“法治湖南”建設的現實困境與實現路徑

張西道

(中共湖南懷化市委黨校，湖南懷化418008)

湖南省在政府的主導下構建了一系列以行政程序法治化和政府服務法治化為核心的省級政府規章制度體系，在具體實踐中真抓實干、敢為人先，取得顯著實效，并正以其獨特的內容和魅力促動著中國法治政府建設全面發展。但法治湖南模式在具體實踐過程中，困于國情、省情等帶來的諸多復雜因素而面臨著實施難題。因此，深層次探究其實施困境和實現路徑是法治湖南建設順利推進的必然要求，是法治湖南從應然到實然的實踐前提，其對“法治湖南”乃至“法治中國”的實現具有重要的意義和作用。

一、政府推進型的法治湖南建設模式

世界上沒有普世價值的法治模式，也沒有最好的法治模式，只有最適合本國國情的法治模式。因為一個國家的法治建設路徑是由一個國家的國情所決定的，國情的復雜性決定了法治模式的多樣性。我國法治政府建設基于歷史與現實的需要采取政府推進型發展模式，而各省市由于區域的差異性與復雜性，一直努力尋找地方法治建設的切入點與突破口。法治湖南順應國情的需要采取政府推進型發展模式，開辟了以行政程序建設和服務型政府建設為切入點和突破口，全面推進依法行政、建設法治政府的新路徑。湖南省政府行政決策層，“基于對湖南經濟社會發展客觀需要的理性認識，以現代法治理念和法治技術進行主動改革，主動制定規劃、頒布地方政府規章、出臺配套規范性文件來設置法治政府的戰略、目標、方式、方法、手段，通過自上而下的各層責任體系對下級政府的法治政府建設具體實踐進行監督、督促。”［1］一方面，湖南模式在省政府行政力的主動引導和強烈推動下，快速地構建起了以“程序”為核心的一系列體現現代法治精神的法律法規制度體系，具體呈現出“一綱要一規劃兩規定六辦法”的法律制度格局，實現法治政府建設的程序化、法典化、系統化，為法治湖南的推進與實現提供了堅實的制度保障。另一方面，湖南模式由于法律制度構建速度快、力度大，與湖南省現有的經濟與社會發展水平、固有的行政管理體制、政府與公職人員的利益偏好、官民的法治文化素養等產生非常激烈的沖突，在法治化實踐過程中存在許多問題、矛盾和潛在的危險，從而陷入制度實施的困境。

二、法治湖南建設的現實困境分析

(一)主觀能動力不足

公眾普遍認同和信仰法律并且自覺遵紀守法是建設法治政府的內在動力。法治社會的建立絕不僅限于其物質層面的制度建設，絕不僅限于其技術性“硬件”系統的完備周詳。法治社會的有效建立，最為基礎、也最為關鍵的，乃是作為其基礎以支撐整個法治大廈的精神層面的意識與觀念的確立，是作為其內在靈魂的“軟件”系統的開發［2］。湖南人在意識層面跟法治政府建設所要求的法治精神還有很大的差距。首先，政府公職人員由于受傳統官本位文化和舊的行政管制思維的影響，基本上還沒有從意識上完全認同或遵從現代行政法治理念。在官本位的影響下，人治觀念比較嚴重，法律意識淡薄，法治觀念不強，法治思維沒有養成。一些公職人員仍然習慣于以言代法、以權壓法、人大于法、權大于法，甚至把法律視為為個人、部門謀求利益的工具。同時，我們的政府公職人員還停留在“決定—宣布—服從”為特征的傳統的“管理”型社會治理模式當中，習慣于用行政管制的思維方式去實施行政管理活動，經常以國家或人民的“代表”自居，自以為擁有行政權力而“高人一等”，而公民無權無勢而“低人一籌”，甚至把公民視作手段、工具、器具或資源加以利用。同時，湖南基層群眾認同法律，信仰法律的意識還沒有得到完全提高。楊葉紅教授認為，“霸蠻”文化造就了湖南人規則意識也就是法治意識淡薄或缺失。“人們之間利益關系的調節通常不是靠規則，而是靠‘蠻力’，……官員信奉‘蠻政’，而百姓也喜歡‘蠻爭’。許多事情的處理，喜歡通過極端的方式解決而不走法律的途徑”［1］，這是其一。其二，在法治發展到今天，仍然有很多基層群眾在潛意識里存在“信權不信法”的慣性思維。“信權不信法”一方面是基于傳統文化的影響，但另一方面更多的是因為現實生活中人大于法、權大于法現象的大量存在，損害了群眾對法律的信仰。在政府不誠信、不守法的導向下自然無法形成對已制定的規則制度的認同與遵從，法治湖南建設的強大內在動力也就因此而消解。

