我國開發區管理體制現狀分析

□文/董新偉

（燕山大學 河北·秦皇島）

一“、開發區”概念界定

迄今為止，關于“何為開發區”這一問題，社會界及學術界尚無統一定論、闡述，目前尚無權威、嚴格的內涵界定，《辭?！返却笮凸ぞ邥幸膊⑽词珍洝伴_發區”一詞。何興剛認為，開發區是這樣一種區域，即處于某城市并依托該城市、且享有相對開放性政策的特殊區域；鮑克認為，開發區是政府為高新技術產業引進、特殊投資、加工出口等事宜而特別劃定的區域；厲無畏、王振指出，開發區是政府經過考察論證及嚴格審批，劃出的較具發展前景的、享受政府特殊政策支持的特定區域……

對于“開發區”一詞的解釋眾說紛紜，然而，結合國內外學者對于其內涵和外延的闡釋，我們可以這樣認為：我國開發區是國務院和省級政府以帶動經濟發展為根本目的，經過嚴格論證、審查之后，依照特定程序劃定的以城市為依托、享有特殊優惠政策、管理體制有別于一般行政區域的特定區域。

二、我國開發區發展沿革

一般認為，1974年在意大利熱那亞灣建立的雷哥亨自由港以及在意大利熱那亞、佛羅倫薩等城市相繼建立的自由港和自由貿易區為開發區的雛形。第二次世界大戰以后，市場這只“看不見的手”對于經濟發展的調節弊端漸現“，市場失靈”現象凸顯“，國家干預主義”理論開始盛行，在此大背景下，許多發達國家及發展中國家開始陸續建立一批致力于發展經濟的自由貿易區、出口加工區、保稅區等形式的開發區，以此帶動本國及地方經濟發展，例如美國的硅谷、德國慕尼黑高科技工業園區、日本的筑波工業園區、新加坡裕廊工業園區等。

我國開發區建立的理論先驅為鄧小平同志，其改革開放的指導思想成為開發區開始出現到今天蓬勃發展的理論支撐。而經濟技術開發區的設想和做法，源于經濟特區的成功經驗。

1984年，國家在大連、秦皇島等14個沿海港口城市建立了第一批經濟開發區，做法參照經濟特區，此時為初始時期，此后，各類開發區開始陸續建立。

1992～1998年，我國改革開放由沿海省份和城市逐漸向內陸省會城市及沿江城市發展，值此大背景之下，18個國家級開發區建立起來，盛況空前。

1998～2002年，國家允許中西部地區的省會城市建立開發區，國家開發區增至49個。與此同時，很多地方也盲目跟風，建立了大批各類開發區，盲目占地、土地閑置等不良現象出現。

2003年，國務院辦公廳以及發改委、國土資源部、建設部、商務部四部門分別下發了《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》和《關于清理整頓各類開發區的具體標準和政策界限的通知》，此后，開發區的建立和發展開始回歸理性，更加注重發展質量的提升。

三、我國開發區管理現狀

首先說管理，對于“何為管理”，學者眾說紛紜，亨利·法約爾認為，計劃、組織、指揮、協調和控制五個程序構成了一個完整的管理過程；西蒙認為管理即決策；孔茨、路易斯·布恩、戴維·克茨等人則將管理定義為正式組織中，利用各種資源、通過他人辦妥事情、完成目標的行為……

再談管理體制，同樣地，對于“何為管理體制”，各派學者亦各持己見，這里不再一一贅述，根據學術界對于管理體制的各類定義，筆者根據個人理解，管理體制主要包含管理主體，以及與之相應的隸屬關系、組織方式、機構設置、權限分配等維度，具體表現為相應的制度（這里的制度指微觀意義上的具體制度）。基于對管理體制概念內涵的理解，我們可以這樣定義開發區管理體制，即在對開發區管理過程中，上級政府、所在地政府、開發區管理機構（開發區管理委員會）、企業等管理主體之間對于開發區人、財、物管理相關的權限劃分、隸屬關系及相應的組織方式、機構設置等方面關系的總和。

由此，可以看出，開發區管理體制的關鍵區分點在于管理主體的界定，經過查閱資料發現，我國開發區管理主體主要為準政府機構（開發區管理委員會）、企業（開發區總公司），根據二者之間的權限分配和職責分工，我國現行的開發區管理制度可分為如下三類：

（一）以開發區管理委員會為主的管理體制。當前，全國所有開發區中，絕大多數采取這種管理體制。此類管理體制的特征表現為：開發區管理委員會作為上級政府機關的派出機構，在開發區范圍內行使審批、檢查等行政權力，且直接主要負責對內資源開發、土地利用、區域規劃、對外招商引資等直接關系開發區經濟發展的重要事宜，地位相對獨立。這種管理體制下，區域內不再另設開發區總公司，企業性質的運營均由開發區管理委員會及下屬機構負責。

（二）以企業（開發區總公司）為主的管理體制。此類管理體制的主要特征表現為：開發區的重要事務管理主要由開發區總公司這樣的企業來進行，自主經營、自負盈虧，獨自承擔招商引資、開發建設等區域內主要事宜，開發區不再單獨設置管理委員會及相關機構，地方政府的角色由具體事務管理，轉變為“掌舵”人，主要發揮宏觀調控的職能，營造一個寬松的市場環境，確保開發區總公司能夠充分利用市場經濟規律，自主發展。

（三）開發區管理委員會與開發區總公司聯合管理的管理體制。此類管理體制的主要特征表現為：開發區內在設置開發區管理委員會這一派出行政機構，同時創建開發區總公司這一企業，前者主要負責主要的公共基礎設施建設、公共事務管理、對外協調、對內引導、監管等職責，旨在為開發區總公司的有序運營和健康發展營造良好的內外部環境，后者主要負責貿易往來、技術引進等主要經濟事務。

四、結語

綜上所述，雖各地情況不同，但我國目前多數開發區實行以開發區管理委員管理為主，然而關于開發區管理委員會的主體定位、權限范圍、機構及人員設置等方面仍存在爭議和問題，這也成為我國探索開發區管理體制創新的關鍵點之一。

［1］顧朝林，趙令勛等.中國的高新技術產業與園區［M］.北京：中信出版社，1998.

［2］厲無畏，王振.開發區的理論與實踐［M］.上海：上海財經大學出版社，2004.

［3］刑鴻飛.行政法學［M］.南京：南京大學出版社，1997.

［4］陳永忠.關于高新區改革與發展的對策研究［J］.經濟體制改革，1996.3.

［5］郭小碚，張伯旭.對開發區管理體制的思考和建議——國家經濟技術開發區調研報告［J］.宏觀經濟研究，2007.10.

［6］趙曉冬，王偉偉，呂愛國.國家級經濟技術開發區管理體制類型研究［J］.中國行政管理，2013.12.