高等教育改革中政府簡政放權(quán)應(yīng)避免的兩個誤區(qū)

高等教育改革中政府簡政放權(quán)應(yīng)避免的兩個誤區(qū)

鄧楊

（中南財經(jīng)政法大學黨委宣傳部，湖北武漢430073）

摘要：深化高等教育綜合改革，應(yīng)建立高校與政府之間的新型關(guān)系。其重點是轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，構(gòu)建服務(wù)型政府。在這個過程中，應(yīng)當避免步入兩個誤區(qū)：一是簡政放權(quán)反復(fù)徘徊于下放與回收之間,不能跳出一放就亂，一亂就收；一管就死，一死再放的“放收循環(huán)”怪圈；二是把簡政放權(quán)推演為政府調(diào)控權(quán)力的總體弱化。應(yīng)改變政府與高校的權(quán)力運行方式,使之逐步從傳統(tǒng)的自上而下的垂直線性權(quán)力運行方式轉(zhuǎn)為雙向互動的權(quán)力制衡模式。簡政放權(quán)需要縮小的是行政權(quán)力支配的空間而不是減少職責范圍內(nèi)的權(quán)力強度。良好的服務(wù)型政府,同時也應(yīng)該是有效履行公共管理和公共服務(wù)職能的“權(quán)威政府”。

關(guān)鍵詞：政府；高校；簡政放權(quán)；服務(wù)型政府

我國高等教育的發(fā)展正進入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折和改革發(fā)展的新時期。教育治理已成為教育領(lǐng)域綜合改革的重要理念和價值追求。其核心是正確處理政府、學校、社會的關(guān)系，建立完整的治理結(jié)構(gòu)。一方面，政府、學校、社會等多元治理主體共同參與教育治理過程；另一方面，政府、社會和學校等復(fù)合化治理機制統(tǒng)一互補，治理手段更多的是強調(diào)各個主體之間的自愿平等合作。當前，高校自主辦學是政府與高校實現(xiàn)良性治理的共同指向，進一步落實高校辦學自主權(quán)已是大勢所趨。

針對高等教育管理體制中政府以舉辦者、管理者和辦學者三種角色進行行政管理的現(xiàn)象，進一步簡政放權(quán)，限制政府權(quán)力，已逐漸形成共識。但是在高等教育轉(zhuǎn)軌的過程中，卻遇到著兩難的情況：目前大學治理結(jié)構(gòu)的種種弊端與各級政府相關(guān)的制度安排有很強的相關(guān)性，政府是改革的對象，必須縮小行政權(quán)力的活動范圍；同時，政府又負有大學治理結(jié)構(gòu)改革主體責任，必須宏觀調(diào)控高等教育結(jié)構(gòu)，補充和矯正市場機制不足，爭取高等教育市場效率與公平的統(tǒng)一。集改革對象與改革的推動力量于一身的政府，如何在與高校、社會的有序互動時主動進行自我調(diào)適，避免在簡政放權(quán)過程中步入誤區(qū)，仍是一個需要繼續(xù)討論的問題。

一、簡政放權(quán)應(yīng)避免步入“放收循環(huán)”的誤區(qū)

1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》確立了高校作為獨立法人面向社會自主辦學的法律地位，并且對辦學自主權(quán)做了較為詳細的規(guī)定，還明確了政府高等教育管理的職能范圍和管理權(quán)限。然而，高等教育法頒布到現(xiàn)在已經(jīng)十幾年，法律所規(guī)定的高校自主權(quán)在實踐中有相當多的內(nèi)容似乎并未真正落實，法律規(guī)定與現(xiàn)實有較大差距。大學與政府的關(guān)系雖具有法律文本意義上的界定，但現(xiàn)實中辦學自主權(quán)較多停留在宣示性階段，未能充分實現(xiàn)。長期以來形成的大學與政府間的行政關(guān)系并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變。

