社會穩定風險評估存在的問題與對策探討

謝圣遠，彭萍

（深圳大學社會穩定風險評估研究中心，廣東深圳518060）

社會穩定風險評估存在的問題與對策探討

謝圣遠，彭萍

（深圳大學社會穩定風險評估研究中心，廣東深圳518060）

社會穩定風險評估是我國進行重大行政決策的重要環節。回顧近十年來我國社會穩定風險評估的理論研究和實踐做法，發現社會穩定風險評估存在以下問題：對社會穩定風險的認識不高、評估目的不明確、評估機構沒有資質限制、結項標準不明以及評估成本承擔機制不完善，這些問題制約了社會穩定風險評估的科學性和公正性。要健全社會穩定風險評估機制應加快制定和完善社會穩定風險評估技術規范；通過建立社會穩定風險評估師資格制度，完善社會穩定風險評估機構資質的認定；通過成立社會穩定風險報告質量裁定委員會來保證評估結果的公正性；以及依據“誰受益，誰付費”的原則確定社會穩定風險評估費用承擔機制。

社會穩定風險；評估；責任主體

1992年，我國提出了建設社會主義市場經濟體制，在此基礎上進一步推動社會轉型。經濟體制、政治體制改革和對外開放，打破了原有的經濟利益分配格局，不同階層的貧富差距拉大，加之改革過程中制度之間的銜接沒能及時到位，社會矛盾增多，矛盾激化的可能性增加，社會發展中穩定的重要性增大［1］。在這一背景下，2005年四川省遂寧市出臺《重大工程社會穩定風險評估制度》，把社會穩定風險大小作為判斷重大工程項目是否可行的重要因素。2009年9月黨的十七屆四中全會首次在中央層面提出，要建立健全重大事項社會穩定風險評估機制。黨的十七屆五中全會強調，要從源頭上預防和減少社會不穩定事件的發生，從而要積極推動對于重大工程項目和重大政策制定的社會穩定風險評估。黨的十八大和十八屆三中全會指出，“發展是第一要務，穩定是第一責任”，建立健全重大事項社會穩定風險評估機制是一項重要的制度措施。最近召開的十八屆四中全會把風險評估提高到了一個新的高度，指出風險評估是重大行政決策法定程序的必備環節之一。隨著改革進入深水區，可以預見，影響社會穩定的風險因素日益增多，社會穩定風險發生的概率日益上升［2］，總結和升華社會穩定風險的評估經驗和理論已經十分迫切。

一、我國社會穩定風險評估的現狀

社會穩定風險評估政策和措施是實踐的產物。四川省遂寧市是我國最早開始社會穩定風險評估實踐的地區。遂寧市于2005年開始分別對市人民醫院售讓股權方案和國有企業蓬萊鹽化公司實施改制進行社會穩定風險評估，并取得了較好的效果。自中央維穩辦推廣遂寧評估經驗后，各地區開始形成一種共識，認為在涉及群眾切身利益的重大決策實施前都要進行社會穩定風險預測評估，不得盲目實施。到了2008年，浙江平陽、江蘇泰興、陜西寶雞、河南部分地區等先后開始了社會穩定風險評估的探索和實踐，建立了社會穩定風險評估機制。2009年全國各地都開始大力推進社會穩定風險評估制度［3］。隨著實踐的推進，理論界也開始了對社會穩定風險評估的研究。目前其研究成果可以歸納為以下兩個方面：一是對社會穩定風險概念的理解；二是對社會穩定風險評估的框架的探討。

對于社會穩定風險的含義，郭秀云認為從廣義上講，包括了生態、環境、政治、經濟、社會和文化領域的各種風險因素，而狹義上是指由于利益分配不均、貧富差距過大、失業人口增加等導致社會動蕩不安從而引發的風險，主要集中在社會領域［4］。化濤則以“社會穩定”和“風險”為切入點來界定社會穩定風險的基本內涵［5］。他從哲學上分析，穩定是事物良性更新的狀態，而社會穩定是對穩定予以的范圍，是對社會狀態的一種描述，即“社會穩定”是社會的一種良性運行狀態，社會本身具有自我調節能力，能夠使社會各系統之間存在一種動態平衡。風險是引致損失的事件發生的一種可能性，這種損失是由自然、社會或人為因素導致。由此提出社會穩定風險是一種引發社會沖突、擾亂社會秩序、影響社會穩定的可能性，即爆發危機的不確定性。

