行政審批制度與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革聯(lián)動(dòng)性分析

□文/楊　凡

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院天津）

行政審批制度與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革聯(lián)動(dòng)性分析

□文/楊凡

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院天津）

［提要］行政審批制度改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，應(yīng)系統(tǒng)性分析與其他改革內(nèi)容的聯(lián)動(dòng)性，但是由于我國(guó)政體權(quán)利結(jié)構(gòu)存在“條塊分割”的特點(diǎn)，目前成熟的分析框架并不多。本文從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革入手，從內(nèi)在邏輯和改革歷程兩方面分析國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和行政審批制度改革的聯(lián)動(dòng)性，對(duì)行政審批制度改革的聯(lián)動(dòng)性結(jié)構(gòu)進(jìn)行初探。

行政審批；機(jī)構(gòu)改革；聯(lián)動(dòng)性

收錄日期：2015年7月28日

行政審批制度是政府職能的一部分，是一個(gè)特定的政府在操作層面上“要做什么”和“在做著什么”。不同的政府職能是要由相應(yīng)的“機(jī)構(gòu)”來(lái)承擔(dān)的，因此行政審批制度的運(yùn)行必然要由政府機(jī)構(gòu)這個(gè)基礎(chǔ)做支撐。新一屆中央政府成立以來(lái)，深化行政審批制度改革史無(wú)前例的成為了深化行政體制改革的“當(dāng)頭炮”和深化經(jīng)濟(jì)體制改革的“先手棋”，國(guó)內(nèi)學(xué)界和理論界也都十分重視深化行政審批制度改革研究，出了大量理論成果和實(shí)踐探索。盡管如此，行政審批制度改革大多作為獨(dú)立單元進(jìn)行研究，很少系統(tǒng)性分析與行政體制改革其他內(nèi)容的聯(lián)動(dòng)性，也導(dǎo)致在實(shí)踐探索中行政審批制度改革經(jīng)常是單兵作戰(zhàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，鞏固改革成果。有鑒于此，本文選取行政管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容——國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，從內(nèi)在邏輯和改革歷程方面系統(tǒng)性分析與行政審批制度改革的聯(lián)動(dòng)性。

一、從行政審批制度改革與政府機(jī)構(gòu)改革內(nèi)在邏輯上看聯(lián)動(dòng)性

從行政審批制度改革和政府機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯上看，其聯(lián)動(dòng)性主要表現(xiàn)在：“三個(gè)同一”。

第一，同一個(gè)目標(biāo)：建設(shè)服務(wù)型政府。“服務(wù)型政府”是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的深入推進(jìn)而逐漸確立起來(lái)的政府理念和目標(biāo)。政府職能的本質(zhì)就是“服務(wù)”，政府的本職工作是為社會(huì)大眾分配包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與社會(huì)福利、安全、秩序、平等、正義、自由等在內(nèi)的各種公共利益和價(jià)值。因此，改革開(kāi)放以來(lái)，無(wú)論是政府屢次進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革還是為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政審批制度改革都是以建設(shè)服務(wù)型政府為最終目標(biāo)。

第二，同一項(xiàng)改革主題：簡(jiǎn)政放權(quán)。行政審批制度改革與政府機(jī)構(gòu)改革都是政府的一場(chǎng)“自我革命”，是對(duì)傳統(tǒng)行政管理體制的揚(yáng)棄和變革，是政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的突破口。從歷次行政審批制度改革的內(nèi)容及國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革調(diào)整方案來(lái)看，每次改革都圍繞這樣一個(gè)主題推進(jìn)——簡(jiǎn)政放權(quán)。一方面通過(guò)梳理國(guó)務(wù)院各部門(mén)的職責(zé)職能，整合職能交叉的部門(mén)，取消不再適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門(mén)和行政審批事項(xiàng)，達(dá)到“簡(jiǎn)繁政”的目的；另一方面通過(guò)權(quán)力層級(jí)下移的方式，把可以由地方政府來(lái)承擔(dān)的權(quán)力和責(zé)任下放，使其充分結(jié)合本區(qū)域發(fā)展實(shí)際，發(fā)揮自身能動(dòng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體平衡，達(dá)到“放實(shí)權(quán)”的目的；再一方面通過(guò)改變管理方式，把可以由市場(chǎng)、社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移出去，達(dá)到“培育責(zé)任主體”的目的。歸根結(jié)底，行政審批改革與政府機(jī)構(gòu)改革，二者的改革主題都是如何控制與規(guī)范行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

第三，同一基本方法：厘定政府邊界。行政審批制度改革和政府機(jī)構(gòu)改革，就其本質(zhì)層面而言，就是對(duì)行政權(quán)力和行政權(quán)力劃分邊界重新界定。行政審批制度改革是厘定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，政府機(jī)構(gòu)改革是分清不同部門(mén)不同層級(jí)的行政邊界。雖然在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府以萬(wàn)能管理者的身份出現(xiàn)，成為指揮整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活的唯一的主體，政府既承擔(dān)著辦企業(yè)、興市場(chǎng)的責(zé)任，也承擔(dān)著辦社會(huì)的職能。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)化程度不斷提高，整個(gè)社會(huì)進(jìn)入利益結(jié)構(gòu)分化和調(diào)整的轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的行政方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)成為了桎梏，這就需要重新厘定政府權(quán)力邊界，讓各自承擔(dān)必要的責(zé)任。

