國(guó)家都以預(yù)算法律的形式，把財(cái)政資金的籌集和分配方式，組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)范圍，預(yù)算的編制、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行程序固定下來(lái)，建立預(yù)算管理的法律程序。新《預(yù)算法》第十三條明確規(guī)定，“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”這意味著未來(lái)預(yù)算法定性程度將大大提高，各級(jí)政府必須順應(yīng)這一形勢(shì)變化，更加嚴(yán)格地約束自身理財(cái)行為，減少直至杜絕長(zhǎng)期以來(lái)普遍性的行政長(zhǎng)官隨意決策和調(diào)整預(yù)算支出的行為。

2.落實(shí)預(yù)算法定原則，強(qiáng)化預(yù)算法律責(zé)任。從近幾年對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)工作報(bào)告反映的情況來(lái)看，目前違反預(yù)算管理的行為種類比較繁多：有些地方和部門沒(méi)有嚴(yán)格依法征稅，存在少征、多征、包稅和變相包稅等的問(wèn)題；有些領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算法治觀念淡漠，亂批條子、亂開口子時(shí)有發(fā)生；預(yù)算資金管理使用不嚴(yán)，有的擅自改變使用方向，有的鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重；違法亂紀(jì)現(xiàn)象比較普遍，缺乏嚴(yán)格責(zé)任追究制度。針對(duì)上述情況，新《預(yù)算法》采取列舉法的方式，將較為普遍、危害較大的違反預(yù)算管理行為有重點(diǎn)地列舉出來(lái)，制定相應(yīng)的法律責(zé)任和懲罰措施，并視違者的情節(jié)輕重，追究有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。重點(diǎn)內(nèi)容包括：

一是未依法編制、報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算的；違法進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的；未依法對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說(shuō)明的；違反規(guī)定設(shè)立政府性基金項(xiàng)目和其他財(cái)政收入項(xiàng)目的；違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預(yù)算預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、超收收入的；違法開設(shè)財(cái)政專戶的。

二是未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出的；違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的；截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)的預(yù)算收入的；違法改變預(yù)算支出用途的；擅自改變上級(jí)政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的；違反本法規(guī)定撥付預(yù)算支出資金，辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付，或者違法凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)庫(kù)款的。

三是違法舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的。

四是違反法律、法規(guī)的規(guī)定，改變預(yù)算收入上繳方式的；以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金的；違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)的；以及其他違反財(cái)政管理規(guī)定的行為。

對(duì)違反《預(yù)算法》法律責(zé)任的強(qiáng)化，是對(duì)舊法的一個(gè)重要突破，也是本次《預(yù)算法》修法的重要亮點(diǎn)之一。多年來(lái)未有因違反《預(yù)算法》而被追責(zé)的局面勢(shì)將成為過(guò)去，各級(jí)政府及相關(guān)部門必須充分體認(rèn)這一變化，尊重預(yù)算作為法律的嚴(yán)肅性，避免以身試法。

（二）加快現(xiàn)代審計(jì)法制建設(shè)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在依法治國(guó)中的重要作用

由于審計(jì)監(jiān)督的主要特點(diǎn)是依法審計(jì)、依法監(jiān)督，重點(diǎn)任務(wù)是對(duì)政府及其各有關(guān)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，因而審計(jì)監(jiān)督在依法治國(guó)中有著特別重要作用。但由于目前審計(jì)機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)體制尚未改革理順，審計(jì)監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮。同時(shí)人大及其常委會(huì)又缺乏自己的審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)力量，為了加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，必須借用國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，現(xiàn)代審計(jì)法應(yīng)重點(diǎn)規(guī)定：各級(jí)人大及其常委會(huì)可以借用國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，開展對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)和對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)審計(jì)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行人大常委會(huì)的委托審計(jì)。

1.改革審計(jì)機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督。為了加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，特別是增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，必須盡快改革審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制，由現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)改由人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。即審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在人大常委會(huì)，向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)工作。一是審計(jì)政府預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支執(zhí)行情況是審計(jì)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，按現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政部門都?xì)w政府領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)屬政府內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)歸人大領(lǐng)導(dǎo)后，審計(jì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況則屬政府外部審計(jì)，而這種外部審計(jì)監(jiān)督的力度和效果是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督無(wú)法比擬的；二是審計(jì)機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)結(jié)果直接向人大常委會(huì)報(bào)告，不僅可以確保審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，避免不必要的行政干預(yù)，而且大大增強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督力度，有利于充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用；三是有利于人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的審查監(jiān)督。在世界上法制比較健全的西方主要國(guó)家，審計(jì)機(jī)關(guān)多數(shù)設(shè)在議會(huì)，向議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)工作，如英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、波蘭、丹麥、以色列、法國(guó)、西班牙、葡萄牙、埃及、科威特、印度尼西亞等等。在審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制尚未改革完善之前，現(xiàn)代審計(jì)法要明確規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)無(wú)條件接受人大常委會(huì)的委托審計(jì)，如對(duì)預(yù)算執(zhí)行中重大問(wèn)題的重點(diǎn)審計(jì)和對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)等，既可充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題和財(cái)經(jīng)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，又可彌補(bǔ)人大審查監(jiān)督預(yù)算專業(yè)力量的不足。