對于社會穩定風險評估的實施構架，主要涉及以下四個部分的內容：

1.評估對象。通常認為，評估對象是引發社會穩定風險的事項，該事項是否能引發社會穩定風險要看其牽涉面是否廣，影響是否深遠，以及與人民群眾的利益是否相關。因此，一個牽涉面廣、影響深遠并且與人民群眾利益相關的事項我們可以判定其為社會穩定風險事項。比如重大政策的制訂和修改，重點工程項目的實施以及與其相關聯的事項。

2.評估內容。就全國而言，對事項進行社會穩定風險評估大致從合法性、合理性、安全性和可控性這四點著手［6］。合法性是指決策從制訂到實施是否有法律法規依據，內容是否合法；合理性是指決策的事項是否符合經濟發展規律，是否盡可能維護了所涉及群眾的合法權益。可行性指決策事項的實施是否具備相應的各種要素以及時機和條件是否成熟，是否充分考慮各方面因素；安全性指是否存在公共安全隱患，會不會誘發群體性事件、社會負面輿論、惡意炒作及其他影響社會穩定的問題。

3.評估程序。依據各地社會穩定風險評估實踐經驗總結出的“五步評估法”是目前采取的最常用的方法：第一步，確定評估對象制定評估方案；第二步，組織評估活動；第三步，綜合分析確定風險等級，擬寫評估報告；第四步，提出維穩措施；第五步，跟蹤監督評估事項。

4.評估責任主體。目前采用的是“誰主管，誰負責”、“誰決策，誰評估”原則，該原則體現了權力和責任的統一。但是從另一方面看，卻存在明顯的缺陷，“自己評估自己”會導致評估結果偏差。由某個部門同時負責重大政策的出臺和評估該政策出臺的社會穩定風險，或者由某一單位同時負責承辦工程項目和評估該工程是否影響社會穩定，可以預期的是，評估的結果傾向于肯定該政策決策或工程項目。這樣就成了做形式，走程序的風險評估，沒有任何意義和作用。因此應該引入第三方評估，社會穩定風險評估的主體應該交給第三方來做，第三方與重大政策制定部門和重大工程項目承辦單位具有相對獨立性［7］。

二、當前社會穩定風險評估存在的問題

社會穩定風險評估歷經近十載的實踐摸索和理論求索，其做法至今仍然是五花八門，尚未形成全國統一的制度模式。其原因歸納起來有兩個方面，第一個方面是理論對實踐缺乏有效的指導，已有的研究著述表現三個方面的特點：一類研究是對實踐做法和結果做簡單的描述，缺乏提煉和抽象，不能推動社會穩定風險評估實踐向前發展；二類研究是過于學術化的研究，在現實中缺乏可操作性；三類研究是定性的原則性描述多，技術層面的問題涉及較少。第二個方面是理論研究缺乏以實踐為導向的前沿性，沒有以社會穩定風險評估的實踐需要為出發點，沒有找準需要解決的現實問題展開研究，從而對社會穩定風險評估工作的推進作用不大［8］。因此，在提升理論研究高度和深度的同時，找準理論研究的目標是首要問題，從現實需要來看，以下問題是值得深入探討的。

第一，對社會穩定風險的認識有待提高。目前人們對社會穩定風險的認識不足主要表現為兩種：一是認為到目前為止沒有出現過影響社會穩定的事件，就不存在社會穩定風險；二是社會穩定風險評估工作只在重大事項實施之前進行，不對實施過程中的社會穩定風險進行有效的跟蹤與監督。人們的這種認識不足是因為對風險性質的認識不夠深入。風險是可能產生損失的一種狀態，社會穩定風險也是這樣，潛在的隱患可能已經存在，只是缺少適當的誘因而沒有發生，因此不能僅憑過去的經驗來判斷不存在社會穩定風險［9］。例如，房屋拆遷的補償方案不合理，拆遷之前人們可能不會有過激行為，一旦拆遷實施就可能爆發集體上訪等影響社會穩定的事件。這種情況同時表明，風險是隨著時間不斷變化的，在重大事項實施過程中，伴隨著人與人、人與單位的互動，可能使原有的矛盾被激化或產生新的矛盾。因此，既要在決策事項實施之前進行社會穩定風險評估，也要對實施過程中影響社會穩定風險的相關因素進行實時監控，確保將社會穩定風險的發生程度降到最低。