(二)經濟支撐力度不夠

馬克思主義政治經濟學告訴我們，經濟建設與法治建設，前者屬于經濟基礎范疇，后者則屬于上層建筑范疇。由于經濟基礎決定上層建筑，因而，經濟發展水平對法治建設的內容及方向、實現的方式方法及其實施結果起著關鍵性作用。2013年，中國政法大學應松年教授、馬懷德教授在其主持的“全國法治政府評估項目”課題研究中發現法治政府建設水平在很大程度受到經濟發展水平的影響，從而表現出明顯的區域性差異。課題研究者按照東、中、西部的劃分進行區域比較發現，東部城市的平均得分為193.73分，中部城市的平均得分為188.46分，西部城市的平均得分為179.18分。東部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，這說明法治政府建設水平與經濟發展水平具有一定的相關性。同時，西部地區各城市法治政府建設的水平相較于中東部地區城市更為參差不齊，與西部地區城市之間經濟發展水平更為參差不齊也形成了一定的對應關系［3］。法治政府在實現的過程中需要人力、物力、財力、技術、制度等等一系列條件，而這些條件的滿足必須以足量的經濟基礎作支撐。經濟發展水平較好的區域，政府有較多的資源投入到法治建設中，而在一些經濟水平較為落后的地區，資源的有限性影響了其對法治政府建設的投入。此外，在經濟發展水平較好的城市，促進發展的壓力較輕，政府可以在法治政府建設上投入更多的精力;而在經濟發展水平比較落后的地區，政府的主要精力還是在招商引資、城市建設等發展議題上。近年來，湖南省的經濟發展速度雖高于全國平均水平，但是從總量上來講還處在全國中等水平，而長株潭區域幾乎占了總量的一半，各市州之間經濟發展水平差異非常大，特別是對于以山區為主，農村人口居多的其他市州來說，經濟發展水平更為滯后，也極不平衡。在這種落后的經濟環境下，當地政府普遍都患有強烈的發展沖動癥，一門心思、想盡一切辦法求經濟的快速發展，有意或無意地降低了法治政府建設的力度與強度，甚至當地政府會主動地或有選擇地去規避法律，突破法律甚至違反法律，由守法者變成違法者。這種現象在省內各市州甚為普遍。