2.明確審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，加大對(duì)國(guó)家預(yù)決算審計(jì)監(jiān)督的力度?，F(xiàn)代審計(jì)法除了規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案進(jìn)行審計(jì)以外，還要規(guī)定對(duì)部門預(yù)算和一級(jí)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案每年進(jìn)行審計(jì)，對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)和跟蹤審計(jì)，確保國(guó)家建設(shè)預(yù)算資金?？顚Ｓ?，提高預(yù)算資金的使用效果。

3.加強(qiáng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)重要方面的審計(jì)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督反腐倡廉的利劍作用。為了充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督這把反腐倡廉利劍的重要作用，現(xiàn)代審計(jì)法要明確規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支、社會(huì)保障預(yù)算資金收支、節(jié)能環(huán)保預(yù)算資金收支、政府采購(gòu)預(yù)算資金收支、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)等的預(yù)算資金收支的審計(jì)監(jiān)督，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展保駕護(hù)航，同時(shí)有力促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。

4.改進(jìn)完善審計(jì)結(jié)果公開制度，審計(jì)結(jié)果直接向人大常委會(huì)報(bào)告?，F(xiàn)代審計(jì)法要明確規(guī)定，改進(jìn)完善審計(jì)結(jié)果公開制度，按照對(duì)人民負(fù)責(zé)和向社會(huì)公開的原則，審計(jì)結(jié)果要第一時(shí)間向人大常委會(huì)報(bào)告，及時(shí)全面如實(shí)反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，不得隱瞞不報(bào)、少報(bào)、漏報(bào)，或者避重就輕，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)經(jīng)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，彌補(bǔ)管理漏洞和制度缺陷，發(fā)揮建設(shè)性的參謀助手作用，同時(shí)有利于促進(jìn)依法理財(cái)、依法治稅、依法治國(guó)。

5.加強(qiáng)整改檢查跟蹤機(jī)制，明確整改部門單位法律責(zé)任?，F(xiàn)代審計(jì)法要明確規(guī)定，針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)查出的問(wèn)題，有關(guān)地方、部門、單位要逐項(xiàng)制定相應(yīng)的整改措施，及時(shí)進(jìn)行整改；對(duì)拒不整改的，邊查邊犯、屢查屢犯的，或陽(yáng)奉陰違的地方、部門、單位的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人，嚴(yán)格追究相應(yīng)的行政責(zé)任或其他法律責(zé)任，全面推進(jìn)依法治國(guó)，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

三、加快現(xiàn)代稅收法制建設(shè)，全面落實(shí)稅收法定原則

（一）完善稅收法律制度，從根本上保護(hù)納稅人權(quán)益

1.加快稅收法律體系建設(shè)。將一些條件成熟的稅收條例，按照法定程序，提交人大常委會(huì)審議修改，盡快上升為稅收法律，提高稅法的質(zhì)量、級(jí)次和效率，特別是一些主體稅種如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、資源稅等，必須經(jīng)過(guò)法定程序由行政條例上升為法律，真正做到有法可依，有法必依，為全面落實(shí)依法治稅奠定良好基礎(chǔ)，為從根本上保護(hù)納稅人權(quán)益創(chuàng)造有利條件。

2.修改憲法和制定稅法通則。將國(guó)家保護(hù)納稅人的合法權(quán)益作為一條基本原則在憲法中明確規(guī)定，憲法第56條修改為：“中華人民共和國(guó)公民有依法納稅的義務(wù)，國(guó)家保護(hù)納稅人的合法權(quán)益”；同時(shí)，要加緊制定稅法通則，必須賦予納稅人與征稅機(jī)關(guān)同樣平等的法律地位，將納稅人的權(quán)利和義務(wù)更加具體化、規(guī)范化、法制化，使保護(hù)納稅人權(quán)益的政策得以全面落實(shí)，措施到位有力，更具可操作性。

3.盡快制定一整套保護(hù)納稅人權(quán)益的法律制度。在條件成熟時(shí)及時(shí)制定有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的、專門的《納稅人權(quán)益保護(hù)法》，使對(duì)納稅人權(quán)益的保護(hù)能夠真正落到實(shí)處。在尚未制定出臺(tái)專門的《納稅人權(quán)益保護(hù)法》之前，必須盡快修改《稅收征收管理法》，在該法中應(yīng)當(dāng)專門增設(shè)納稅人權(quán)益保護(hù)一章，全面系統(tǒng)地增加保護(hù)納稅人權(quán)益、強(qiáng)化執(zhí)法部門有關(guān)法律責(zé)任等的內(nèi)容，嚴(yán)格限定稅收主管部門在稅收?qǐng)?zhí)法中的行政裁量權(quán)。

