淺析中國權力機關實行一院制的合理性

韓冰

（中國政法大學，北京 100088）

淺析中國權力機關實行一院制的合理性

韓冰

（中國政法大學，北京 100088）

一個國家的權力機關究竟是選擇一院制還是兩院制一直都是一個充滿爭議的問題。與英國、美國等實行兩院制的國家不同，中國的權力機關實行的是一院制。為什么中國最終選擇了一院制？我們的選擇有無合理性？本文試圖從憲法文本規定和制度功能兩個方面具體論述中國實行一院制的合理性，并試圖解析政治協商會議不能并入權力機關成為第二院的原因。

一院制；兩院制；中國權力機關

密爾在其傳世名作《代議制政府》中曾經這樣寫道：“在關于代議制政府的所有論題中，沒有比一院制還是兩院制這個問題討論的更多的了。”的確，像這樣一種涉及到國家根本政治制度的選擇歷來都是學界爭論和思考的熱點話題。與此相對的，世界各國對于自己權力機關構成的制度設計也不盡相同，實行一院制與實行兩院制都有。筆者以為中國的權力機關實行一院制是在慎重思考后方才做出的制度選擇，有其內在的合理性和必然性。

一、一院制符合中國憲法文本的內在邏輯

首先中國的權力機關實行一院制既是解決現實問題的要求也是對憲法文本精神的回應。

(一)憲法序言中的“人民”與權力正當性

在中國,國家的權力機關是人民代表大會。憲法第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。中國的人民代表大會是國家踐行人民主權原則的場所。”

在整個憲法文本中，“人民”一詞主要起兩方面的作用：一是彰顯國家政權的性質，即表示中華人民共和國確實地貫徹和踐行了人民主權原則，是一個民主的政權。例如我們的審判機關叫做“人民法院”，權力機關叫做“人民代表大會”，國名叫做“中華人民共和國”等等，都是這一作用的體現。二是作為權力合法性的來源。我國憲法的序言正是以“人民”作為權力來源，闡述了中國共產黨執政的合法性，進而推導出國家政權的正當性。在中國主流媒體和國家領導人的講話中，一般將中國共產黨的執政合法性來源表述為“歷史的選擇、人民的選擇”，這種表述實際上就是憲法序言精神的體現。在此我們不應當把“歷史的選擇”和“人民的選擇”割裂開來，而是應當以統一性的思維來思考二者的關系，即人民以順應歷史發展潮流的方式選擇中國共產黨作為執政黨。

我國現行1982年憲法的序言開篇首先肯定了中華民族的悠久歷史和優良傳統，緊接著指出了近代中國人民面臨的重要歷史使命——反帝反封建。在此之后，憲法序言又簡要的描述了中國人民的近代革命斗爭即為實現自身使命而進行的奮斗史。在中國革命早期，中華兒女為了實現其歷史使命進行了艱苦卓絕的斗爭，卻仍舊未能完成國家獨立、民族解放的任務，其原因就在于無論是傳統的農民階級還是民族資產階級都無法承擔起領導中國革命的重任，即不能順應歷史發展的潮流。慘痛的歷史經驗告訴我們中國的革命要想成功就必須有堅強的革命政黨的領導，而這個堅強的革命政黨就是中國共產黨。

（二）“人民”與權力機關一院制的關系

我國憲法第二條是對中國權力機關權力來源的說明，而憲法第二條中規定的“人民”一詞，實際上與憲法序言中的“人民”是同一個指代，也就是說人民代表大會之所以能夠行使憲法賦予它的職權，就是因為它是人民行使國家權力的場所，是踐行人民意志的國家機構。

在中國的憲法邏輯下人民的意志具有至高無上性，人民的決斷順應了歷史的發展潮流，具有最高權力來源的屬性，而人民的意志必然是明確、單一的。而兩院制從本質上講是分權制衡思想在議會內部的延伸，按照分權制衡的思想，一切掌握權力的人都容易濫用權力，為了保障人民的自由，就必須以權力制約權力。為防止議會的專橫和濫權，就有必要在議會內部建立權力制約體系。

另外，兩院制的支持者還認為，兩院通過按照不同的選舉原則產生議員，可以保障權力機關代表的廣泛性，以有利于代表不同地域、民族、職業、階層和利益；法案由兩個議院共同審議，也可以使立法工作更加審慎、防止專斷與冒失。從議行關系的角度考慮，議會內部兩院的互相牽制，也可以減少立法機關與行政機關的沖突。我國憲法則強調的是人民根本利益的同一性和團結精神，而不是人民內部的矛盾。如果在中國實行兩院制的，實際上就是承認了“人民”內部意志的分裂，承認了人民在根本利益上存在分歧，承認人民意志不具有最高性，進而也就動搖國家的合法性根基。