(三)內部阻力過大

法治是法律實踐的結果，是法律能否不遭到人為的阻礙而暢通去實踐。政府及其公職人員是法治政府建設的主導者、推動者和實踐者，但現實中他們又是法治政府建設最大的阻礙者。因為他們在公共行政過程中，極易受到其私人利益因素的干擾，并“怠于采取相應的處理措施，以致其價值判斷和政策取向偏離公共利益的要求”［4］，從而使私人利益與其公職所代表的公共責任產生激烈的沖突。現實中，國家公職人員，作為社會中單個的“個體”，基于其人性的本領沖動，天然地具有對個人利益的追求。如果經濟發展水平相對落后，在個人自身物質需求得不到預期的滿足，自身發展平臺得不到合理保證的情況下，人性的本能使然讓其無法建立高度的法治自覺，從而失去踐行法治的動力，甚至會為了一己私利利用手中的權力去破壞既有的秩序、制度、規則。公職人員利益沖突對法治政府的建設具有致命的傷害。其一，法治政府的要義就在于約束好公共權力的行使，使公共行政納入理性的范疇。但是由于代表國家政府行使公共權力的公職人員出于個人私益的實現喪失了理性的價值判斷，在執行政策或法律的過程中，背離了其行為的公共利益性，其行為結果當然地造成政府行為的不當性甚至非法性。公職人員變成了“知法犯法”的代表，紛繁復雜的行政亂相、大量存在的腐敗行為即為佐證。其二，公職人員因為利益沖突衍生的一系列腐敗問題必然導致法治政府建設無法獲得公眾的信賴與支持。法治政府的建立不是政府憑一己之力就能完成，需要全民的支持和參與。但是權力腐敗、權力尋租、權錢交易等違背公平正義現象大量發生時，民眾就會因其負面的示范效應而失去對法治政府建設的信任和行為自覺，甚至會積極效仿，破壞法治政府建設。所以制止和治理公職人員利益沖突問題成為法治政府建設的關鍵之手，腐敗不除，就不可能做到真正的法治。2015年1月24日，湖南省第十屆紀委第七次全會暨全省反腐敗工作會議通報:2014年，全省各級紀檢監察機關共受理各類舉報82 957件次，同比增長56.7%;立案10 238件，同比增長39.4%，其中地廳級干部28人、縣處級干部447人;結案10 349件，同比增長28.6%;處分10 557人，同比增長30.9%，其中地廳級干部48人，縣處級干部441人。驚人的數據足以證明湖南省內的權力腐敗現象大量存在，防止公職人員利益沖突，破除內部阻力之任務也任重而道遠。

(四)監督效力不強

法治政府建設的核心是規范行政權力，因此構建有效的行政權力監督體系是其本質要求。在政府推進型的法治湖南建設中，由于行政的強勢導致立法、司法的弱化，立法、司法對行政權的監督功能表現不力，也就無法真正實現對行政權力的控制與約束，勢必造成“短板效應”，從而延滯整體法治目標的實現。首先，地方人大監督作用不明顯。對行政權力的監督，人大監督具有最高的法律地位，但在實踐中其地位與作用卻遠沒有黨的監督、檢察院的法律監督、法院的事后監督突出。表現有二:一是人大主導立法的缺位導致在制度設計中缺少立法監督。任何制度的構建必須以民主性和正當性為出發點與落腳點，在我國也只有通過人大的主導立法才能形成廣泛的民主和保證其目的的正當。所以，法治政府建設的地方立法理應在人大的主導下通過民主的程序或渠道去形成代表公意的法律制度，從而實現規范行使行政權力。而湖南省“一規劃兩規定六辦法”的法治政府建設制度體系全由政府而非人大搭建的，法治政府的制度載體是政府頒行的改革綱要、規劃、政府規章以及紅頭文件，這種“自我革命”式的法律規則缺乏應有的民主性和正當性［1］。二是工作監督力度偏弱。地方人大對政府的監督在實踐中更多地表現為對政府的工作報告、預決算等形式上的審議和表決，缺乏實效性。而法律規定如詢問、特定問題調查、質詢、罷免和撤職等剛性監督手段卻極少運用，因而對政府干部缺乏威懾力，監督作用不強。2014湖南省紀檢監察機關共處理地廳級干部48人，縣處級干部441人。如果人大的剛性監督手段到位，我們的紀檢監察機關怎會取得如此大的“成就”。其次，司法監督、民主監督長期表現不力。由于行政權在法治政府建設中過于強勢，從而使“司法監督、民主監督等法治基本要素長期游離于法治政府建設的核心范疇之外。前者集中體現在我國憲政體制下司法權地位的劣勢所導致的對監督行政的謙抑性失語，后者則表現在信息公開、民意表達機制尚處于初級階段所導致的民主監督虛置。”［5］由此，政府在司法監督，民主監督不力的情況下，長期被隔絕在壓力之外。在法治政府建設過程中，要么有章不循、有令不行，要么消極應對、懶政庸政，從而失去持續推動“自我革命”式的法治建設的動力，法治政府建設的各項制度就難以貫徹執行，從而導致“形式”法治。