當前，高等教育確實存在學校辦學活力不夠，與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系不緊等問題，除了管理理念、管理體制等因素之外，政府、學校、社會之間的關(guān)系沒有理順，政府越位、錯位的現(xiàn)象在一定程度上制約了學校辦學和社會參與的積極性，不同層級政府主管部門之間權(quán)責交叉是重要原因。長期以來，基本上實行集中統(tǒng)一的高等教育管理體制，公立學校辦學和管理一系列權(quán)利都直接或間接地納入政府統(tǒng)一的行政管理范疇之中。高校實際成了政府的隸屬機構(gòu)?！罢艿眠^寬、學校被管得過死”是教育改革面臨的一個問題。經(jīng)過幾十年的努力，通過“共建、調(diào)整、合作、合并”和“共建共管、合并學校、合作辦學、協(xié)作辦學和轉(zhuǎn)由地方辦學”等途徑對高等教育資源進行了有機整合，“中央和省兩級管理、以省級政府管理為主”的高等教育行政體制基本形成。特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出“加快建設(shè)現(xiàn)代學校制度，推進政校分開、管辦分離。落實和擴大學校辦學自主權(quán)”的要求以后，高校辦學自主權(quán)的擴大和落實取得了一些進展，對高等教育事業(yè)發(fā)展起到了促進作用。盡管《高等教育法》對高校自主權(quán)做了權(quán)限規(guī)定，但是對政府履行長期規(guī)劃、宏觀調(diào)控、評估監(jiān)督等權(quán)責、內(nèi)容缺少清晰界定。政府仍有較大的自由裁量權(quán)，可以直接干預(yù)學校的具體工作運轉(zhuǎn)和辦學過程中的一些具體環(huán)節(jié)。由于基本職能并沒有得到明確的規(guī)定和限制，政府始終處于絕對優(yōu)勢地位，對高校的自主權(quán)想放就放，想收就收。有的政府主管部門在觀念上把權(quán)力的“歸還”看作是權(quán)力的“施舍”，擔心“一放就亂”，高校難以擺脫被動、從屬的地位。

我國高等教育管理體制從最初的中央集權(quán)管理,到中央逐步下放權(quán)力分散管理,再到中央與省級政府共同管理、以地方統(tǒng)籌管理為主,直至現(xiàn)階段進一步簡政放權(quán)，總體上呈現(xiàn)出由“集權(quán)”移向“放權(quán)”的演進趨勢。但有一種現(xiàn)象應(yīng)引起重視，政府的簡政放權(quán)多少年實際上反復(fù)徘徊于“回收”與“下放”之間,落實過程復(fù)雜曲折。政府每次放權(quán)之后總會慢慢收回來，每次精簡機構(gòu)編制總會慢慢恢復(fù)乃至膨脹起來，難以跳出“一放就亂，一亂就收；一管就死，一死再放”的“放收循環(huán)”怪圈。

現(xiàn)階段高校辦學自主權(quán)落實不到位現(xiàn)象的發(fā)生，的確與行政權(quán)力對高校的不當管制有很大關(guān)系?，F(xiàn)行政府行政管理體制已越來越難以適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，其主要缺陷是政府對高等教育的管理和直接干預(yù)缺乏節(jié)制。政府習慣以政策取代法律,通過不斷下發(fā)行政性的政府文件、通知等方式干預(yù)高校的具體事務(wù)，各種審批制度和名目繁多的評估、評審、評比是資源配置的主要形式，其標準往往表現(xiàn)為包括政策性、區(qū)域性照顧和學科傾斜等復(fù)雜內(nèi)容，而且缺乏能較長時間遵從

的規(guī)范，容易造成校際苦樂不均和高校強烈的短期行為沖動。這無疑抑制了高校的辦學能力與活力,助長了“等、靠、要”等惰性思想的蔓延,造成高校的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運行機制趨于僵化，自我調(diào)控能力被壓抑，也阻塞了社會力量參與辦學的積極性和社會教育中介組織的發(fā)育,更使得高校的資源分配難以按照市場規(guī)則進行公平配置和運作。尤為嚴重的是，教育管理權(quán)的過于集中，還提供了設(shè)租、尋租的機會。為了爭取到更多的資源和項目，通過各種檢查驗收，高校競相“跑部前進”，造假和學術(shù)腐敗現(xiàn)象難以避免，嚴重損害了高校的形象。政府和高校權(quán)力和責任沒有予以明確約束的情況下，高校辦學自主權(quán)勢必受到侵蝕和稀釋。當“學校被管得過死”導致僵化和效率損失時，政府不得不放松控制，積極簡政放權(quán)。而目前高等學校通常缺乏相應(yīng)的自我調(diào)適能力，未必能把權(quán)接住、管好，確保放而不亂。盡管在法律上已經(jīng)獲得了獨立的法人地位,但習慣于被動按照政府的指令辦事,在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上與政府部門高度同構(gòu)的高等學校，主體性和自主意識長期處于缺失狀態(tài),而且比較普遍存在著權(quán)力制衡約束機制缺乏的情況,因此辦學自主權(quán)下放的過程中很有可能衍生出種種亂象。這時行政權(quán)力約束的重新集中過程可能會隨之出現(xiàn)。高校辦學自主權(quán)的獲得與獨立法人地位的落實難以走出“放權(quán)”與“集權(quán)”的循回往復(fù)怪圈。

