農村公共危機治理問題淺析

王維琳 黃建強

(湖南農業大學公共管理與法學學院，湖南長沙410128)

當前中國農村公共危機事件頻發，表現形式復雜化，致使農村社會越來越復雜，問題越積越多。

一、農村公共危機的表現形式

當前我國農村公共危機的表現主要集中于以下幾個方面:

(一)生存環境多變性危機

近幾年，社會環境一直在發生變化，農民的生存環境也隨之變化，第一，農民耕地數量逐年減少。許多農村地區放棄了耕種，農民紛紛外出打工，務農者越來越少，較多土地荒棄，再加上洪水泛濫等自然災害，也導致農村耕地逐年減少。第二，現有耕地的質量下降。正是由于農村耕地被荒棄，導致較多耕地已無法耕作，即使能耕作，其產出也不如以前理想。由于我國農業科學技術在世界農業領域還處于低下水平，農民習慣于急功近利，他們總希望用最快的速度去獲取最高的收益，比如說耕作時，總認為過多的使用化肥、農藥、塑膜等輔助材料就一定能快速促進作物生長，能盡快得到收成，而這些超量使用的物品大多遺留在土地中，導致土地原有的質量下降。第三，農村地區原有的自然資源過度開發。這是導致我國土體沙漠化、水土流失的主要原因。自新農村建設以來，農民對發展農村經濟的重大意義有了較為全面的認識，為了響應國家發展農業科技經濟的相關政策，各級政府紛紛開始與企業合作，或直接引進外資和企業。但這些企業的引入給村莊造成了嚴重污染，污水、工業廢渣是企業制造的最大污染源。許多農村原有的潺潺小溪現已成為垃圾池，各種養殖等廢水、廢物、糞便充斥著村莊，流入小河，農村原有的迷人面貌被改變，這種生存環境的突變給農民的生活帶來了困擾，甚至造成農民生存危機與恐慌。

(二)公共資源分配危機

學者從經濟學角度分析了當前農村公共危機產生的根本原因，他們認為，農村公共危機的原因就是公共物品的供給不足或者不到位。當前，我國農村公共資源分布嚴重失衡，一方面，與城市相比，國家在教育、衛生、公共設施等基礎建設上嚴重失衡。如在中小學生人均教育經費總投入問題上，城市是農村的2倍以上;國家財政性教育支出中，城鎮為農村人均的1.5倍。［1］在公共衛生、失業保險、社會保障等方面，城鄉差距更為明顯。另一方面，我國農村地域之間的差異大。東部及部分沿海地區經濟發展較好，與西部山區相比，無論是教育、衛生還是基礎建設，均存在天壤之別，這種公共資源分配不均所產生的公共危機在當前農村普遍存在。

(三)文化與管理沖突危機

自從稅收大變革之后，我國農民基本費用有了保障，農民的生活水平提高了，但絕大多數鄉鎮的主要財政問題較多，特別是地方政府很容易受經費的制約，經常因經費問題長期處于無作為或不作為狀態。他們在政治上的話語權喪失、經濟利益空缺、戶籍問題難以逾越，這些問題的存在隨時都有可能暴發并產生無法預估的危害。在經濟的發展過程中，農村文化也開始繁榮起來，并日益豐富，但農民始終無法擺脫基本素質低的歷史現狀，較多農民無法抵制低俗文化的入侵，文化的隨意性使得賭、黑等社會丑惡現象滋生。這些現實狀況的存在，若得不到重視和解決，農村公共危機自然而來。

(四)自然災害危機

農村公共危機主要存在于兩個方面，一是人事危機，第二就是自然災害危機。我國是世界上自然災害種類最多、發生頻率最高的國家之一，近十年內，各地水旱、地震、地質、病害、森林火災等各種災害愈來愈頻繁。其中以洪災見多，地震也不少，特別是洪澇的災害幾乎是毀滅性的，我國洪泛災區近100萬平方公里，全國范圍內約40%的人口、35%的耕地、600多座城市受到過洪澇的困擾與侵害，主要鐵路、公路、油田等工礦企業也不同程度地受過洪澇災害的威脅。［2］

二、農村公共危機事件頻發的原因

目前我國農村公共危機治理存在一定的問題:比如在公共危機預警、公共危機處理以及危機過后的恢復上均存在不同程度的問題。

(一)危機預警機制欠缺

公共危機的各種因素及其所呈現出的危機信號而言，在整個危機管理過程中，對其進行控制和預測的必要性相當大，這一階段的特殊性在于，危機現象出現的數量大而危機出現前的預警機制欠缺。到目前為止，我國農村仍未形成應對危機管理的專門機構。自非典事件發生以來，還先后經歷了禽流感、H1N1、地震、雪災及大旱等危機事件，正是因為接二連三的公共危機事件發生，使得農村公共危機管理被逐步得到各級政府的重視。相關的法規文件也相繼出臺，但文件僅僅停留在針對某一事件的處理和應對方面，而針對整個農村社會公共危機進行預警的機制設置卻未提及。