三、法治湖南建設實現路徑選擇

(一)培育法治意識，激發法治建設主觀能動力

當前，要更好地調動和發揮地方法治建設主體的內在積極性、創造性，實現“要我做”為“我要做”的轉變。領導干部是法治政府建設的主體，也是關鍵所在。習近平總書記在2015年省部級主要領導干部學習“貫徹十八屆四中全會精神 全面推進依法治國”專題研討班開班式上指出并強調，各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，他們的信念、決心、行動，對全面推進依法治國具有十分重要的意義。所以各級領導干部首先要自覺培養和樹立法治意識，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念。在行動上要帶頭尊崇法治、敬畏法律;做學法的模范，帶頭了解法律、掌握法律;做守法的模范，帶頭遵紀守法、捍衛法治;做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事。同時，法治湖南建設強大的內在動力來自于湖南民眾對法律的普遍認同和信仰，因此要采取積極的方式培育民眾的法治意識。首先，要以黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新成效取信于民。要保持反腐敗的高壓態勢，持之以恒糾正四風，強化查處懲戒，從嚴正風肅紀，讓湖南民眾感受政府態度的堅決果斷，行為的公正不阿。在一個有腐必反、違法必究的環境中讓民眾實實在在感受到法治湖南的實踐，以此贏回對法律的信仰，對法治湖南的認同。其次，提升普法層次，大力宣揚法治湖南理念。要持之以恒地開展以憲法為核心的各項法律法規的宣傳，注重對法治理念、法治思維和法治信仰的培育，使人民群眾充分相信法律、自覺運用法律，形成遇事找法、解決問題靠法的行為習慣。同時，要讓民眾了解法治湖南的真諦在于以人為本，其通過程序規定規范政府行政權力的運行、通過服務規定明確政府職能邊界，從而保護普通民眾切身利益，保障普通民眾基本權利的實現。我們可以運用法治湖南經典案例進行宣傳教育，喚起湖南民眾對法治湖南的認同與尊重，讓他們由法治湖南的旁觀者自覺地成為法治湖南的推動者。最后，加快建立湖南省范圍內的社會誠信體系，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。要讓包括國家機關及其工作人員在內的所有公民、組織守法信用信息狀況公開透明、可查可核。制定誠信守法激勵政策，建立與完善違法行為懲戒機制，強化對違法失信行為的約束和懲戒，特別是國家工作人員違法失信行為以及涉及食品藥品安全、環境保護、安全生產、稅收征繳等重點領域違法犯罪行為，“努力讓人民群眾從每一次執法活動中、在每一個司法案件中都感受到公平正義，從而發自內心地敬畏法律、信任法律和遵從法律”［6］。

