民生政治與民主政治辨析

○張 翠

相對于人們耳熟能詳的“民主政治”而言，“民生政治”是在黨的十七大報告首次單列篇章闡述民生問題之后才在政、學兩界興起的新話題、新概念。盡管這兩個概念只是一字之差，但其內涵、范疇屬性、價值取向等方面卻存在較大差別。當然，在“政治”這一范疇之下，兩者之間也存在相當的關聯性。厘清這兩個概念之間的關系，不但對民生建設，而且對于當前的政治體制改革與政治文明建設都具有重要的參考意義。

一、內涵辨析

所謂“民主政治”，是指共同體借助公共權力緩解沖突、建立秩序，并實現平等、自由、人民主權等特定價值目標的方式和過程。民主政治主要體現為一種民主的政治制度設計，它最初產生于古希臘的城邦國家，指公民親自“在場”參政，自己決定和管理城邦的公共事務，具體表現為城邦廣場會議制度。近代資產階級在反對封建專制統治的過程中，吸收古代民

主政治的要素，避免古代民主政治在空間規模與時間維度等方面的約束，確立了以普選制和議會制為中心的“資產階級民主政治制度”。但由于其“代議”懸置了人民的主人地位，其結果是人民當家作主的神圣意志不再像古希臘那樣展現為直接議決公共事務的高亢的廣場論辯，而是降低成選擇代理人的“同意”之聲。人民因此僅被冠以國家主人的虛名，實際上淪為被少數操控國家權力的政治精英所管理和統治的從屬角色。盧梭對英國議會制度的抨擊可謂一針見血：“英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了。在他們那短促的自由時刻里，他們運用自由的那種辦法，也確乎是值得他們喪失自由的。”為克服“資產階級民主政治”對民主理想的背叛及其所造成的合法性困境，當代思想家提出了“審議民主”的模式，用“對話與商談”確保古代民主政治的公民“在場”；并以“公共理性”避免代議制民主對民意的“強奸”，以確保民主理想在現代社會得以實現。其中最典型的無疑是哈貝馬斯所構想的、包含公共領域的公開商談與國家議會的立法商談這兩個商談層次的審議民主。當然，審議民主仍然面臨一定的理論難題與實踐困境。比如，實現理性商談所需的理想語境就難以實現。從這個意義上講，西方民主仍然處于“在路上”的狀態。與西方民主不同，中國社會主義民主政治的本質和核心一直是人民當家作主、是最大多數人享有的最廣泛的民主。

“民生政治”概念的提出與“民生問題”的出現、“民生建設”的提出密切相關。因此，要準確理解“民生政治”的內涵，首先要了解何謂“民生”。《辭海》將“民生”界定為“人民的生計”，簡言之，民生所關涉的就是人們的衣、食、住、行等基本生活需要。但是，民生的內涵具有時代性，它會隨著時代的變化而變化。社會越是發展，民生的內涵就會隨之而擴展。因此，當代的民生不僅包括人民的基本生活需要，而且包括人民基本權益的保障、精神文化生活的提升、公平正義期待的實現等等。比如社會保障、教育、就業、收入分配、醫療衛生、民主法制等等。黨的十七大報告提出：“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。”這就突出了以改善民生為重點的社會建設在中國特色社會主義建設事業中的重要地位。

之所以將“民生”與政治放到一起，是因為“民生問題之解決與政府行為密切相關，因而它不是一個單純的經濟性社會問題，而是一個需要調整公共政策方向、政府考績標準和公共財政投入重點，以改善民生為指針去發展社會和管理社會的政治性社會問題”。因此，可以這樣理解：“所謂民生政治就是以改善民生為政治目標，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，以民生為準則，把民生的改善、國民的福祉作為衡量發展的最高標準，用民眾生活質量指數和滿意指數取代簡單的經濟發展指數作為考量政治發展的標桿。”簡言之，民生政治就是公共權力在配置資源的過程中，以民生作為考量國家戰略性問題的出發點和歸宿的執政理念與政治運行模式。