二、從功能的角度來看：我國沒有建立兩院制的必要

1.兩院制功能的分類

縱觀世界各國實行兩院制的功能原因,無外乎以下四種情況:一是代表特殊利益集團。我國是人民民主專政的社會主義國家,人民的根本利益是一致的,不存在特殊利益集團,人民代表大會由人民選舉產生,全國人民代表大會已經代表了人民的利益,沒有另設一院的必要；二是協調國內民族關系。如原蘇聯設有民族院,代表各族利益,而我國不同于原蘇聯和前南斯拉夫,是以漢族為主體的多民族國家,少數民族人口只占全國人口10%,我國實行民族區域自治制度,各民族都有代表參加全國人民代表大會,可以充分保障少數民族的利益；三是協調中央和地方關系,主要是聯邦制國家,上院代表各地方,下院代表全體國民。而我國是單一制國家,實行民主集中制,地方事務由中央統一部署；四是為國家的權力機關增添德性和理性的因素，而我國的人民代表大會制度設計能夠很好地彌補傳統一院制在這方面的缺陷。[1]

2.密爾對于兩院制優點的論證

關于第二院能為國家權力機關增添德性與理性因素的觀點，密爾在《代議制政府》中曾有過精辟的論述。密爾認為：“有利于兩院制的最有效的理由是任何一伙人都不應該在重大事情上能夠，即使是暫時地，使他們自己的意見占優勢而不需要經過別人的同意。”也就是說，兩院制最大作用體現在對極端力量的制衡上，而這種制衡根本上是為了實現社會上層與下層的平衡，避免國家的政策出現某種形式的極端。因為在實際的政治生活，特別是在管理自由制度方面最不可缺少的條件之一就是和解，即妥協的意愿。而要達成妥協就必須把社會的上層與下層都拉到談判桌上，也就是設置兩院。密爾在第二院的政治構想中特別強調政治精英的作用，但是他也認為兩院不需要同樣組成：“他們可以作為對彼此的一種牽制。其一假定是民主的，另一的組成將自然地以作為對民主的某種限制。代表公眾的民主議會的缺點就是公眾本身的缺點，即缺乏特殊訓練和知識。適當的補救方法就是使它和一個以特殊訓練和知識為其特點的團體聯合在一起。”如果一個議院代表是人民的議院，另一個就是精英的議院。這樣的議院架構不單單是一種牽制的力量，而且是一種推進力量。它手中掌握的抑制人民的權力將被賦予于那些最有能力，并且一般來說最愿意領導人民前進的人。代議制政府的性質決定于人民的議院組成，第二院最好的組成形式就是包括最大多數不受多數的利益和偏見束縛，而他們自己又毫不冒犯民主感情的人。[2]

如前所述，中國的憲法理念強調的是人民根本利益的一致性而不是人民內部的分歧。因此如何讓社會精英在保障人民力量不出現分化的前提下發揮理性引導作用，就成為中國的代議制度所面對的重要問題。筆者認為，我國是通過采用直接選舉人大代表與間接選舉人大代表相結合的方式來解決這個問題的。在中國，縣級以下人大代表的選舉采用的是直接選舉的方式，這是充分保障人民民主權利，貫徹人民主權原則的生動體現，而縣級以上的人大代表采用間接選舉則是保障代表素質的一種考量。我國的人大代表與西方的議員不同，他們不是專職的政客，這在一方面保障了人大代表與選民密切聯系的同時，也對人大代表的政治參與能力提出了更高的要求。間接選擇意味著縣級以上的人大代表要經過兩次以上的篩選，有助于讓真正有德性有能力的公民參與到國家的政治生活中來。此外，間接選舉人大代表的選舉方式在層層篩選人大代表的同時，也可以有效地削弱民眾不合理的政治激情，維護國家政治生活的安定。

三、人民政協不適于成為權力機關的組成部分

1.人民政協不適于成為權力機關組成部分的原因

當前學界有觀點認為，可以將人民政協納入國家的權力機關，進而在中國實行兩院制。筆者以為這是與中國的國情不相適應的。依據馬克思主義經濟基礎決定上層建筑的經典論述，人民政協的制度構建也是由我國當前的經濟基礎所決定的。當前我國的所有制形式是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，這就意味著在中國人民內部既具有利益的統一性又具有利益的沖突性。但是統一性是主要的，沖突性是次要的。這種利益關系反應到國家制度層面，就是人民代表制度與中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，其中人民代表大會制度反應的是我國人民根本利益的統一性，居于主導地位，而人民政協反應的是人民內部利益的沖突性，居于從屬地位。從這個角度來講，兩者是有主次之分的。而根據經典的兩院制理論，只有在兩院勢力均衡的情況下，兩院制才有存在的意義，否則只會蛻變為事實上的一院制，人民政協不能成為權力機關的組成部分正是由其自身的地位所決定的。