(二)農民自身危機感弱

近幾年來，我國自然災害頻發，人為事故也同樣如此，農村人口數量眾多，我國農民在危機意識方面整體較差。這種危機感弱主要體現在:一是我國農村基層組織危機意識缺乏，特別是村民自治委員危機會意識缺乏。二是相對于市民，農民整體危機感知能力很弱，其應對危機的能力更弱，承受危機的能力更是欠缺。我國農村以分散居住為特征，他們沒有機會接受危機常識培訓，給農民正確識別危機帶來了障礙。再加上我國一直存在著“各人自掃門前雪休管他人瓦上霜”的傳統陋俗，這是人們應對危機最大弊端。

(三)社會支持體系薄弱

我國農村的法律、教育、衛生、財政、管理機構等資源還相當匱乏，當危機發生時，農村地級政府在有限的資源內基本上無力應付，往往在等待救援物資到達之前，大多失去了處理危機的最佳時間。我國農村公共衛生條件差，近幾年，各地農村時常暴露出落后農村社會存在的問題，如因飲水源污染而導致傳染疾病、艾滋病蔓延，貧困地區的地方病死灰復燃等。盡管新型農村合作醫療制度慢慢開始產生效益，很大程度上解決了我國農村公共衛生問題，但在合作醫療實施階段，還有許多特殊的問題需要去化解。在我國農村公共危機管理中，我國政府危機管理體制和機制尚不完善，現有的基層政府沒有多余的金額來支持應對危機的管理成本。

三、農村公共危機的治理對策

(一)構建農村公共危機治理相關制度

制度是一個社會的游戲規則，這個規則的涵蓋面廣，有政治、經濟、文化、技術等層面，也包括道德、意識形態等范疇。農村公共危機治理需要政府采取一定的措施進行管理與調控，明確農村公共危機治理的主體，以及能夠控制農村地區公共危機發生率、降低危機產生的危害程度，在危機到來前提前防范、在危機中實時應對、危機后續處理的全過程中發揮著決策與指導、協調與監督功能的組織或個人，盡快制度農村公共危機處置方案。加強農村公共危機的應變機制建設，明確政府在農村公共危機治理中的責任，將危機治理納入國家公共危機治理戰略的具體規劃中，立足于城鄉一體化發展，整合農村醫療、教育、社會保障等，建立動態的治理機制。

(二)弘揚法治之道

農村公共危機管理所依據的法律體系必須立足于兩個標準，一是法律內容要廣泛，且要具體到每個細節。［3］同樣要從國家安全、經濟發展、交通運輸、社會保障、新聞媒體等多個領域綜合考慮。二是各法律體系統一協調，關于公共危機治理，需要以公共利益為核心建立法律體系，達到治本的目的。在制定法律體系時，不能帶有任何利益思想，僅能賦予國家緊急治理權力，包括農村各個領域，階層等，統一規劃、整體合作協調管制。迅速建立應對農村公共危機的地方性法規。這是從根本上解決農村公共危機治理之道，是農村公共危機的法治之道。

(三)建設農村公共危機治理問責機制

在SARS病毒的入侵之后，我國農村地區在其中吸取了教訓，并基本上形成了縣、鄉鎮、村、村小組等級的農村公共危機管理層級式組織體系。當公共危機來臨之時，這個危機治理體系會在較大程度上對有關部門進行協調和安排，并能及時組建危機管理小組，分工協作、組織應急小組、按時常制定的應急預案進行救治，應急組織體系在農村公共危機的即時性治理中作用重大。問責制的建立在很大程度上能夠警示部分地區行政領導在危機來臨之時避免消極行為。

(四)建立農村公共危機事件信息預警機制

農村公共危機的預警機制建設對治理農村公共危機事件有著預見性作用，也可起到防范作用，政府應拓展危機信息的公布渠道，充分利用網絡技術、媒體特別是自媒體等中介，主動公開社會共享空間，收集提供宏觀和微觀信息，根據現實需要，不斷加工信息，提供其質量，形成開放的公共空間。分步推進農村公共危機治理的法律制度建設，使農村公共危機治理全過程公開透明，信息預警準確到位。

［1］ 阮博.危機情態下公共政策執行的困境及其破解［J］.東北大學學報(社會科學版)，2013(3):167－169.

［2］ 陳安，馬建華.現代應急管理應用與實踐［M］.北京:科學出版社，2010(2):45.

［3］ 余玉花.公共決策防范危機的科學性探討［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2011(10):24－25.