二、范疇屬性：政治制度設計模式VS執政理念

從內涵來看，民主政治屬于一種政治制度設計模式，即對政治制度的民主式設計，而民生政治則屬于一種執政理念和政治運行模式。

無論是古代理想的民主政治，還是“資產階級民主政治”，抑或是社會主義民主政治，都體現為對政治制度的民主式設計。所謂政治制度，是指關于國家政權的性質（階級性）、組織形式、運作等方面的規范，主要是指國體與政體的統一。古代理想的民主政治所設計的政治制度是直接民主制。“資產階級民主政治”所設計的政治制度是代議制民主，就主權的歸屬而言，有君主制和共和制；就國家元首、立法機關與行政機關的關系而言，有總統制和議會內閣制等。社會主義民主政治所設計的政治制度則是人民民主專政與民主集中制的各級人民代表大會制度，是建立在生產資料公有制基礎上的、由以工人階級為首的廣大人民群眾掌握政權、對反對社會主義的敵對勢力實行專政、并按照民主集中制原則建立起來的政治制度。這三種類型的政治制度都屬于民主的政治制度，區別于僭主制、寡頭制、貴族制等非民主的政治制度。因此，我們說民主政治屬于政治制度設計的范疇，是對政治制度的民主式設計。

根據民生的初始含義，民生問題主要體現為經濟與社會層面的具體問題。之所以要將民生問題上升到政治層面，一方面是因為民生問題的產生與解決都與政府層面的公共政策有密切關系，另一方面是因為政治的民生取向直接關乎民心向背，乃至整個經濟社會的發展。因此，民生政治所反映的是政府的執政理念和政策導向，體現的是政府“寓政治發展于經濟改革之中”的工作思路，正如鄧小平同志所說：“政治工作要落實到經濟上面，政治問題要從經濟的角度來解決。”

從學科類別來看，民主政治屬于政治哲學的范疇，側重于為實現平等、自由、人民主權等價值目標而從宏觀上進行的政治體制和政治制度設計。民生政治則屬于政治學的范疇，側重于為落實以民生為導向的執政理念而進行具體的政策制度安排。同時，民生政治是社會主義民主政治題中應有之義。社會主義民主政治的核心是人民當家作主，人民當家作主不僅體現在政治上要實現作為主人的權力，而且體現在經濟上、文化上和社會上要實現作為主人的權利和地位，而這些正是民生政治所保障的。民生政治中的“民生”包括經濟民生、政治民生、文化民生與社會民生，以這“四位一體”的民生作為考量國家戰略性問題的出發點和歸宿的民生政治就是人民當家作主的真實寫照。因此，從某種意義上說，民生政治就是社會主義民主政治的具體體現與目標。

三、價值取向：政權合法性VS執政合法性

可以說，民主政治與民生政治的價值取向都指向政治合法性。政治合法性是政治學的一個重要概念。在《布萊克維爾政治學百科全書》中，“這一概念意指某個政權、政權的代表及其‘命令’在某個或某些方面是合法的。它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是來自于有關規范所判定的、‘下屬’據以（或多或少）給予積極支持的社會認可（或認可的可能性）和‘適當性’。”美國政治學家西摩·馬丁·李普塞特則將政治合法性定義為：“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”簡言之，政治合法性就是指一種政治秩序被認可的價值。任何政治統治的合法性，都必須以民眾的認同、支持、同意為基礎。把合法性等同于社會公眾對政治系統的認同和忠誠，代表了當代社會對于合法性概念的最一般和最普遍的認識。

就內容而言，政治合法性包括兩個層面的合法性，即《布萊克維爾政治學百科全書》中提出的“某個政權、政權的代表及其‘命令’在某個或某些方面是合法的”。其一是“某個政權在某個或某些方面是合法的”，指價值形態的合法性。其二是“政權的代表及其‘命令’在某個或某些方面是合法的”，指政績形態的合法性。具體而言，價值形態的合法性是指進行政治統治的政權本身具有被認可的價值，也可稱之為政權合法性。法國學者夸克指出：“合法性這一觀念首先并且特別地涉及到統治權力。合法性即是對統治權力的承認。”政績形態的合法性

