國家審計在生態文明建設中的作用

□文/劉煒焰

（河南省審計廳河南·鄭州）

國家審計在生態文明建設中的作用

□文/劉煒焰

（河南省審計廳河南·鄭州）

［提要］十八大報告指出生態文明建設目標是環境友好型、資源節約型社會建設取得巨大進步。我國在生態文明建設中相關政策制定和資金支持方面都做出了努力，并取得了成效。本文主要論述作為具有“免疫系統”之稱的國家審計具體如何改革才能更好地發揮監督作用，更好地服務于國家治理。

生態文明建設；河南省生態文明建設；國家治理；審計

收錄日期：2015年6月21日

一、國外審計工作在生態環境保護中的主要做法

國外注重政府審計推動生態文明建設方面的成效已經有接近50年的歷史，相關的審計方法發展較成熟一些。主要做法有兩個方面：

（一）開展國際聯合審計。歐洲組織環境審計委員會于1998～2002年，對國際海洋環境保護公約進行了審計。荷蘭、挪威、波蘭等8個國家的最高審計機關共同進行了對《防止船舶污染海洋公約》的審計。另外，在歐洲也聯合進行了對《赫爾辛基公約》和《東北太平洋環境公約》的審計。

（二）注重環境保護資金的效益性審計和政策目標實現情況和政府履職的績效審計。美國審計總署于1978年設立了自然資源使用和環境保護司，內設環境績效審計處和資金審計處。審計總署向美國國會每年提交相關環境審計報告，這些報告對完善環境保護方面的立法，監督正確使用環保資金，改善環境質量，加強環境保護等方面做出了巨大貢獻。作為香港所面臨的主要難題之一的空氣污染問題，得到香港市民越來越多地重視，市民們較關心空氣污染問題對身體健康帶來的傷害。針對香港審計署的審計報告結果，香港環境局局長和環境保護署署長做出明確表示將以保障公眾健康作為制訂空氣質量改善方案的遵循原則，將達到世衛空氣質量指引水平列為環保署的長遠目標。由此可見，香港審計署注重環境保護資金的效益性審計和政策目標實現情況和政府履職的績效審計監督并有力地推進了環境保護工作的進程。

二、國家審計服務于國家治理的主要理論

（一）審計的概念與國家審計促進經濟社會健康運行的“免疫系統”理論。審計是國家按照法律的規定用行政權力督促并約束行政權力的行為，審計從某種角度上講在國家治理的整個系統中扮演“免疫系統”的角色。國家審計的“免疫系統”功能體現在它能從維護經濟社會發展秩序，有利于眾多的社會受托責任實施的層面上，發揮預防、披露和抵御經濟社會運行中的矛盾、阻礙和風險的作用。根據馬克思主義的國家學說，從作為民主法治的產物，同時兼任推進民主法治工具的國家審計是為國家政權建設所服務，也是國家政治制度的不可缺少的組成部分。從社會大眾的角度出發，審計目的在于保護社會大眾群體的根本利益，督促國家權力機構依法行政，保障國家的所有權力屬于人民群眾和社會主義民主政治建設。以科學發展觀為基本原則的國家審計在今后的工作目標應為促進法治建設、維護民主法治、推進改革發展。具有國家經濟社會“免疫系統”之稱的國家審計，在推動科學發展觀的順利實施，推進經濟社會的健康發展發揮著不可替代的作用。國家審計作為“免疫系統”體現在：國家審計具有防御性效果，能夠防止外界不利的要素對經濟社會發展的傷害；國家審計具有建設性效果，能夠發現經濟社會發展中存在的問題或苗頭，并提出解決方法；國家審計具有監督和約束功能，能夠發現、披露被審單位存在的違法違規、損失浪費等方面問題并在職權范圍內進行及時處理。

（二）國家審計與國家治理的關系。國家審計與國家治理的關系密不可分，無論每個國家他們的政府治理形式如何及審計機構如何設置，政府的審計都是國家治理的不可缺少的重要組成部分。經常將審計比喻為保護國家身體健康、保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”。劉家義曾經這樣描述審計與國家治理之間的管理：“國家審計是一種制度安排，是國家治理不可或缺的、內生的組織細胞，是依法用權力監督制約權力的重要方式，其本質是保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”。作為國家治理的一項制度安排的國家審計，必須獨立、專業的參與到國家治理中，才能起到抵御風險和推進民主法治的作用，進而維護國家安全。國家審計應當在從四個方面入手調整戰略：

1、在原有的基礎上進一步加強開展對公共財政資金使用方面的審計工作。公共資金支出審計必須徹底剖析為什么進行比較高的消費、在資金的使用過程中有沒有存在浪費資金或違規使用資金的現象，發揮好審計的監督職能，更好地服務于國家治理。國家審計也應當擔當起該責任，給公眾一個滿意的交代。

2、加強對國家經濟安全方面的審計。開展對國家經濟安全方面的審計工作，目的是為了服務于維護國家經濟安全的戰略目標。國家審計機關應當時刻警惕國內經濟自身的安全問題，比如地方政府引發的債務危機或金融危機，在保障了國內經濟安全運行的基礎上，同時抵御國外的一些會危及到我國國家經濟主權的不利因素，健全預警體制，保障我國的經濟與政治都能健康有序的發展。

3、全面監督預算執行情況。審計要以預算執行為核心、以資金流向為主線、以財政支出結構和資金使用效益為重點、以維護國家財政安全為目標，尤其要關注財政超收增收和轉移支付資金的管理情況。從預算的編制到對預算項目的調整及預算的執行整個過程都要加大監督管理，盡可能實現將所有政府性收支都列入政府的預算管理。預算的執行過程中要重視對項目實施的跟蹤審計，確保資金安全合規并提高資金的使用效率。