二、從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和行政審批制度改革實(shí)踐歷程上看聯(lián)動(dòng)性

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代圍繞“增長(zhǎng)—精簡(jiǎn)—再增長(zhǎng)”的循環(huán)幾經(jīng)變動(dòng)，在這個(gè)時(shí)期政府是指揮整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的唯一主體，行政審批制度作為政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一種最為重要手段，一直保持著很高的穩(wěn)定性。從中央黨政文件中從未看到涉及行政審批制度改革的描述，從地方實(shí)踐中也未見(jiàn)到有關(guān)于審批制度改革的探索。一直到1998年我國(guó)為加入世貿(mào)組織做積極準(zhǔn)備，率先在深圳等部分經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)起步。這一年，深圳市頒發(fā)了《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》，在深圳市全面實(shí)施審批制度改革，經(jīng)過(guò)三年探索，2001年9月，國(guó)務(wù)院對(duì)全面推進(jìn)行政審批制度改革作出部署，成立了國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在監(jiān)察部設(shè)立了國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院審改辦”），承擔(dān)日常工作。從這一時(shí)期起行政審批制度改革才以一項(xiàng)單獨(dú)改革重點(diǎn)出現(xiàn)在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)文件里。

（一）1998年改革。1998年的行政審批制度改革與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革同時(shí)進(jìn)行。政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，進(jìn)行了一場(chǎng)建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大、力度也最大的政府機(jī)構(gòu)改革，同時(shí)行政審批制度首次開(kāi)始探索取消審批事項(xiàng)，側(cè)重下放權(quán)力，減少層次。兩項(xiàng)改的最終目的都是統(tǒng)一到“按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力真正交給企業(yè)”這一目標(biāo)上來(lái)。這次改革從機(jī)構(gòu)權(quán)力配置上看，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由40個(gè)減少到29個(gè)；其中不再保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院由28個(gè)部門(mén)組成。從職能調(diào)整上看實(shí)現(xiàn)政企職責(zé)分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)進(jìn)行裁剪合并，同時(shí)移交給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、企業(yè)和地方的職能多達(dá)200余項(xiàng)。

（二）2003年改革。2003年的行政審批制度改革也與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行，二者統(tǒng)一到“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高行政效率，努力形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，更好地為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”這一目標(biāo)上來(lái)。這次改革從機(jī)構(gòu)權(quán)力配置上看設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，組建商務(wù)部，改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院由仍28個(gè)部門(mén)組成。從職能調(diào)整上看，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，在2001行政審批制度改革自上而下全面展開(kāi)后，2003年，國(guó)務(wù)院取消了406項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，其中包括241項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)。

（三）2008年改革。2008年的行政審批制度改革也與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一到“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”這一目標(biāo)上來(lái)。這次改革從機(jī)構(gòu)權(quán)力配置上看探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能設(shè)立高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)，組建國(guó)家能源局，組建工業(yè)和信息化部，組建國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局，組建人力資源和社會(huì)保障部，組建國(guó)家公務(wù)局，組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。經(jīng)過(guò)調(diào)整，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院有27個(gè)組成部門(mén)，1個(gè)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，15個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，16個(gè)部委管理的國(guó)家局，14個(gè)直屬事業(yè)單位，減少了4個(gè)國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)。從職能調(diào)整上看，深化投資體制改革，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡(jiǎn)化審核程序，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門(mén)在投資管理方面的作用，同時(shí)改進(jìn)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理，地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、專業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門(mén)在國(guó)家規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。

（四）2013年改革。2013年的行政審批制度改革和與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一到“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模涌焱晟粕鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅度減少行政審批項(xiàng)目”這一目標(biāo)上來(lái)。大幅度減少審批項(xiàng)目已經(jīng)成為了審批制度改革和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的共同目標(biāo)。這次改革從機(jī)構(gòu)權(quán)力配置上看撤銷(xiāo)鐵道部，交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局，改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置25個(gè)組成部門(mén)，撤銷(xiāo)了4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，其中包括2個(gè)組成部門(mén)。從職能調(diào)整上看要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，減少投資項(xiàng)目審批，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個(gè)人投資自主權(quán)；要更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。2013年從國(guó)務(wù)院調(diào)整下放了221項(xiàng)行政審批權(quán)限。

行政審批制度改革聯(lián)動(dòng)性問(wèn)題，既是理論問(wèn)題，也是實(shí)踐問(wèn)題。探討行政審批制度改革聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)，應(yīng)遵循從實(shí)踐中來(lái)到實(shí)踐中去的原則，從總結(jié)實(shí)踐歷程到提煉理論，再到實(shí)踐發(fā)展，最后到理論總結(jié)進(jìn)行不斷循環(huán)。研究行政審批制度改革不能僅就行政審批制度這一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行分析，隱藏其后的聯(lián)動(dòng)性結(jié)構(gòu)和本質(zhì)屬性必須在理論上得到凝練并及時(shí)指導(dǎo)實(shí)踐，及時(shí)糾正偏差，才能保證改革取得預(yù)期的效果。

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