(二)大力發展區域經濟，增強法治建設支撐力度

經濟基礎決定上層建筑。區域經濟發展水平在很大程度上影響著法治政府建設的質量與速度。湖南作為中部內陸省份，屬于后發展地區，發展不足是最大省情。雖然近年來經濟發展以追趕型邁入了快車道，從2004年到2013年連續保持了兩位數的增長速度，但在經濟總量、發展質量與人均均量等方面與其他發達省份還有比較大的差距。由于缺乏強有力的經濟支撐，地方政府在法治建設過程中總顯得力不從心，磕磕絆絆。因此，加強市場經濟建設，大力發展區域經濟應成為法治湖南建設的基礎性工程。就提升經濟總量而言，湖南要發揮作為東部沿海地區和中西部地區過渡帶、長江開放經濟帶和沿海開放經濟帶結合部的區位優勢，積極與國家戰略對接，創新引領產業結構升級，積極發現培育新的經濟增長點。要優化兩型社會實驗區和國家自主創新示范區的產業結構，鞏固和發揮長株潭城市群核心增長極的作用;要加快與珠三角、港澳臺、北部灣和東南亞的對接融合，建立以產業承接為主的湘南三市合作經濟區;要積極融入長江經濟帶，著力推進黃金水道建設，加快建設更加秀美富饒開放的洞庭湖生態經濟區;要積極對接國家武陵山片區區域發展與扶貧攻堅戰略，開拓西部大市場，努力建設大湘西經濟合作區。在發展質量方面，要著力解決經濟結構不優、發展基礎不牢、要素供應不足、創新能力不強、城鎮化水平不高等問題;要大力發展現代農業，突出發展先進制造業，加快發展服務業，著力促進產業轉型升級，推動全省經濟向中高端邁進。在人均均量上，要著力解決區域差異過大、城鄉差距過大問題，特別是要通過政策和財政的支持，解決好長株潭城市群之外的其他市州的經濟發展落后問題。要通過核心帶動與多點支撐并舉促進區域協調發展，通過加強公共服務均等化促進城鄉協調發展。在人民收入水平不斷提高、生活質量不斷改善、物質公平得以實現的基礎上，通過全省官與民的積極主動參與和實踐，增強法治湖南建設的經濟支撐力度。

(三)防止公職人員利益沖突，化解法治建設內部阻力

防止公職人員利益沖突是實現法治政府的必然要求。首先，要加強反腐敗的查處與懲罰的力度。第一，要繼續保持高壓態勢不放松。以零容忍的態度、猛藥去疴的決心、刮骨療毒的勇氣、嚴厲懲處的尺度查處腐敗問題，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，發現一起查處一起，發現多少查處多少，以此形成強大的震懾力。第二，要橫下一條心抓“四風”。按照中央八項規定和省委九項規定的要求，構建更加務實管用的作風建設長效機制，持之以恒狠抓作風建設。強化明察暗訪、監督檢查力度，對踩“紅線”、闖“雷區”、頂風違紀搞“四風”重點紀律審查。第三，要嚴格執行責任追究制度，做到及時、有效、嚴肅。要重點明確責任主體，強化責任意識。實施一案雙查、雙追究機制，出了問題層層追究，既要查清當事人的違紀問題，又要查清主管領導或分管領導的責任。對不履行或不正確履行職責，發生重大問題，負有失職、失察責任的，堅決追究領導責任。其次，要在制度層面上對權力與利益進行合理安排，阻斷政府部門及其公職人員以權謀私的通道。在抓緊出臺《湖南省懲治和預防腐敗體系五年工作規規實施辦法》的同時，一要強力推行權力清單制度，最大限度減少對微觀事務的管理，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用。二要進一步細化我省巡視工作制度，創新巡視工作方式方法。要機動靈活開展巡視、巡查和回訪工作，積極回應民眾信訪舉報，強化督辦責任，對巡視結果及時反饋與公示，擴大巡視監督效應，更好地發揮巡視工作在懲治腐敗中的“利劍”作用。三要在嚴格執行現有反腐敗法律制度的基礎上，加強反腐敗制度創新。湖南法治建設最大的貢獻是開啟了全國行政程序立法之先河，實施了全國第一部地方性程序法規《湖南省行政程序規定》和第一部全面規范行政自由裁量權的省級政府規章《湖南省規范行政裁量權辦法》。我們應該傳承這種敢為人先的精神和勇氣，用以創新我省反腐敗制度。比如，湖南可以發揮首創精神，頒布和實施《湖南省各級官員財產公示制度》，開啟反腐敗制度利器之先河。