是指行使政權的政治體系通過創造出一定的政績，以獲得民眾的認可和支持，也可稱之為執政合法性。

民主政治在當代社會是政權合法性的最好源泉。政權合法性關涉的是政權本身的“價值”。在既往時代，傳統、宗教、君權神授等為非民主的政權提供了合法性辯護。但在民智已開、社會流動性增大、文化水平不斷提高的現代社會，這些傳統的合法性辯護已經失去了效力，唯有“主權在民”即民主才能成為政權合法性的理據。因為無論在邏輯上還是在歷史中，主權在民都意味著“天下為公”。正如達爾所言：“20世紀下半葉，世界發生了一場規模宏大而又史無前例的政治變革。所有對民主的主要替代物要么煙消云散，蛻變成稀奇古怪的殘存物，要么退出其原來的領域，龜縮進它們最后的堡壘中去。……早在本世紀之初，那些民主的宿敵——建立在狹小而排他性參政權之上的中央集權君主制、世襲的貴族制、寡頭制——就已在世人眼中喪失了它們的合法性。”

民生政治折射的則是執政合法性。政治合法性主要來自于公民的支持；對政治合法性的評估主要立足于兩個指標：一是公民對既定政權的支持率；二是公民支持既定政權的持久性。如果說公民對既定政權的支持率更多地依賴于民主政治的話，那么公民支持既定政權的持久性則更多地依賴于民生政治，或者說依賴于政權所營造的良好政績。因為人不可能單靠信仰維生，在長時間里還需要利益的滿足。而營造政績屬于執政的層面，因此民生政治所確保的是執政合法性。正是在這個意義上，安東尼·吉登斯將民生政治概括為：“1、民生政治是一種謀求更多生活機會、擺脫各種束縛特別是物質貧困的約束的政治；2、民生政治是一種認同政治和選擇政治；3、民生政治是一種旨在化解集體面臨的生存挑戰的政治。”

四、理想政治是民主政治與民生政治的合題

黨的十七大報告把以改善民生為重點的社會建設放在突出的地位。根據當前的社會發展與民生的時代性來看，這里的“社會建設”應從廣義的角度來理解，包括經濟建設、政治建設、文化建設與狹義的社會建設。據此，民生政治之“民生”理應包括經濟民生、政治民生、文化民生與社會民生。誠如近代民主革命的先行者孫中山先生所言：“民生就是政治的中心，就是經濟的中心和種種歷史活動的中心。”“民生是社會一切活動的原動力。”也就是說，民生政治就是要以這四類民生作為政治的出發點與歸宿。其中，政治民生可視為民主政治的實現。因此，正如政治合法性包括政權合法性與執政合法性一樣，理想政治也是民主政治與民生政治的合題。只有在民主政治的基礎上實現民生政治，才能實現理想的政治統治。

首先，民主政治是民生政治的前提與基礎。沒有民主政治作為前提與基礎，民生政治就是不完整的，即使實現了經濟民生、文化民生、社會民生，都是異化的民生，而且不會持久。換句話說，沒有政權的合法性，執政的所有努力都沒有合法性基礎，政治統治也就沒有合法性。比如，從目前來看，西方資本主義福利國家盡管在經濟、文化與社會民生方面貌似優于中國，但因其民主是資產階級民主，不是真正意義上的民主政治，其經濟、文化與社會民生就具有極強的局限性和欺騙性，弊端也日益明顯，老牌資本主義國家英國發生連續不斷的騷亂就是有力的例證。對此，哈貝馬斯詳盡地考察了晚期資本主義的出現加劇了西方資本主義國家政治統治的合法性危機。他認為，晚期資本主義的合法性基礎是國家干預和科技進步。國家干預使經濟系統的危機不再表現為周期性的經濟危機，而是持續性的經濟衰退進而引發的社會危機，這些危機向政治系統蔓延，最終導致國家不能激發其社會成員同政府進行合作的動機危機，即國家的合法性危機。在這種情況下，民眾的任何所享利益都是幻象。誠如艾倫·沃爾夫的描繪：“晚期資本主義的出現已經嚴重地改變了國家的性質以及它賴以動作的政治體系。政府徒有其表而無力達到自己宣稱的目標，決策者們遠離公眾，理性被蝕，代之以幻象和虛假，傳統政治思維破產，異化政治取代了真正的政治，國民性出現精神分裂，調停機制崩潰，以及統治階級烏托邦化——所有這些一起發生作用，使得晚期資本主義國家嚴重癱瘓。”