第二，社會穩定風險的評估目的有待明確。社會穩定風險評估的作用，是要對重大事項未來存在的社會穩定風險進行科學客觀的評價，確定風險的等級，從而為重大事項的決策提供科學依據。因此“科學客觀”是社會穩定風險評估的核心標準，對社會穩定風險進行科學客觀的分析能為社會穩定風險管理提供科學的決策依據。偏離了這一準則，社會穩定風險評估工作就失去了其存在的意義和價值，相反會成為決策的累贅和負擔。要判斷一個項目的成功與否，需要將其目的和結果進行比較。對于社會穩定風險評估是否成功很難有始終如一的判定標準，風險在評估過程中會不斷地發生變化，評估者站在不同的立場也會得到不同的評估結論。

第三，進行社會穩定風險評估的機構沒有資質限制，很難保證評估結論的科學性。一方面各地進行社會穩定風險評估的機構有企業、政府部門和大專院校的科研機構等，這些機構采用的評估方法沒有統一的標準，導致人們對評估結論的科學嚴謹產生質疑；另一方面具體進行社會穩定風險評估的人員其專業背景存在很大的差異，有法學、社會學、政治學、經濟學等等。影響社會穩定風險的因素有很多，因此要求評估專家具有多方面的知識，其最根本的是經濟學理論。因為一切沖突歸根結底是利益的沖突，沒有從經濟利益角度來剖析社會穩定風險因素，就不能準確找到風險源，從而不能對社會穩定風險下一個正確的結論。同時，社會穩定風險評估需要綜合運用理論分析與實證研究，社會穩定風險的大小有明確的數量指標，這些數量標準需要依靠統計理論獲得，不能僅僅依靠定性的判斷來做出結論，而定性分析判斷是當前許多社會穩定風險評估報告存在的通病。顯然，概率統計方面的專家是社會穩定風險評估機構的必備人才。

第四，社會穩定風險評估結項標準不明。社會穩定風險評估項目的最終成果一般為“報告書”。但是報告書中應該包含的具體事項、技術手段和結論等沒有明確要求，而且目前沒有權威的部門對此作出界定，從而會引發委托單位與評估單位在社會穩定風險評估合同上的糾紛。例如委托單位認為社會穩定風險評估的結果就是所評估的事項在維穩部門獲得通過，因而要求評估機構修改“報告書”的風險等級，否則認為社會穩定風險評估項目沒有完成。由此看來，社會穩定風險評估的結項標準不明確會給事項的決策與實施造成一定的影響。

第五，社會穩定風險評估成本承擔的機制有待完善。對一些重大建設項目而言，決策部門與決策事項的實施部門相分離。決策部門為政府部門，承擔重大事項的政治責任，實施部門為經濟實體，承擔相應的經濟損失風險。一般而言，政府通過項目的實施完成國家政策要求或滿足社會需要，經濟實體則通過項目的實施獲得相應的經濟利益。因此從責任的角度來說雙方具有承擔相應評估成本的理論基礎，從效益角度來說雙方都有動力對社會穩定風險進行評估。在現實中，有政府部門承擔評估費用的情形，也有經濟實體承擔評估費用的情形。

然而，任何一方承擔評估費用都存在一些問題。由政府部門承擔評估費用可能產生的負面效果主要有兩種：其一是政府部門超過10萬元的項目都要進行公開招標，而參加社會穩定風險評估的投標單位的資質、能力以及標的本身等都無法確定，因此投標本身除了能夠控制費用之外，對社會穩定風險評估的質量無法保證；其二，在政府部門財政權限范圍之內（即10萬元以內的費用）的，可以通過口碑或者聲譽效應選擇較為可信的評估機構，但是由于重大事項涉及的范圍過廣，過少的資金可能不足以彌補評估機構的費用，造成這些評估機構承接此類項目的意愿較小從而影響該事項的評估工作。以上兩種情況都不能獲得高質量的社會穩定風險評估報告。而由經濟實體委托評估機構進行社會穩定風險評估，該經濟實體可能通過經濟上的利害關系而影響社會穩定風險評估的結論，因此也很難得到科學客觀的評估結論。

三、健全社會穩定風險評估機制的對策

以上所提出的問題是相互關聯而且相互制約的。因此，我們從問題本身出發，聯系社會穩定風險的實質與評估實踐過程中有關的社會、經濟現象，方向性地把握其未來的正確發展方向，提出以下解決方法：

（一）加快制定社會穩定風險評估的技術規范

制定社會穩定風險評估的技術規范可以使社會穩定風險評估工作有統一正確的指導，使其有效地進行，為重大事項的決策提供科學依據，從而有效避免社會穩定風險。其技術規范包括以下內容：

