城鎮化發展要素宏觀考慮

□文/王國軍

（新疆財經大學公共經濟與管理學院新疆·烏魯木齊）

城鎮化發展要素宏觀考慮

□文/王國軍

（新疆財經大學公共經濟與管理學院新疆·烏魯木齊）

在我國的城鎮化發展道路上，本文認為城鎮化建設是整個國家的布局問題和發展問題，因此要有一個整體性、系統性、前瞻性的看法。主要有把握城鎮化發展的基本態勢、理清城鎮化發展的總體思路、明確城鎮化發展的戰略重點、統籌城鎮化發展的制度安排（中期再研究）。

城鎮化；突出問題；持續發展

收錄日期：2015年3月20日

一、城鎮發展態勢

（一）世界城市化發展態勢。世界城市化發展的特點有：世界城鎮化人口持續增長、城鎮人口向大城市集中趨勢明顯、大城市群主導的城市化浪潮方興未艾、亞洲城鎮人口和超大城市高度集中、越來越多的國家關注人口空間布局的優化問題、自然災害風險性伴隨城市化進程而顯現（本文對此不作研究，但是從汶川地震可以看出這有一定的道理）。截至目前，世界上超過80%的國家關注人口分布格局，其中58%為欠發達國家和大約22%的較發達國家都希望對其人口分布格局進行大幅度調整。發達國家不一定，因為像英國這樣的國家其社會相當的穩定，社會布局基本成熟，在一定時間內不會主動去調節；發展中國家很重視這個問題，其調整人口分布格局的政策方向，主要集中在如何減少人口向大城市遷移，而實施這類政策的發展中國家比例從1976年的44%一直在上升并且已經超過2013年的73%。

（二）我國城鎮化發展態勢。對世界的發展有了宏觀認識之后，我們也要認識一下中國自己的情況。自古王侯將相的封邑就是依據人口規模和土地面積來衡量大小的，這也是組成城市的基本要素。從我國整體看來，我國城鎮化的發展基礎有城鎮人口迅速增加，城鎮化率大幅提高；城市數量和規模不但擴大，形成若干具有國際影響力的城市群；公用設施服務能力明顯提升，人居環境逐步改善。

在短短的三十多年，我國城鎮化有了巨大的進步。但也有一些值得深思的社會問題，比如一些年輕人把青春留在了城市，但人卻因為住房、醫療、孩子教育阻礙無法留在城市；一些大城市出現垃圾到處有，交通相當擁擠，霧霾天氣嚴重影響到生活質量；近年來，諸多城市出現“鬼城”，出現一城獨大燈火輝煌，邊緣地區卻昏昏暗暗灰磚土瓦。這些現象本文歸結為以下五點：大量農民工處于“半市民化”狀態，難以融入城市社會；城鎮用地規模擴張過快，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化；城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，不同規模和層級城鎮發展不協調；“大城市”現象逐步顯現，城市可持續發展面臨挑戰；城鎮化發展的體制機制不健全，深化改革涉及深層次利益調整。長期存在的城鄉二元體制，使得既定利益格局不斷固化和強化，嚴重制約公共資源在城鄉之間均衡配置和生產要素在城鄉之間平等交換；同時，推進城鎮化涉及規模龐大的農村人口和現有城鎮居民的利益再分配，關系到深層次體制機制變革，更具艱巨性和復雜性。

綜合世界及我國實際情況對我國的城鎮化做出了一些總體判斷：城鎮化仍將處于較快發展階段、進入質量與速度并重的轉型發展期、城鎮的轉型發展條件日趨成熟。

二、我國鎮化發展總體思路

我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉發展不平衡的背景下推進的，這決定了我們必須從基本國情出發，遵循城鎮化發展規律，積極穩妥地走中國特色城鎮化道路。我們要遵循一條主線、五個堅持、五大目標：

一條主線，是指緊緊圍繞城鎮化轉型發展，以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，全面提升城鎮化發展質量和水平。以人口城鎮化為核心，就是要有序推進農民市民化，不斷提升城鎮居民生活品質；以城市群為主體形態，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展；以綜合承載能力為支撐，就是要增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環境對人口的承載能力，提升城市可持續發展能力。

