建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度

○李 娜

司法管轄制度是我國司法制度的重要組成部分。司法管轄制度作為一種審判制度，為我國司法機關的審判實踐提供了制度上的保障，在推動我國法治化和建設法治國家方面發揮著重要作用。但不可否認的是，我國的司法管轄制度也存在許多問題，受到各領域的專家學者和大量實務工作者的關注和抨擊。黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中重新審視了司法管轄制度存在的問題，并指明了相對具體的改革方向和改革思路，即“建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。

一、我國司法管轄制度的改革歷程

司法制度是指司法機關及其他司法性質的組織的性質、任務、組織體系、組織與活動的原則、工作制度等方面規范的總稱，主要包括偵查制度、審判制度、檢查制度等。而本文所要討論的司法管轄制度則特指公安機關、人民檢察院、人民法院之間對第一審案件的管轄制度及人民法院內部如何劃分管轄權的問題。自1979年《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等法律頒布實施以來，我國形成了相對穩定的人民法院、公安機關、人民檢察院三者之間的立案管轄制度和人民法院內部的審判管轄制度。其中又包含級別管轄、地域管轄、指定管轄、移送管轄等制度。除此之外是包括軍事法院、海事法院和鐵路、森林法院等在內的專門法院管轄制度，負責管轄有關的專門案件。這些管轄制度共同構成了我國初期的司法管轄制度，并長期發揮著重大作用。

但是，在長期的實踐中逐漸發現，這樣的管轄制度也存在著固有的缺陷，比如司法的地方化和行政化。由此，大量實務和理論界人士建議逐步試點與行政區劃適當分離的司法管轄制度。而這些呼聲也得到了相應的回應。2012年9月6日，全國法院行政審判工作視頻會議在京召開，最高人民法院常務副院長沈德詠在講話中指出：“要在中央的統一領導下，從確保司法公正、保障社會公平正義的高度，積極探索司法審判管轄與行政管理區域有限分離?！边@是在行政審判領域將司法審判管轄與行政區劃相分離，是一次有益的探索并在后期實踐中取得了較理想的效果。在2014年行政訴訟法修改草案（征求意見稿）中就有與之對應的相關條文：“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”。2013年1月4日最高人民法院頒發了《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，要求：“各地高院結合本地實際，確定1-2個中級法院進行試點，試點中級人民法院根據具體情況，確定2-3個基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層人民法院管轄的行政案件。”行政訴訟領域的相對集中管轄制度為司法管轄制度改革提供良好的實踐經驗。2013年9月最高人民法院出臺了《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》要求：“深化案件管轄制度改革，在依法保障當事人訴訟權利、方便人民群眾訴訟的基礎上，逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄以及主要以行政區劃確定案件地域管轄的做法。進一步完善指定管轄、提級管轄和集中管轄制度。”2013年11月12日，為貫徹落實十八大關于深化改革的戰略部署，中國共產黨十八屆三中全通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出：“確保依法獨立公正行使審判檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。保障國家法律統一正確實施?！边@次改革受到國內外專家、媒體的高度關注和廣泛好評，標志著我國推進司法管轄制度改革取得了又一階段性勝利。在2014年10月20日至23日召開的中國共產黨第十八屆四次會儀上通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再次明確提出：“優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院?！边@為司法管轄制度的改革指明了方向。

二、我國司法管轄制度的結構性缺陷

經過幾十年的持續努力，我國的司法管轄制度經歷了從無到有，從不完善到相對完善的逐步發展過程，這為我國司法機關的審判工作奠定了堅實的基礎。但毋庸諱言，在我國經濟社會的巨大發展的時代背景下，審判實踐的復雜化程度日益加深，有必要檢討這一制度的結構性缺陷。

1.司法機構設置不合理，行政區與司法區高度重合

在我國，行政區與司法區高度重合、形影不離，一級行政區域總是對應一級司法管轄區，這就常常會導致司法與行政的混淆。在各個省、市、縣政府看來，相應的司法機關只不過是他們的一個下屬機構，司法機關不自覺地被作為地方政府機關的組成部分。這是司法機關無法獨立的制度性原因，也是司法機關實行地方主義的重要根源。當然，我們不能說一級法院設在地方就一定會導致司法的地方化。但司法機關與行政機關的管轄區域幾乎完全重合的模式往往會使司法機關與行政機關形成隸屬關系，從而客觀上導致司法機關依附于行政機關，為司法不公埋下隱患。