1.經濟可行性評估。社會穩定風險評估的實質就是以風險評估資源的消耗換取評估目標在社會穩定風險因素作用下損失的減少。因此在實施社會穩定風險評估之前應該進行經濟可行性評估。在考慮社會穩定風險評估成本與風險評估能夠避免或減少的穩定風險損失之間的關系時，可以把因風險評估而避免或減少的穩定風險損失看作是進行社會穩定風險評估的收益。社會穩定風險評估的凈收益符合邊際效益遞減規律。凈收益的變化過程分為兩個階段：第一階段是隨著評估投入成本的增加，其凈收益為正值，說明風險評估所避免或降低的穩定風險損失始終大于風險評估所投入的成本，社會穩定風險評估的投入是經濟合理的；第二個階段是隨著風險評估投入成本的繼續增加，凈收益變為負值，零值凈收益是正負收益之間的分界點，說明風險評估所避免或降低的穩定風險損失小于風險評估所投入的成本，社會穩定風險評估的投入是不經濟的。實施經濟可行性評估可以根據凈收益的變化規律有效地控制風險評估的投入成本，使社會穩定風險評估的投入是經濟合理的。

2.補償標準的評估。理論上，任何重大決策或重大建設項目的實施都應遵循帕累托標準，受益人和受害人的總體福利要高于事項實施之前。因此，應該給予受到損害的群體以足額的補償。這種補償不僅僅是直觀上的經濟補償，還包括與利益群體的生活息息相關的其他方面；也不僅僅是當前能夠看得到的利益，還包括可以預見的未來的損失和利益。因此，關于補償標準方面的評估既應該對當前的情況進行全面估計，也應該對未來的情況進行充分估計。

3.事前即決策實施之前的風險因素判斷。風險因素即我們通常所說的風險源，對于重大事項我們既要弄清楚存在哪些風險，還要深入了解其屬性和狀態。社會穩定風險評估工作的基礎就是全面且有效地判斷風險因素，這里包括兩層含義：一是社會穩定風險源的識別要保證全面性，應該從重大事項的大系統（以全部事項為系統，而不是把分項工程或分部工程作為風險載體）和事項的動態周期兩個角度進行風險識別；二是社會穩定風險源的識別應有效率。在進行風險識別時，要從系統的和動態的角度出發，將對事項有重要影響的風險因素找出來，而不是西瓜芝麻一把抓。在進行風險識別時應依據周圍環境、風險管理目標和相應的資源條件，選擇恰當的風險識別方法并保持良好的風險判別能力。

4.社會穩定風險大小的判斷。社會穩定風險是在某一時期一定數量的人共同行動的有害公眾利益的結果。任何單一個人的行為并不會構成社會穩定風險，個人行動在項目實施過程中可予以個別解決。群體或集體的有害社會行為是社會穩定風險的表現，衡量這種風險的大小有三類指標：發生的概率、對公眾造成的危害程度、或者前兩個指標的結合（在金融風險的衡量上，常稱為風險價值度或VAR）。

我們并不希望社會穩定風險事故發生，因為其一旦發生造成的損失是難以估量的，所以許多具有嚴重后果的社會穩定風險的數量指標，如核電站事故等，最好的辦法是用概率來衡量，而且是許多人聯合行動發生的概率。

5.明確對事項實施過程中風險變化的跟蹤與監督。由于環境的變化，經濟主體在實施過程中可能改變事前的承諾，從而改變自己的行為，使得事前評估過程中不可能出現的風險變為可能，致使社會穩定風險變大。因此，對重大事項決策的實施要進行全方位的監督，并對可能出現的隱患制定相應的化解措施。

（二）建立社會穩定風險評估機構資質的認定條件

社會穩定風險評估是維護社會穩定的重要機制之一，這決定了社會穩定風險評估機構的雙重任務，即既要保障評估結果“科學客觀”，又要保證評估活動在經濟上有利可圖。然而在目前評估制度沒有完善的條件下，由于評估機構之間的競爭，特別是經濟實體性質的評估機構的過度競爭，導致評估費用過低，難以實現上述兩個目標。避免這種惡性競爭的措施之一是加快評估機構的資質認定。評估機構資質的核心是評估機構的評估能力，除此之外，還有遵紀守法等其他標準。為了確保參與社會穩定風險評估的機構具備評估能力，應該建立社會穩定風險評估師制度。評估機構中必須有2－3名社會穩定風險評估師才能取得評估資格。為此，在當前需要加緊完成以下任務：