五個堅持，就是堅持以人為本，堅持集約高效，堅持綠色低碳，堅持統籌城鄉，堅持制度創新。以人為本，就是著力提高人口城鎮化水平，逐步破除限制人口自由流動的制度障礙，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，建設宜居城市，創造美好生活，使全體居民共建共享城鎮化發展成果；堅持集約高效，就是堅持按照小區域集中、大區域均衡的方向，依托綜合交通運輸網絡和信息化系統，優化城市化布局和形態，提高人口經濟集聚程度，提升國土空間利用效率，促進人口分布、經濟布局和資源環境更加協調。堅持綠色低碳，就是堅持樹立綠色低碳發展理念，加強低碳技術開發應用，強化節能降耗，推廣綠色建筑，發展綠色交通，構建綠色生產方式、生活方式和消費模式，建設資源節約型、環境友好型城市；堅持統籌城鄉，就是堅持完善以工促農、以城帶鄉的長效機制，協同推進工業化、城鎮化和農業現代化，推動基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射，實現城鄉經濟社會一體化發展；堅持制度創新，就是堅持加強頂層設計，深化事關城鎮化發展的重點領域和關鍵環節改革，創新城鎮化發展的體制機制，更好地發揮市場主導、政府引導的雙重作用，增強城鎮化發展的活力和動力。

五個目標：城鎮化水平持續提高、城市化格局基本形成、城市發展更加集約低耗、城市生活更加和諧宜人、城鎮化體制機制更加健全。

三、明確城鎮化發展的戰略重點

我國城鎮人口還有待擴大，城鎮化建設還在進行，我國預計合理安排8.5億左右城鎮人口的空間分布。空間分布和地理布局應包括大中小城市以及相應的郊區，形成整體協調發展、以城市群帶動大中小及郊區發展。在城鎮化過程中解決2億多農民工“半市民化”問題，平等對待為中國特色社會主義做出貢獻的每一位建設者。割除戶籍中的消極影響，促進基本公共服務均等化。在城鎮化建設中，必須避免城市群產生的“城市病”，建設和諧宜居、綠色低碳、富有特色、充滿活力的現代化城市。

（一）優化城市化布局和形態。我國城鎮化改革發展的思路是大型城市在土地規模上不再擴建，但是其各種服務的需求是可以無限增大的。為了解決土地有限性與各種活動范圍的擴大性相矛盾的問題，我們要采取以下建議：人口規模的擴大及引起的土地規模需求的擴大可以采取行政權和財權分離的原則，也就是說讓大型城市的人口實現“流動服務、固定管理”。如果這樣，我們就需要從區域發展的整體規劃考慮出臺一些配套的政策、完善交通、消除地域阻礙和差異等措施。城市擴大的直接原因是人口的增加，其次是經濟社會活動的發展。為此，我們可以采取產業分割的地理布局來發展城鎮化建設或者改革——實現不限地域、服務共享。

1、推進城市群建設。建設提升國家級城市群，形成帶動全國經濟發展并具有全球影響力和競爭力的增長極；區域性城市群建設，大力培育區域性城市群，形成對區域發展具有重要輻射帶動作用的核心增長極。

2、完善城市規模結構。合理控制超大城市和特大城市規模，繼續發展大城市，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮。一是發揮國家中心城市龍頭作用，強化國家中心城市在城市群中的龍頭地位，發揮其引領帶動作用；著眼建設世界城市，加快創新轉型，強化總部經濟、國際門戶、研發基地、文化中心等功能，提升國際化程度和國際影響力；二是完善區域中心城市功能，提升省會城市結構和計劃單列市功能，調整優化產業結構和城市空間結構，加強與周邊城市分工協作，發揮在區域和省域經濟社會發展中的服務和輻射作用。把發展基礎好、潛力大、帶動作用明顯的地級市建設成為區域中心城市，完善城市功能，提高綜合承載能力，加快產業和人口集聚，促進區域經濟社會發展；三是加快發展中小城市，提升城市群內中小城市發展質量，引導城市群外中小城市有序發展，發展壯大陸路邊境口岸城市，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城培育發展成為中小城市；四是有重點地發展小城鎮。位于大城市周邊的中心鎮，要加強與城市發展的統籌規劃，逐步發展成為衛星城；具有特色產業或生態文化優勢的中心鎮，要通過產業集聚、市場聯建、旅游開發、文化創意等特色發展路徑，培育形成獨具魅力的專業特色鎮；遠離中心城市的小城鎮，要完善基礎設施和公共服務，形成服務周邊、帶動農村的綜合性小城鎮；五是強化綜合交通運輸網絡支撐，建設城市群之間綜合交通運輸通道，完善城市群內部綜合交通運輸網絡，建設國家綜合交通樞紐。