高等教育規(guī)模的擴大和高校職能的拓展,促使高等學校與政府之間相互依存、相互協(xié)調(diào)的程度越來越高。政府管理高等教育的組織形式正在發(fā)生范式變革和制度變遷，即由單一行政權(quán)力主導逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄞk學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的多元治理。與之相對應(yīng)的是，政府的權(quán)力運行模式也發(fā)生了變化，推行分權(quán)模式已成為了落實高校辦學自主權(quán)的必然訴求。如何讓權(quán)力在下放之后能發(fā)揮出應(yīng)有的作用,避免反復(fù)的“放”與“收”循環(huán),基本對策就是構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系，明確政府與高校的權(quán)力界限，建設(shè)現(xiàn)代學校制度。這是降低高校外部治理行政化傾向的重要途徑。

從舉辦者與辦學者的關(guān)系而言，調(diào)整政府的過度干預(yù)及高校辦學活力釋放問題，應(yīng)當改變相對單一的行政附屬關(guān)系,逐步從現(xiàn)行的行政法律關(guān)系向行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系并存轉(zhuǎn)變，從由原有的上下級隸屬關(guān)系向產(chǎn)權(quán)明晰的舉辦者與辦學者關(guān)系轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的自上而下的垂直線性權(quán)力運行方式轉(zhuǎn)為雙向互動的權(quán)力制衡模式。為了防止國有資產(chǎn)受到侵占，國家授權(quán)政府對公立高校資產(chǎn)運行進行監(jiān)控，對高校改革與發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題進行必要的指導和干預(yù)；同時，高校與政府形成權(quán)利、義務(wù)雙向協(xié)調(diào)和雙向制約的機制。其中，完善治理結(jié)構(gòu)，形成自我約束、自我規(guī)范的監(jiān)督制約機制，是簡政放權(quán)的制度前提。目前，高校缺乏自主權(quán)與自主權(quán)使用不當?shù)那闆r是同時并存的。不僅要把政府的行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，學校的辦學自主權(quán)也要關(guān)進制度的籠子里。簡政放權(quán)是一個綜合的系統(tǒng)工程，建立政府與高校之間協(xié)調(diào)運行的良性互動制衡機制，營造法制廉潔的權(quán)力運行環(huán)境和秩序，比簡政放權(quán)本身更具難度也更為關(guān)鍵。應(yīng)當盡快健全維護權(quán)力運行秩序的穩(wěn)定而統(tǒng)一的權(quán)力行為規(guī)則，致力于為權(quán)力制衡格局提供持久而可靠的制度保障。既要重視政府和高校權(quán)力運行制約規(guī)制手段建設(shè)，更要注重核心層次的體制機制創(chuàng)新，在高等教育改革與發(fā)展過程中，逐步疏通社會和有關(guān)利益群體依法表達意愿的制度渠道，促使權(quán)力運行的內(nèi)部諸因素相互制衡，權(quán)力的外圍受到社會的監(jiān)督約束。政府、高校和社會作為高校治理的主體建立起一種平等合作關(guān)系。政府通過不斷完善法律規(guī)范來協(xié)調(diào)政府與高校之間的利益關(guān)系,為構(gòu)建新的政校關(guān)系并實現(xiàn)權(quán)力的雙向互動提供制度保證。政府放權(quán)過程中保持同步監(jiān)管，通過高等教育基本規(guī)范和國家標準的貫徹落實以及評估、獎懲等監(jiān)管措施，促進大學的自律管理。高校不斷增強與社會和政府的街接力度，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力的合理運行，提升管理與服務(wù)水平。構(gòu)建多元治理主體共同參與并相互制約的協(xié)商治理模式，共同追求高等教育公共利益的最大化。

從管理者和辦學者的關(guān)系而言，政府在高等教育管理中的角色不僅是高校的直接行政領(lǐng)導者，同時也是高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者。要厘清政府和高校在管大學和辦大學之間的權(quán)力定位和權(quán)力的邊界。通過建立管辦評分離制度，明確政府職責，規(guī)范學校辦學行為，發(fā)揮社會參與作用，形成政事分開、權(quán)責明確的教育管理體制。教育行政部門主要通過運用規(guī)劃、標準、法規(guī)、政策、監(jiān)督、信息服務(wù)等對高校進行宏觀調(diào)控，引導和支持學?？茖W發(fā)展。①作為服務(wù)型政府,教育行政部門的職能重在把握高等教育發(fā)展戰(zhàn)略重點、速度和方向，協(xié)調(diào)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，制定教育的質(zhì)量標準和有效的制度規(guī)則，建立和維護良好的市場秩序并為高校提供公平競爭的外部環(huán)境。對高校依法進行監(jiān)督、檢查和評估,指導高等學校的辦學過程。加快實現(xiàn)由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變，由微觀管理走向宏觀管理，由剛性管理走向彈性管理，由直接管理走向間接管理，由高度集中管理走向適當分散管理，由教育管理走向教育治理。完善政府與大學的關(guān)系不是簡單的放權(quán)或收權(quán)，而是要形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局。政府在權(quán)力下放過程中，主動改變單純依靠行政權(quán)威發(fā)布指令的管理方式，多釆用溝通、協(xié)調(diào)的互動式權(quán)力運行方式，提高決策的適用性與可操作性，避免權(quán)力的反復(fù)收放。