其次，民生政治是民主政治可持續性的保障及其歸宿。只有民主政治而不注重經濟、文化與社會方面的民生建設，就不能實現民生政治，也會影響政治統治的合法性，從而危及民主政治及其可持續性。合法性的本質在于民眾對政治秩序的認同，這種認同不但包括對政權的認同，而且包括對政權代表或者說政治系統的執政效果的認同，即政治合法性必須以一定的政績來支撐，而這種政績主要表現為改善民生。如果政治系統能夠在民生方面滿足民眾的愿望，創造較好的政績，就更容易得到民眾的認同和支持。反之，如果政績不佳或者政績不能滿足民眾的期望，就會使執政當局失去“在職”合法性。這種“在職”合法性的缺失即執政合法性危機往往會引發更深層次的體制合法性危機，乃至政權合法性危機，這就是亨廷頓所說的“政績合法性困境”。體制合法性危機表現為民眾對根本性制度規范的批評；政權合法性危機則表現為國家認同危機，常常伴隨著民族分裂與民族沖突，從而使民主政治無以為繼。因此我們說，民生政治是民主政治可持續性的保障。同時，確保民主政治的實現，其目的是要在政權合法性基礎上實現執政合法性，從而實現國家的長治久安。從這個意義上講，民生政治又是民主政治的歸宿。

從前述可知，民主政治是從宏觀上進行政治體制與政治制度設計，民生政治則是為落實以民生為導向的執政理念而進行的具體政策制度安排。而理想的政治統治是宏觀制度設計與微觀政策落實的合題，因此，也就是民主政治與民生政治的合題，二者缺一不可。

五、結束語

辨析民生政治與民主政治，對于當前的民生建設具有重要的理論與實踐意義。其一，可以明確民生問題不僅僅是一個單純的經濟性社會問題，而是一個政治性問題，必須從政治的高度予以重視并得以解決。其二，民生政治立足于政治的高度來解決民生問題，必須以發展和完善民主政治為前提，否則不可能真正解決民生問題。

同樣，辨析民生政治與民主政治，對于政治體制改革與政治文明建設也具有重要的指導意義。中國的社會主義民主政治已解決政權合法性問題，所以現階段所要關注的重心是執政合法性問題，這正是民生政治的價值取向。中國的社會主義民主政治所設計的政治制度，主要包括國家政權的性質即國體（人民民主專政）和國家政權的組織形式即政體（民主集中制的各級人民代表大會制度）。在此基礎上，關于國家管理形式、機構設置、實際措施等的具體制度，即政治體制，也被納入微觀政治制度的范疇。換句話說，政治體制是局部的、微觀的政治制度，是基本的政治制度在政治生活過程中的具體化，它受基本政治制度的制約，同時也影響基本政治制度的實施和鞏固。因此，在中國的民主政治與政治文明建設進程中，政治體制改革起著至關重要的作用。尤其是在經濟得以快速發展的社會轉型期，政治體制改革的成效直接影響到經濟發展的可持續性與經濟體制改革的成敗。鄧小平同志曾指出：“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通。”“不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果。”“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”鄧小平同志的這些論斷，都是立足于政治對于經濟的影響來講的。在當代中國，政治體制改革的目的，就是要使人們所期望的權利和利益得以實現，從而確保執政合法性。因此，政治體制改革的關鍵是要圍繞民生問題不斷改革和完善國家的管理形式、國家機構的設置以及具體的工作措施等等。