新生代農民工社會保障探究

□文/趙素芬

（新疆新北商貿有限公司 新疆·烏魯木齊）

在中國城鎮化進程中，新生代農民工社會保障問題是他們融入城市實現市民化的關鍵。我國已經確立了建立覆蓋城鄉的社會保障體系的目標，但常年工作生活在城市的新生代農民工尚不能全面充分享受城市社會保障。作為現代化和城市建設的重要力量，新生代農民工社會保障狀況很不樂觀，社會保障基本需求不能得到滿足。推進中國城市化進程，急需認清并高度重視農民工社會保障的重要政治意義，從社會資本視角探索完善新生代農民工社會保障的制度措施，以推動農民工市民化。

一、新生代農民工與社會保障的關系

（一）社會資本有助于補充完善新生代農民工社會保障的不足。社會資本概念最早作為經濟學術語出現，后來逐步發展到社會學和政治學領域。社會資本是廣泛存在于社會網絡關系之中并能夠被行動者投資和利用以便實現自身目標的社會資源。理論研究和實踐表明，社會資本在不同社會群體生存發展、實現訴求的過程中具有積極作用。在新生代農民工市民化進程中，社會資本的重要功能同樣不可忽視。同父輩農民工不同，新生代農民工夢想在城市，生活工作的重心在城市，所以他們自然形成的社會資本以及主動培育拓展的社會資本也基本全部在城市。新生代農民工從農村來到城市，工作、生活環境乃至社會角色、交往群體等都隨之發生重大變化，新的社會資本也逐步構建:一方面建立在業緣、親緣、血緣關系之上的初級關系型社會資本日益拓展，量增質升；另一方面以政策制度、法制關系、契約觀念、市場信用等為紐帶將農民工與他人聯結在一起的開放寬松的契約性社會資本也開始構建并凸顯作用。

當前，在農民工社會保障制度尚不完善的現狀下，新生代農民工社會資本、尤其是其中的契約型社會資本可以補充社會保障的不足，并能夠促進社會保障的完善。當前新生代農民工社會保障已經被各界普遍關注，他們在城市開始享受不同水平的社會保障，盡管總體水平不高，但社會保障已經開始覆蓋農民工。一些地方政府在構建社會保障體系時，努力將農民工納入。但由于制度、財力、觀念等一系列原因，新生代農民工真正享受到的社會保障狀況尚不樂觀。從我國是發展中國家的現實出發，同時考慮制度觀念轉變需假以時日，培育并充分利用農民工各類社會資本以補充和改善新生代農民工社會保障之不足，是當前解決農民工社會保障問題的有效途徑。農民工社會資本中既有的以及呼之欲出的一系列制度、法律、社會組織，可以促進社會保障的完善。而且相關社會組織及他們的關系型社會資本，在新生代農民工遭遇由于社會保障不完善導致的問題時，可以及時發揮補充或替代作用。比如，親朋好友、社區或社會組織以及慈善機構可以幫助解決醫療、失業、子女教育等問題，從而可以避免新生代農民工遭遇災難性打擊，一定程度和一段時間內補充社會保障的不足。這些社會資本還可以通過訴求呼吁、資政建議甚至資金投入等途徑推動新生代農民工社會保障的完善。

（二）社會保障能促進新生代農民工社會資本的拓展和成熟，加快其市民化進程。新生代農民工擁有的城市社會資本具有重要的政治功能，充足成熟的社會資本有助于推動中國城鎮化進程、補充農民工社會保障的缺失、加速民主政治進程、維護公平正義社會和諧等。新生代農民工擁有的社會資本已經明顯有所增長，但因為制度、體制以及觀念等原因，他們的社會資本依然數量不足、質量不高，不能滿足新生代農民工市民化的需要。

完善的社會保障有助于新生代農民工社會資本的成熟。如果新生代農民工的社會保障比較完善，切實實現老有所養、病有所醫、勞有所得、住有所居、子女在城市學有所教，消除他們在城市生活的后顧之憂，讓農民工在城市具有主人翁意識，則會大大提升他們的信心及交往的積極性主動性，新生代農民工交往的范圍得以拓展、層次得以提升，其關系型社會資本的量就會越來越足，質就會越來越高。同時，社會保障的完善一定伴隨相關制度政策法律的出現和完善，這也就意味著新生代農民工擁有的契約型（制度型）社會資本會相應的得到拓展和完善。從這個意義上來說，新生代農民工社會保障日益完善的過程就是其社會資本得到培育從而不斷成熟完善的過程。