二、簡政放權(quán)應(yīng)避免把限制政府行政權(quán)力推演為政府職能的總體弱化

簡政放權(quán)并非教育領(lǐng)域的單獨行為，更不是高校爭取“話語權(quán)”的重新洗牌，而應(yīng)當視為黨和政府全面推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)和組成部分，必須將其置于全面深化高等教育綜合改革的總體部署中去考量。市場經(jīng)濟體制帶來的是資源配置模式的改變，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的高等教育資源分配模式，合理配置、規(guī)范政府與高校權(quán)力運行，實現(xiàn)權(quán)力之間的平衡與制約，是構(gòu)建和完善大學治理結(jié)構(gòu)的基本要求。政府與高校是兩個組織特性不同又具有密切關(guān)系的系統(tǒng)，教育規(guī)律與市場規(guī)律、人的發(fā)展不平衡與教育公平原則以及經(jīng)濟、社會領(lǐng)域與教育之間關(guān)系的復(fù)雜性，都決定了政府與高校之間建立協(xié)調(diào)運行、良性互動機制是一個長期過程，簡政放權(quán)需要與高校管理體制創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況結(jié)合起來。高等學校辦學自主權(quán)的落實不是對西方大學自治模式的簡單模仿，簡政放權(quán)并非不需要政府的行政管理，而是要改變政府的管理方式，減少和規(guī)范對高校的直接干預(yù)，更多地運用法規(guī)、政策、標準、公共財政等手段引導和支持教育發(fā)展。

市場經(jīng)濟的發(fā)展，使得高等教育格局悄然發(fā)生了變化。高校越來越重視以市場的需求為導向，自主根據(jù)市場對人才質(zhì)量及對知識產(chǎn)品的需求，有針對性地進行教學、科研和社會服務(wù)活動，以增強自身對于社會、經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)性?！吧普睾啞?，縮小政府行政權(quán)力干預(yù)的范圍，進一步制衡權(quán)力已成為

當前有影響力的意見。但是，不宜對權(quán)力下放傾注過多理想化的期待。因為，我們追求的是長期效率和比較長遠的治理框架，簡政放權(quán)將是個較長的歷史過程。市場經(jīng)濟的競爭機制對高校人才培養(yǎng)的層次和能力提出更高要求，促使高校改革教學、科研和社會服務(wù)活動。政府不可能包攬高校的所有事務(wù)，但是政府行政權(quán)力對高等教育活動的適當干預(yù)又是必不可少的。改革大學治理結(jié)構(gòu)，涉及包括改革高等學校內(nèi)部管理機制在內(nèi)的高等教育整個制度體系。各級政府承擔著構(gòu)建高校治理結(jié)構(gòu)的責任與使命，其管理模式直接影響著高校的體制與管理。辦學自主權(quán)的落實是一個復(fù)雜的過程。權(quán)力下放之后，高校能否主動建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要并符合自身發(fā)展要求的常態(tài)運行機制,對于辦學自主權(quán)推動高校科學發(fā)展至關(guān)重要。高等教育所提供的服務(wù)具有準公共產(chǎn)品的屬性，高等教育社會資源具有稀缺性特點，區(qū)域之間、社會階層之間的受教育機會不均等現(xiàn)象比較突出，不同類型和不同層次高校之間資源配置不均衡現(xiàn)象也客觀存在。因此，實現(xiàn)高等教育的機會均等、權(quán)利公平并非易事。政府保證公共財政的合理投入和資源的恰當配置，顯得尤為重要。