（二）提高稅收立法級(jí)次和效率，充分發(fā)揮人大在稅收立法中主導(dǎo)作用

1.及時(shí)收回人大及其常委會(huì)稅收立法權(quán)。在改革開放初期，由于特殊時(shí)期的特殊需要，人大授予政府可以根據(jù)改革開放的情況變化，先制定實(shí)施條例，待條件成熟后再上升為法律。經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，我國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅管理體制，人大收回稅收立法權(quán)的條件已經(jīng)成熟，按照現(xiàn)行立法法的規(guī)定，財(cái)經(jīng)基本制度應(yīng)由立法機(jī)關(guān)制定，不得授權(quán)立法，因而稅收法律制度也只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制訂。由全國(guó)人大直接制定稅收法律，不僅可以減少過(guò)去稅收立法部門色彩過(guò)濃的傾向，而且可以壓縮稅務(wù)部門行政執(zhí)法過(guò)大的自由裁量權(quán)，促進(jìn)稅務(wù)部門嚴(yán)格依法治稅，加強(qiáng)對(duì)納稅人權(quán)益的保護(hù)。

2.在稅收立法中廣泛聽取人大代表和人民群眾的呼聲意見。盡可能多吸收人大代表參與稅收立法的全過(guò)程，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》人民出版社2014年10月第一版第11頁(yè)。。廣泛聽取人民群眾的呼聲意見，認(rèn)真采納納稅人和人大代表的合理化建議，明確賦予納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)同等重要的法律地位，盡量避免在稅收法律中出現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的本位主義和主管部門色彩過(guò)濃的傾向。

3.在稅法中明確主管部門對(duì)保護(hù)納稅人權(quán)益應(yīng)盡職責(zé)。明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員對(duì)保護(hù)納稅人應(yīng)負(fù)的主要職責(zé)及其法律責(zé)任。加大對(duì)侵犯納稅人合法權(quán)益的稅務(wù)機(jī)關(guān)及其稅務(wù)人員的法律懲處力度，懲前毖后，以儆效尤，將侵犯納稅人合法權(quán)益的行為及其危害降低到最低限度。

（三）切實(shí)嚴(yán)格依法治稅，全面落實(shí)稅收法定原則

嚴(yán)格依法治稅的實(shí)質(zhì)是嚴(yán)格按照稅法規(guī)定辦事，核心是依法征稅，依率計(jì)征。為此，稅務(wù)主管部門必須帶頭嚴(yán)格執(zhí)行稅法，其主要內(nèi)容及其重點(diǎn)：

1.強(qiáng)化保護(hù)納稅人權(quán)益的意識(shí)。稅務(wù)部門應(yīng)由“對(duì)納稅人征管”轉(zhuǎn)變“為納稅人服務(wù)”的觀念，樹立保護(hù)納稅人合法權(quán)益，強(qiáng)化行政執(zhí)法主體應(yīng)盡義務(wù)的新意識(shí)。在稅收法律關(guān)系中，稅收機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法主體有依法征稅的權(quán)利，納稅人作為義務(wù)主體有依法納稅的義務(wù)，這是毋庸置疑的。但作為行政執(zhí)法主體的稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其征稅權(quán)利應(yīng)伴有相應(yīng)的義務(wù)，而納稅人對(duì)其納稅義務(wù)也應(yīng)伴有相應(yīng)的權(quán)利。作為征稅主體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在行使征稅權(quán)利后，就應(yīng)賦予保證稅收收入合法有效使用，行政機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)且高效運(yùn)轉(zhuǎn)，確保納稅人財(cái)產(chǎn)安全等的義務(wù)。納稅人在依法履行納稅義務(wù)后，就應(yīng)享受稅收使用的知情權(quán)、財(cái)政支出的監(jiān)督權(quán)、財(cái)產(chǎn)人身的安全權(quán)等有關(guān)方面的權(quán)利。

2.嚴(yán)格依法征稅促進(jìn)依法治國(guó)。為了全面推進(jìn)依法治國(guó)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)帶頭嚴(yán)格依法理財(cái)，稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)帶頭嚴(yán)格依法征稅。切實(shí)改變有些稅務(wù)機(jī)關(guān)按照稅收任務(wù)或計(jì)劃指標(biāo)征收稅收的做法，盡快取消有些地方和部門存在的各種形式的“包稅”或變相“包稅”現(xiàn)象，嚴(yán)格按照稅法規(guī)定辦事，嚴(yán)格依法治稅，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，嚴(yán)格依法征稅、以率計(jì)征，既不能征收“過(guò)頭稅”、“人情稅”，也不能超越稅收管轄權(quán)，擅自搞“越權(quán)減免稅”，減征、少征、緩征應(yīng)征的稅收收入，更不能違法亂紀(jì)，私自截留、占用、挪用稅收收入，或者私下搞“暗箱操作”、“權(quán)錢交易”，從根本上確保稅收的公平正義，納稅的合理合法，確保納稅人的合法權(quán)益不受侵犯，從根本上全面推進(jìn)依法治國(guó)，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。