2.司法機制設置異常，司法權地方化和行政化嚴重

“司法地方化”即司法機關及其工作人員在司法活動過程中受地方黨委和利益團體的不當控制和干擾，導致司法機關和工作人員喪失其應有的獨立地位和權力，從而出現的一種“司法異化”的現象。主要表現在以下幾個方面：其一，法院在人、財、物的管理上受制于各級地方政府或者黨政部門，司法活動容受到地方因素的影響，挑戰司法公正和權威。例如，一些黨政機構以直接下發文件的方式對司法機關加以領導和管束，甚至直接對司法機關下達招商引資，房屋拆遷等任務。其二，依法獨立公正審判的弱化、虛化現象嚴重。主要表現在法官在對法律的適用上過分強調法院應當圍繞政府的工作大局開展審判活動，為經濟建設服務，從而忽略了司法的獨立性。其三，司法地方化容易滋生地方保護主義。例如，兩個企業涉訴，一個為本地企業，另一個為外地企業。本地企業起訴到人民法院，法院往往通過解釋、運作獲得案件受理權，直接判決本地企業勝訴，從而做出對對方不利的判決，影響司法的公正性。

“司法行政化”即司法的整個運行基本上采用行政管理模式和行政運作方式。主要表現在：其一，上下級法院關系被異化為“領導與被領導”關系。在行政審級關系問題上，按照我國憲法的規定，上下級法院之間是監督關系，而不是領導關系。但在實踐中這一制度經常被誤讀。比如，下級法院在人事任免時往往請示或者直接聽從上級法院，下級人民法院往往直接向上級法院報告工作，這些都是沒有法律根據的行為，對建立公正權威的司法制度危害極大。其二，法院內部機制的行政化。這主要表現在人民法院內部審判長、審判員、審判委員會、人民法院院長之間的關系需要理清。此外，審判委員會制度也是飽受詬病。在審判委員會制度下，對重大疑難案件，審判員或者合議庭成員可以將其提交進行討論，并且合議庭必須按照該討論結論作出判決。這嚴重影響了法官審判的獨立性。在法制建設已經逐漸發展的今天，審判委員會制度應當逐漸為法官獨立審判所取代，或者受到嚴格限制。第三，各級黨委、政府或者個人以自己名義直接或者間接干涉法院審判案件，導致司法被行政等勢力綁架，帶來司法不公正，影響法律權威。

三、建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的路徑選擇

司法管轄制度改革不斷深化，必然涉及到一些更深層次的問題。面對可能會遭遇到的各種各樣的阻力，要保障該制度的順利建置，卓有成效地推進改革，筆者認為應當從以下幾個方面積極穩妥的加以推進。

1.統一規劃，布景全局

司法管轄制度改革是一項長期性的艱巨且復雜的工作，改革成效的顯現更是一個長期的過程，不可能一蹴而就。為此，做好頂層設計、做好全局布景是保證建立與行政區劃相分離的司法管轄制度改革目標的統一性和改革探索的連續性的重要基礎。

此外，以往我國的司法管轄制度的改革大多從底層開始，走的是自下而上的道路，針對底層工作在實踐中遇到的問題進行相應的改革，這對我國的司法管轄制度改革曾起到過不小的作用。但是隨著改革進入深水區，如果光靠基層的局部改革，上級乃至中央沒有良好的制度設計和完備的協調機制，對我國的復雜的實務工作來說只能是隔靴搔癢，不能從根本上解決問題。因此，要全面、順利地推進改革，就需要走“自上而下”的改革之路。由上級負責牽頭、引領，起好帶頭和示范作用，上下級之間統一規劃、協同推進。

2.審慎穩妥，試點先行

歷史經驗告訴我們，任何一項新的制度的誕生和運行都將經歷一個長期、平穩、緩和的、不斷完善的過程。這次司法管轄制度改革如果推行，伴隨著的必將是公務員人事編制制度和現行法律監督體系等相關領域的變動和調整。因此，在改革過程中切忌急躁和冒進，必須實行漸進式改革。

第一，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度是一項牽一發而動全身的改革，先行試點有助于穩步推進。首先，此次司法管轄制度改革牽涉的主體廣泛、包含的利益關系紛繁復雜，因此必須審慎穩妥，先行試點。其次，任何一項改革都是一個探索未知的過程，從某種程度上講也是一個試錯的階段，需要摸著石頭過河。采取投石問路的方法，是經過我國歷次司法改革實踐檢驗的方法，是確保一項改革穩步推行的法寶。循序漸進式的改革模式，不僅有利于在發展中發現問題，及時的作出應對措施，也有利于社會公眾對于新事物的適應與接受，減少改革的阻礙。