（二）有序推進農民工市民化

1、有序放寬農民工城鎮落戶條件。根據城市規模和綜合承載能力，以就業年限或居住年限、城鎮社會保險參加年限為基準，各類城市制定公平公正的農民工落戶標準，并向全社會公布，引導農民工合理預期和流向。

2、推進農民工享有城鎮基本公共服務。將農民工納入城鎮基本公共服務范疇，建立健全基本公共服務與居住年限相掛鉤的機制，逐步提高農民工及家屬享有城鎮基本公共服務水平。（1）保障農民工隨遷子女平等受教育權利。將農民工隨遷子女義務教育納入城市政府教育發展規劃和財政保障范疇；全面實行農民工隨遷子女在輸入地、在全日制公辦中小學平等接受義務教育；探索“教育券”等政府購買服務方式，保障在民辦學校的農民工隨遷子女免費接受義務教育；逐步將農民工隨遷子女納入輸入地普惠性學前教育，納入免費中等職業教育招生范圍，基本實現農民工隨遷子女在輸入地平等享有參加中考、高考權利。（2）健全覆蓋農民工的公共就業服務體系。完善城鄉勞動者平等就業制度；完善為農民工提供就業信息和政策咨詢；實施提升農民工職業技能行動計劃；將農民工創業納入政策扶持范圍；健全農民工勞動權益保障機制。（3）擴大農民工城鎮社會保障覆蓋面。加快推進農民工社會保險全覆蓋；逐步實現城鄉養老保障和醫療保障制度有效銜接；推動農民工與城鎮職工平等參加工傷保險、失業保險、生育保險并享受相應待遇；全面實施社會保障“一卡通”工程。（4）改善公民工基本醫療衛生條件。根據常住人口配置公共衛生服務資源；加強農民工疾病預防控制和醫療救助；推動社區醫療服務網絡向農民工聚居地延伸；把農民工職業病防治納入基本公共衛生服務體系；向農民工免費提供計劃生育、優生優育、生殖健康等服務。（5）拓寬農民工住房保障渠道。逐步將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系，通過廉租房、公租房、發放租賃補貼等多種形式改善農民工居住條件；在農民工集中的開發區和工業園區建設公共租賃住房，鼓勵農民工數量較多的企業在符合有關規定的用地范圍內建設員工集體宿舍；探索由集體經濟組織利用農村集體建設用地建立公租房性質的農民工公寓。

3、建立健全農民工市民化推進機制。構建政府主導、多方參與、成本共擔、協同推進的農民工市民化機制。一是明確各級政府責任。二是建立政府、企業、個人成本分擔機制。三是健全公共成本分擔機制。四是完善農民工社會參與機制。

四、提高城市可持續發展能力

我國提高城市化可持續發展能力的戰略目標是有效預防和治理“城市病”，建設和諧宜居、綠色低碳、富有特色、充滿活力的現代化城市。戰略舉措有增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環境對人口的承載能力。在此方面，我國學者的研究已經相當成熟。

［1］徐憲平.關于城鎮化發展規劃若干問題的考慮，2012.9.

［2］王睿.城鎮化與中國農村土地產權制度改革.中共中央黨校學報，2013.2.

［3］仇保興.集群結構與我國城鎮化的協調發展.城鎮規劃，2003.6.

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