1.明確社會穩定風險評估師應該具備的知識結構和水平；

2.建立社會穩定風險評估師資格考試制度；

3.在確定社會穩定風險評估師技能的基礎上，加緊相應教材的編撰和建設。

（三）成立社會穩定風險評估報告質量裁定委員會

作為具體項目的社會穩定風險評估，委托人和評估人之間通過合同關系來明確雙方的責任和義務。合同規定是否完成以及完成質量的高和低，需要第三方進行評定。此外，作為維穩的主管部門，也需要對社會穩定風險的評估報告進行鑒定，以保證社會穩定風險評估結論的客觀有效［10］。因此建立獨立于委托方和評估機構之外的第三方機構是一種可行的機制。該第三方機構可命名為“社會穩定風險評估報告質量裁定委員會”，其職責是：1.裁決委托方和評估機構之間對社會穩定風險評估報告的爭議問題；2.對社會穩定風險評估主管部門就“評估報告”提出的疑點進行審核，并作出相應的結論。另外根據社會穩定風險評估的技術規范，確定“社會穩定風險評估報告質量裁定委員會”成員，主要由相關技術領域的專家組成。

（四）完善社會穩定風險評估費用的承擔機制

對于公共政策的社會穩定風險評估，其責任主體單一明確，即政策制定部門承擔責任、負擔費用。對于重大建設項目的社會穩定風險評估，從經濟角度而言，應該堅持“誰受益，誰付費”的原則，因此，經濟實體或者決策實施單位是費用的承擔者。為了避免經濟實體對社會穩定風險評估過程的影響，社會穩定風險評估合同的主體應為決策制定方（政府部門）和評估機構。經濟實體在此過程中僅僅作為費用承擔人出現，與評估機構不存在直接的權益。

［1］蔣俊杰.我國重大事項社會穩定風險評估機制：現狀、難點與對策［J］.上海行政學院學報，2014（4）：91.

［2］孫奇明.重大事項引發社會穩定風險的評估化解機制淺析［J］.理論學刊，2013（6）：76.

［3］常健，許堯，張春顏.社會穩定風險評估機制中的問題及完善建議［J］.中國行政管理（學術論壇），2013（4）：105.

［4］郭秀云.重大項目社會穩定風險的管理與控制［J］.重慶社會科學，2012（7）：14.

［5］化濤.轉型期我國社會穩定風險的防范與治理［J］.吉首大學學報，2014（35）：69－70.

［6］陳紅愛.關于完善我國社會穩定風險評估機制的思考［J］.重點關注，2012（216）：034.

［7］童星.公共政策的社會穩定風險評估［J］.學習與實踐，2010（9）：117.

［8］徐亞文，伍德志.論社會穩定風險評估機制的局限性及其構建［J］.政治與法律，2012（1）：73－74.

［9］曾又其，張爽.關于發展社會穩定風險評估理論基礎與方法的思考［J］.理論探討，2013（5）：6.

［10］許傳璽，成協中.重大決策社會穩定風險評估的制度反思與理論構建［J］.北京社會科學，2013（3）：90.

Problems and Countermeasures for the Social Stability Risk Assessment

XIE Sheng-yuan，PENG Ping
（Social Stability Risk Assessment Research Center of Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong 518060）

Social stability risk assessment is an importantelement during themaking of critical administrative decisions.After retrieving the literature of last ten years concerning social stability risk assessment in China，we find it has the following problems：low awareness of social stability risk，unclear purpose of assessment，no restrictions on the qualifications of assessment institutes，ambiguous standards for closing reports and imperfect assessment costbearing system.All these problems cast doubton the scientificity and fairness of social stability risk assessment.To perfect the assessment system，we should formulate and perfect the assessment technical standards from the aspects of economic feasibility，reimbursementstandards，risk factors，risk leveland the chasing andmonitoring the change of risk.The recognition of the qualification of risk assessment institutes should be perfected through the establishmentofsocialstability risk appraiser system.The fairness of assessment report should be guaranteed through the establishmentof Dispute Adjudication Board on the quality of risk report.Finally，the risk assessment costbearing system should be established under the principle of“who gain who pay”.

social stability risk；evaluation；subject of liability

C915

A

1671－9743（2015）04－0048－05

2015－03－05

謝圣遠，1967年生，男，湖南懷化人，教授，博士，研究方向：風險管理與保險精算；彭萍，1990年生，女，湖北荊州人，碩士研究生，研究方向：風險管理與保險精算。