在社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，政府與高校都面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。政府要更好地提供，高校要更好地生產(chǎn)高等教育產(chǎn)品。政府作為公立學校的主要出資人，有義務(wù)確保公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量,有權(quán)依法對高校進行宏觀調(diào)控與監(jiān)管。高校辦學自主權(quán)的擴大除了依靠政府的宏觀調(diào)控與法律制衡之外,還應(yīng)該遵照高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),加強權(quán)力監(jiān)督與制約,促進學術(shù)力量與行政力量的互動平衡。同時，針對高校辦學自主權(quán)落實中的外部權(quán)力制衡,僅僅考慮政府與高校兩者之間的關(guān)系是不夠的,必須在政府、高校、市場以及受教育者之間形成了一種互動、協(xié)調(diào)與制約的機制。在這個過程中，作為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的一項重要要求，政府必須簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)階段政府在多大程度上采用間接的調(diào)控手段，在多大程度上下放權(quán)力，情況非常復(fù)雜，不宜一概而論。需要防止簡單地把限制政府行政權(quán)力推演為政府調(diào)控職能的總體弱化，即目前需要縮小的是行政權(quán)力支配的空間而不是減少職責范圍內(nèi)的權(quán)力強度。正如美國學者布魯貝克說的：“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！雹谡芾砀叩冉逃穆毮茉谟诤暧^調(diào)控高等教育規(guī)模和結(jié)構(gòu)，補充和矯正市場機制不足，有效預(yù)防和克服市場帶來的弊端，以達到高等教育市場效率與公平的統(tǒng)一。政府權(quán)力的集中或分散、政府規(guī)模的或大或小,不一定是服務(wù)型政府的主要標志。一個良好的服務(wù)型政府,同時也應(yīng)該是有效履行公共管理和公共服務(wù)職能的“權(quán)威政府”。

高等教育轉(zhuǎn)軌時期，政府在教育治理中的地位將越來越重要。政府根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的具體情況，適時制定和調(diào)整高等教育發(fā)展政策，兼顧效率和公平，增加公共產(chǎn)品的供給，通過法律和經(jīng)濟手段維護高等教育競爭秩序。簡政放權(quán)要求限制行政權(quán)力，同時又強烈需要提升政府行政能力，規(guī)范并塑造有為、有效政府，合理調(diào)控高等教育的總量及其結(jié)構(gòu)，達到減輕社會波動震蕩、促進高等教育事業(yè)和諧運行的目的。由此，政府角色定位要避免無所作為、放任自流和事無巨細地包攬。依法、依規(guī)給高校松綁，提供發(fā)展空間。同時，政府以彌補市場失效、修正市場結(jié)果，促進而不代替市場過程為原則確立有規(guī)則的權(quán)力運行秩序。通過權(quán)力合理配置的制度保障，把主要依賴于裁判主觀裁定的市場“公平”轉(zhuǎn)為主要信賴于裁判規(guī)則科學規(guī)定的市場公平。依法劃分行政權(quán)力界限，致力于高校行為、制度、運作和政府行政干預(yù)規(guī)范化，形成公平競爭的市場環(huán)境，用法治來維護市場秩序和各方權(quán)益。③

近年的改革實踐證明，在通過分權(quán)牽制權(quán)力的同時，若不注重重新塑造行政權(quán)力的合理配置規(guī)范，泛化的行政權(quán)力特別是缺乏監(jiān)督和制衡的“自主權(quán)”，有可能變成虛置國家利益的手段，未必能保證高等教育的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。我國的客觀社會條件表明，適度集中的政府行政權(quán)力和行政手段將依然是調(diào)控我國高等教育健康運行的基本手段。同時，人們也越來越認識到，傳統(tǒng)意義上的政府一市場兩級結(jié)構(gòu)模式已不能完全滿足高等教育公共事務(wù)治理的需要,必須借助于新的力量即非贏利性的社會組織或非政府組織參與其中。非贏利性的社會組織或非政府組織具有公益性、自組織性和獨立性的特點，在社會公共事務(wù)管理中的作用日益重要。它們或是獨自承擔高等教育的某些管理職能,或是與政府機構(gòu)合作共同行使管理職能，實施對高校的監(jiān)督和質(zhì)量控制，提供各種形式的信息情報服務(wù)等。高等教育公共治理的社會參與，是解決政府“失靈”和市場“失靈”的有效途徑。我國高等教育的社會治理目前尚處于萌芽狀態(tài)，需要予以積極的扶持。民間非營利性組織等社會力量強大了，就能夠更好地調(diào)節(jié)各方利益，吸納更多的社會資源，起到政府所起不到的作用。

注釋：

①袁貴仁：《深化教育領(lǐng)域綜合改革（學習貫徹十八屆三中全會精神）》，載自《人民日報》，2013年12月17日。

②布魯貝克：《高等教育哲學》，鄭繼偉，等，選譯，浙江：浙江教育出版社，2001年版。

③周景明：《行政權(quán)力：限制但不弱化》，載自《中國經(jīng)濟快訊》，2001年版，第3期。

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