(四)完善監督機制，提高法治建設監督效力

政府推進型法治建設模式最大的弊端是行政權力的運行缺乏足夠的控制與監督，因此構建理性、有序、有效的法治監督體系成為法治湖南建設的重中之重。第一，強化人大及其常委會的立法與監督工作。省人大及其常委會應該主導法治湖南的制度建設，確保制度的民主性、正當性，提高其制度的法律效力等級。當前要盡快把“一綱要一規劃兩規定六辦法”進行整修并上升為地方性法規。同時，各級地方人大及其常委會要積極主動地對政府及其職能部門法律法規實施狀況進行監督檢查，并及時啟動詢問、特定問題調查、質詢、罷免和撤職等剛性監督手段，積極處理違法違規行為并向社會公布。在法律監督方面，要嚴格執行規范性文件的備案審查制度，對于違反憲法法律規定的規范性文件要堅決予以撤銷。第二，整合法治監督力量，形成法治監督合力。我國的監督體系雖然擁有包括人大監督、紀委監察監督、審計監督、行政機關督查監督、司法監督以及輿論監督等渠道和手段，卻因缺乏協調與聯動，形成不了監督合力。因此要優化湖南法治監督協調機制，整合各領域監督力量，統籌安排。在強化人大監督的主導地位的同時，明確并細化其他監督主體的具體職責、目標、手段及其責任追究方式，形成各監督主體分工負責、各方聯動、彼此制約的格局。第二，要加快司法體制改革，確保司法監督的獨立性、權威性與及時性。2014年，按照黨的十八屆三中全會的部署要求，在積極穩妥推進司法體制改革進程中，許多帶有頂層設計性質的綜合改革實施方案相繼出臺，繪就了建設公正、高效、權威的社會主義司法制度藍圖。湖南應抓住契機，盡快完成司法體制改革的任務，消除司法的行政依賴性，確保司法權的獨立性，為法治湖南建設保駕護航。最后，要強化民主監督。黨內，要全面落實黨務主體責任和紀委監督責任，研究制定責任追究具體辦法，形成責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條。同時，積極推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。黨外，要發揮群眾監督的重大作用。群眾監督是法治監督的堅實基礎，也是最主要、最廣泛、最本質、最管用的監督。要建立信息公開長效機制，保障群眾黨務、政務信息知情權;要通過民主評議、質詢聽證、重大決策民主協商等方式保障群眾參與權;要積極設立群眾信箱、公布舉報電話、落實領導接待日制度、建立群眾訴求與監督回應制度等保障群眾批評監督權。同時，要發揮“兩代表一委員”、民主黨派、無黨派人士的監督作用，履行好依法監督、民主監督職責。

結語

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法治湖南已經形成了自己特色的法律體系，但要把這個法律體系實施到位，涉及到一個從立法到執法、司法再到守法、從理論到制度、機制再到實踐的偉大系統工程，需要湖南人付出長期艱苦努力。但是只要我們按照黨在十八屆四中全會確定的社會主義法治國家總目標的要求，堅持“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的方針，加強法治實施能力建設，不斷完善法治實施制度機制，一定能營造出一種公開、公平、公正、可預期的法治環境，為科學發展、富民強省奠定堅強的法治保障。

［1］楊葉紅.湖南法治政府建設的現實制約及克服之策［J］.湖南行政學院學報，2012(6):75，76，78.

［2］姚建宗.信仰:法治的精神意蘊 ［J］.吉林大學社會科學學報，1997(2):12.

［3］馬懷德.中國法治政府評估報告 (2013) ［J］.決策與信息，2014(11－12):171－172.

［4］莊德水.防止利益沖突與廉政建設研究［M］.北京:西苑出版社，2010:26－26.

［5］文釗，鄭毅.建設法治政府的模式與政府法治論［J］.法學雜志，2010(11):20－21.

［6］吳愛英.健全機制推動全社會樹立法治意識［EB/OL］.(2014－12－08) ［2015－2－08］.http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1499298.shtml.