第二，試點工作應當建立在“差異化”的基礎之上。我國幅員遼闊，各地區政治、經濟、文化發展差異較大，這反應到司法層面上就表現為法院受理案件數量的差別。一些發達地區法院可能出現“訴訟爆炸”，一些欠發達地區可能出現資源閑置的情況。為更好地推進司法管轄制度的改革，筆者認為，應在考慮行政區劃的基礎上參考業務量，有針對性的設置大區法院或者巡回區法院，以更好的推行試點工作。

3.充分論證，依法改進

目的在于使改革有法可依，在制度層面上有章可循。一項新的改革舉措的出臺都需要與之配套的法律制度設計。建立與行政區劃相分離的司法管轄制度也是如此。司法管轄制度應該怎么改，如何改，從哪里開始改等基本問題都需要中央出臺、修改相關的法律規范加以指導。

目前我國關于司法管轄的法律規范相對較少，僅僅散見于憲法、相關的訴訟法中。在此情況下就更應該在充分的論證下出臺新的政策指導。對于既定法規與此次改革的相悖之處，就應當作出及時修改，明確這一新制度的設計。例如，針對此次改革，中央政法委書記孟建柱曾提出具體設想：“先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。”然而，對省以下法院如何“統一管理”，特別是對人的管理怎么統一，就牽涉到許多憲法問題。因此，要在不修改現行憲法的情況下推進此次改革，可以適時修改我國《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》為改革提供制度層面的支撐。

4.把握司法規律，合理配置權力

司法規律是由司法的特性所決定的，體現對司法活動和司法建設客觀要求的法則。遵循司法規律的基本意義就在于有效發揮司法的功能，以保障實現社會公正、踐行國家法治、化解社會矛盾、維護社會秩序。因而遵循司法規律是司法改革取得成功的關鍵。立足于法治中國的語境，并參考世界法治國家的經驗，應當厘清司法機關與地方人大之間的關系，合理設置法院。

按照我國憲法規定，一府兩院均由同級人大產生，對人大負責，受人大監督。各級權力機關承擔著監督一府兩院的神圣職責，特別是各級人民法院法官的選舉和任命都是由同級權力機關完成。為此，司法機關必須全方位的自覺接受權力機關的監督，并結合人大常委會監督法等相關法律的規定，盡快制定法院審理的案件、檢察院公訴和抗訴的案件向人大匯報機制，將司法權的運行真正還原到一個合法、合理的制度框架之下。從而確保依法獨立公正行使審判權。

5.總結經驗，深化改革

任何一項改革都有其特殊之處，具有不可復制性，但是隨著改革的深入，以往成功的有益經驗是可以借鑒的。這主要是指可以參照我國央行設置的成功經驗，實行行政區與司法區相分離的管轄模式，設置大區法院或者巡回法院。

第一，建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度與我國中央銀行的設置有著內在的相似性。央行自1994年誕生以來，在管理體制方面，機構設置與行政區劃保持一致。但這一狀況在1998年被打破。中央開始了按照經濟區劃設置分行的體制。直到1999年初，跨省區九大分行和北京、重慶兩家營業管理部相繼成立，9家分行取代時有的32個省市分行，每個分行覆蓋2到5個省市，至此形成了我國中央銀行現行的四層組織結構，即央行總行-大區分行-市中心支行-縣級支行。同時，分行官員由央行機構直接任命。央行的大區制改革運行10余年，已經為我國的金融領域帶來許多有益實踐，因此我國在探索設置于行政區劃適當分離的司法管轄制度時，可以參照這一成功經驗。

第二，參照我國歷史上大司法區設置的經驗，合理設置法院。建國初期，我國的法院體制是設置大區法院。1949年初，全國建立了東北、華北、西北、華東、中南、西南六個大區法院進行管理，并不按照行政區劃設置法院。1952年司法改革后，全國建立起了3795個巡回法院。大區法院和巡回區法院的設置對于保障法院的獨立審判，保護司法權的獨立行使曾發揮了重大的作用。在推行司法管轄體制改革的今天，為避免司法權受行政權的干預，筆者認為可參照歷史經驗，在中級和高級法院之下設置地區巡回法院，在最高院之下設置大區法院，如此便可保證司法的獨立和公正。