二、新生代農民工社會保障現狀剖析

總體來看，政府社會日益關注并著力解決農民工社會保障問題，國家統計局歷年發布的全國農民工監測調查報告顯示，新生代農民工社會保障狀況逐年有所改善，但依然不能滿足新生代農民工市民化和我國城鎮化的需求。當前，全國各地解決新生代農民工社會保障的做法已經有很多嘗試:將新生代農民工納入城鎮職工社會保障體系以徹底解決新生代農民工社會保障問題、專門針對新生代農民工設計農民工保險模式來滿足他們的社會保障需求、從新生代農民工制度身份考慮將他們劃入農村社會保障體系等途徑正在探索或實施。但從新生代農民工社會保障需求及城鎮化要求來看，新生代農民工社會保障頂層制度設計不夠，統一的社會保障體系制度不夠完善，依然存在突出的問題。

（一）新生代農民工社會保障未納入城市社會保障體系。無論從農民工市民化和中國城鎮化的角度來看，還是從農民工為城市化及現代化所做的貢獻來看，地方城市都理應盡快將新生代農民工納入城市社會保障體系，為新生代農民工提供與市民無差別的社會保障。2014年7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，致力于基本建立新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶。由此看來，新生代農民工市民化的戶籍制度瓶頸已經突破，但還沒有哪個城市已經真正將新生代農民工納入城市社會保障體系。總體來看，新生代農民工依然被排斥在城市社會保障體系之外，不能與城市原有市民無差別享受均等的社會保障。

（二）農民工社會保障制度落實不到位。目前，從國家到地方政府都從不同層面出臺了農民工社會保障的法律制度政策措施，但這些制度政策執行和實施的效果總體上卻不理想。針對新生代農民工社會保障的迫切需求，地方政府也嘗試制定了一些面向農民工的參保辦法，但實施效果也難如人意。究其原因，一方面企業出于利益驅動，在農民工社會保險執行上易打折扣；另一方面來自于制度法律的強制、監督制約力度不夠，對現有社會保障政策措施的實施缺乏強有力的監控。地方政府和企業如果違反政策制度沒有為新生代農民工提供必要的社會保障，所承擔的后果成本太小，不利于督促現有新生代農民工社會保障制度的落實。

（三）新生代農民工現有社會保障不能滿足其基本需求。由于原有體制制度限制及新生代農民工流動性強等諸多原因，新生代農民工社會保障一部分在戶籍所在地農村，一部分在落腳城市。當前城市能提供給新生代農民工并且他們能真正享受到的社會保障還很有限。必要的基本社會保險水平低且不完善，并且實際操作中報銷獲得并不順暢；農民工社會福利缺乏，新生代農民工幾乎很難享受到城市職工所享有的相關福利，住房、教育培訓等方面尤為突出；由于現有社會保障制度的不完善，流動性相對較強的新生代農民工一旦發生跨省流動，社會保障的接續轉移極其困難幾乎不可能實現。這也是新生代農民工參保積極性不高、參保率低、甚至出現退保現象的主要原因之一。綜合來看，新生代農民工在戶籍地農村僅享有最基本的社會保障、在城市以社會保險為主要內容的社會保障水平低且不完善，新生代農民工實際享有的社會保障嚴重不足，遠遠不能適應農民工市民化的需要。

三、解決新生代農民工社會保障制度問題的對策

（一）完善社會保障立法。積極借鑒西方發達國家社會保障的經驗及教訓，做到立法先行。西方發達國家在頒布一項社會保障制度之前，往往會提前制定一部法律法規，確保社會保障制度有法可依，有章可循。我國還缺乏統一的法律規范，關注新生代農民工的社會保障問題，保護其合法權益已迫在眉睫。這直接影響他們參與建設城市的積極性，關系社會穩定和長遠發展。有關部門必須科學調研，盡快出臺有關農民工群體社會保障的法律、法規。社會保障的覆蓋面要足夠廣泛，對他們的戶籍、工傷保險、醫療保險、養老保險等做出規定，將其各項福利待遇與社會收益納入法制化的軌道。

（二）深化并落實制度變革，為構建新生代農民工制度型社會資本創造前提條件。盡快消除城鄉二元體制制度，消除體制制度瓶頸，為新生代農民工享受到充分的社會保障創造宏觀制度條件，就要深化包括戶籍制度改革在內的各種相關制度改革。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確指出，要“取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。”戶籍制度改革終于取得突破，讓進城農民工共享基本公共服務以促進市民化的主要制度瓶頸已經開始消除。戶籍制度改革的目的之一，就是通過消除城鄉戶籍差別，促進在城鎮穩定就業和生活的農民工實現市民化，推進城鎮基本公共服務對農民工的覆蓋。因此，積極落實戶籍制度改革舉措，無疑已經是新生代農民工最有力的制度型社會資本的一部分。同時要積極推進社保制度改革，讓新生代農民工便捷享受應有的基本公共服務，已是當務之急。當前，國家社保政策框架、社保轉移接續辦法已經具備，但各個地方推進速度不快，落實不到位。地方應積極設計和推動新生代農民工在城市無差別享受社會保障，在農村社會保障向城市的接續轉移，推動新生代農民工流動時社會保障的跨地區接續轉移，使新生代農民工無障礙享受社會保障。