此外，我國的權力機關必須反映中國統治階級即廣大人民群眾的利益，而不能像資產階級國家那樣為資產階級一個階級所把持。而要保障我國的權力機關充分體現廣大人民群眾的利益，就必須要讓代議機關的組成人員有足夠的代表性。人民政協是我國的愛國統一戰線組織，其組成人員非常復雜。當前我國人民政協組成人員主要包括以下幾類：一是民主黨派成員,二是無黨派知名人士,三是黨外知識分子,四是原國民黨軍政人員,五是原工商業者,六是少數民族上層人士,七是愛國宗教領袖,八是去臺人員留在大陸的親朋,九是臺灣、港澳同胞,十是歸國華僑和海外僑胞,十一是私營企業家。從其組成人員的性質我們就可以看出，人民政協的人員構成大致可以分為兩類，一類是高級知識分子，另一類是當前的歷史背景下可以團結的特殊人群。這樣的一種組成結構不具有充分的民意代表性，不能發揮代議機關的作用。

2.人民政協獨特的制度功能

除以上所述之外，人民政協還具有當前歷史階段特殊的使命。我國中央集權政治傳統由來已久，如果不建立起開放、穩定、有效的包容機制，我國的社會主義民主法制進程就必然遭遇巨大的阻力。與此同時，世界經濟全球化和政治多級化的發展趨勢，又對我國的政治體制的包容力與代表性提出了更高的要求。而人民政協的獨特制度構架，正是擴充中國政治體制包容性和代表力的有力體現。民意代表機關的人員一般由選舉產生，而當前任何國家的選舉制度都沒有辦法在根本上解決少數意見不能得到充分反饋的問題。選舉在本質上還仍然是“數人頭”的過程，少數人的利益訴求由于制度設計的原因依舊不能得到充分的反應。早在幾百年前，聯邦黨人和托克維爾等眾位先哲就曾經對“多數人暴政”的危害進行過清晰的論證，并進而警告人們防范這種民主制度的變異。民主政治的本質是多數決定原則,但多數原則絕對不是多數人的暴政與獨裁。實際上就多數決定原則定義本身而言就預先假定著少數的存在。一個代議制民主發展成熟的國家，既要反映社會中最大多數群體的利益，也要兼顧少數群體的訴求，如果任何少數群體被排除在國家的政治生活之外，那就不僅是與多數原則不符，也是對民主政治的反叛，況且多數與少數本來就是相對的歷史的概念，今天的多數可能就是明天的少數，此問題的多數可能就是彼問題的少數，因此能否保障少數權利尊重少數意見，是民主政治的重要指標。民意代表機關的選舉一般采用多數選舉制,即一個候選人或一個政黨在選區內獲得最多選票就可當選,這種選舉制度是符合代議制原理的,但不可避免地把少數排斥于政權之外,即使是被列寧稱為最為民主的比例制選舉即各政黨或候選人按照自己所得選票占總選票的比例分得席位的當選制度,也要規定最低的比例控制線,如德國聯邦議院規定必須獲得5%以上選票的政黨才可以分配議席,丹麥規定不少于2%。而我國人民政協的組成人員不是由選舉產生,而是由協商產生,任何政黨、團體甚至是個人只要尊重政協章程都可以平等參加協商,人民政協各組成單位之間是平等的協商的關系,不同于西方議會中各政黨相互競爭的關系,各方面的意見,無論是多數意見還是少數意見,都可以得到充分反映,在集中各方面意見的基礎上,由人民代表大會行使權力進行決策,由人民政府執行實施,這樣一種政治體制,體現了我國最廣泛的人民民主,有利于保證決策的民主化、科學化。[1]

總之，中國權力機關實行一院制是綜合多方面因素做出的慎重歷史選擇，有其內在的合理性。

[1]楊炳霖.兩院制不符合中國國情[J].前進論壇，2001,(2).

[2]密爾.代議制政府[M].上海:商務印書館,1983.

責任編輯：除隆彬

D622

A

1671-4288(2015)03-0080-03

2015-02-10

韓冰（1991-），男，山東濰坊人，中國政法大學法學院憲法學與行政法學碩士研究生。