4、開展對制定的制度是否合理和政府執行政策效果方面的審計工作。對制度進行審計目的是發現制度中的問題，改進和健全制度。審計工作的開展是對各種制度政策的實施落實進行監督，同時也可以在監督的過程中發現制度的弊端，從而改進與完善制度。

三、目前國家審計在環境保護中所做的主要工作

中央財政近些年每年不斷加大對環保資金的投入，全國財政節能環保支出從2008～2012年期間累計投入達到1.14萬億元，每年保持24.1%的增長率。我國財政部2013年財政預算主要支出項目中節能環保支出資金有2，101.27億元，這意味著比2012年節能環保支出資金預算數增長18.8%，相對2012年執行數有5.1%的增長率。2013年我國加強了對大氣污染的治理，創新綜合治理機制，明確治理責任，完善相關制度，并推進建設重點節能項目，先進的環保產品得到進一步推廣，環境服務業得以推進，擴大對節能產品惠民工程的范圍，加快推廣工業節能產品，加強對農村環境的集中綜合治理整治。

自2010年開始，國家審計署組織了相關節能改造項目、循環經濟審計、污水垃圾處理廠建設審計、風沙源治理項目審計、高鐵建設環保審計等審計工作，提出了建設性意見，對環境保護工作做出了巨大的貢獻。

（一）跟蹤政策落實情況，及時糾正存在的不足和缺陷。審計署2009～2010年用一年的時間對全國20個省電力、鋼鐵和水泥等行業2007～2009年節能減排狀況組織了審計檢查，同時追蹤調查了相關地方與企業的后續整改情況。通過審計，審計署及時地追回相關資金，加快了項目的建設進度。20個省的相關部門針對審計調查披露的問題，及時加強監督檢查，遵循嚴格管理、規范推進，同時依法追究有關企業和個人的相關責任。國家行政機關對審計調查中存在的問題進行多方面的研究分析，最終健全和完善了加強城鎮生物柴油發展、水處理廠污泥污染防治、淘汰落后產能等相關政策法規。審計署在此基礎上對一些耗能高、污染物排放嚴重等有關節能減排的工程進行了相關審計。通過審計切實的促進了節能減排工程的政策落實，從而推進該項目的進程，以確保該項目能順利及時地開展工作。

在污水治理項目方面，審計署于2011年開展了針對包括天津等在內的9個省、市上年度的城鎮污水垃圾處理專項資金的使用進行了專項審計。審計結果表明污水垃圾處理專項資金的使用等方面有違規現象。根據審計提出的違規現象，截止到同年4月底，收回及重新申報資金數額為1，986.15萬元，撥付滯留閑置的資金為1.9億元，追回污水垃圾處理費1，093萬元，上繳財政2.06億元，在地方政府的協助下追回渠道資金8.97億元。審計中污水治理項目未按期完工的已經有31個項目投入試運行或調整了建設規劃，地方的相關權力機關也根據審計意見調整了工程管理政策，用來避免同類違規現象的出現。

（二）審查各級財政資金使用的安全性與合規性。審查各級財政資金使用的安全性與合規性方面，審計署于2012年審計了2010～2011年期間10個省的中央和省級投放到節能減排工程上的財政資金使用情況及1，139個節能減排項目。通過審計發現，在所有的抽查審計節能減排項目中3.86%的項目和審計資金量占6.8%的42家單位實施的44個項目未達到預期節能減排效果，有關資金達到15.87億元。占審計資金量的1.16%的35家主管部門和項目實施單位違規管理使用專項資金2.7億元。審計結果表明，有些項目沒有及時地開展和按時完工，追其原因在于項目資金沒有照預算要求及時撥付。根據審計發現的違規現象，需整改的相關部門及時地撥付了沒有到位的項目資金，并采取措施推動了項目實施進度。

在中央財政本級及轉移支付資金的審計方面，審計署2012～2013年初審計了2011～2012年中央財政本級和轉移支付于18個省（直轄市）能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用節能環保類三個款級科目資金使用情況，此次審計涉及范圍非常廣，審計的項目和資金的數額分別達到項目總數和資金總額的60.57%與75.85%。通過審計發現，存在部分項目單位通過上報假的申報資料或由于單位主管機構的審核漏洞等方面的原因造成違規套取挪用項目資金的數額達到16.17億元。除了違規的套用資金以外，審計結果還顯示有些項目沒有達到預期的政策目標。

（三）地方政府審計在關注環境保護和資源節約過程中所作的主要工作。地方政府審計在生態文明建設中的作用同樣至關重要。審計署2013年10個省1，139個節能減排項目審計結果顯示地方各級政府認真履行節能減排責任，強化目標考核。在完成“十一五”節能減排目標任務的基礎上，10個省繼續把節能減排作為加快轉變經濟發展方式的抓手，強化目標責任考核，注重法規制度建設，印發了“十二五”節能減排工作規劃和綜合性工作方案，將節能減排指標分解落實到各地市和區縣政府；出臺了40多項規章制度，有效地保障了節能減排工作規范有序開展。

主要參考文獻：

［1］姚燕，李東方.生態文明：從理論到行動［M］.北京：中共黨史出版社，2012.10.

［2］習諫.關于河南省生態文明建設功能區域的研究［J］.河南教育學院學報，2006.25.5.

［3］中國環保設備展覽網.http：//www.hbzhan.com/news/detai l/76875.html.

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