我國排污權交易制度研究

張善秀

(濰坊學院，山東 濰坊 261061）

我國排污權交易制度研究

張善秀

(濰坊學院，山東 濰坊 261061）

建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革，是生態文明制度建設的重要內容，將更好地發揮污染物總量控制制度作用，在全社會樹立環境資源有價的理念，促進經濟社會持續健康發展。借鑒西方發達國家治理環境問題的經驗，結合我國具體國情，通過制定排污權交易制度，使我國的經濟發展模式轉變為——“科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式”，實現“經濟綠色化”。

排污權；交易；環境問題；綠色經濟

環境問題的最終解決,一是要通過改善人類對自然的利用方式來實現,二是要通過調整人和人之間的利益關系來實現,即制度創新。采用具有行為激勵功能和資金配置功能的經濟制度,是中國環境問題得以解決的必然要求。排污權交易正是這樣一種充分利用市場機制配置資源的經濟手段,已有國家使用多年并且取得顯著的環境效益和經濟效益。2007年以來，國務院有關部門組織天津、河北、內蒙古等11個省（區、市）開展排污權有償使用和交易試點，取得了一定進展。為進一步推進試點工作，促進主要污染物排放總量持續有效減少，2014年8月6日，國務院辦公廳進一步下發了《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，積極探索建立環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制，促進排污單位樹立環境意識，主動減少污染物排放，加快推進產業結構調整，切實改善環境質量。

一、排污權交易制度概述

排污權交易，亦稱排污指標的有償轉讓，是指排污單位在環境保護行政主管部門的監督下，以排污指標為標的進行交易。其中排污指標是排污者享有的由其所有的在排污許可證規定的單位時間內特定污染物的排放量。排污權以排污指標為基礎，而排污權的實現以排污權交易體現出來。然而排污權交易又不是完全不受限制的交易，它在國家宏觀調控的前提下，使污染排放指標得到優化配置，從而降低污染成本。

隨著我國經濟的高速發展以及經濟全球化的不斷深入，環境問題已經受到全世界的關注。西方發達國家在經濟發展的初中期，也曾經歷了嚴重的環境問題，最初各國采取的手段大多是行政機關制定環境標準體系。近幾年隨著對環境問題研究的深入，很多國家開始采取經濟手段來代替行政強制措施，主要包括稅收、財政補貼、排污權交易等。實踐證明，在這些手段中排污權交易手段能夠有效地降低環境負荷，取得很好地效果，因而得到世界很多國家的仿效。

排污權交易最早由美國經濟學家戴爾斯提出，后來被聯邦環境保護局用于大氣污染和水污染的治理，并取得了良好的效果，并被德、日等國家引進。2001年，國家環保總局與美國環境保護基金會簽署了“研究如何利用市場手段，幫助政府和企業實現國務院制定的污染物排放總量控制目標”的合作協議備忘錄，確定了利用市場手段控制污染物排放量的項目，并于2002年7月在山東、山西、江蘇等地區開展利用市場手段控制污染物排放以及排污交易試點項目，尋求改善空氣質量。

二、西方發達國家的排污權交易實踐及對我國的啟示

美國和德國是排污權交易制定實施最為成功的國家，其中美國最先提出并實施排污權交易制度，德國的排污權交易制度是在吸取美國經驗的基礎上結合本國國情，得到進一步完善，是目前世界上實施最好的國家。

（一）美國排污權交易實踐及啟示

美國于1970年通過了《清潔空氣法》，并于1990年修改該法的時候增加了排污權交易制度，建立起一種利用經濟手段解決環境問題的有效方法。該制度主要從兩個方面限制排污：一是排污少的企業可以通過出售排污權獲得高額的經濟回報，提高了這一類企業減少排污、保護環境的積極性；二是超標排污需要付出大量資金購買排污權，刺激這一類企業減少污染物的排放，達到了保護環境的目的。

1.確定排污權交易的對象。由于可排放的污染物質多種多樣，享有合法排污權的范圍也多種多樣，限制排污權交易的對象十分必要。根據《清潔空氣法》的規定，排污權交易的對象僅限于二氧化硫，對于氮氧化合物的規定則十分靈活，由各州依照《州實施計劃法》具體實施，并且依照《清潔空氣法》分階段對二氧化硫進行削減排放。

2.排除削減對象的措施。《清潔空氣法》第402條規定，排放削減對象的設施包括：（1）1990年11月15日《清潔空氣法》修改后開始營業的設施；（2）1990年11月15日以前已經營業，并生產供買賣電力，具備發電機設備的發電設施。同時，該法404條對排出削減對象設施的范圍進行劃分。主要包括：（1）大規模排出大量二氧化硫的火力發電措施；（2）代用設施以及修整設施；（3）自主參加設施。

3.容許排出量。政府規定在一年內享有排污權設施的企業所能排出污染物質的總量，政府通過規定企業的容許排出量，對超標排污部分不僅要收取高額罰金，并且要在第二年增補上年超額排出的數量。這些措施的實施有效地控制了污染物的排放總量，達到了保護環境的目的，因此，容許排出量是排污交易制度中不可或缺的部分。

4.規定排污權的交易方式。《清潔空氣法》規定排污交易主要通過儲蓄、轉讓交易、出售、拍賣等方式來完成。

5.排除污染物質的監控。《清潔空氣法》第412條規定，各排出削減對象的設施的所有者或經營者，必須設置繼續排出監控系統，保證記錄資料總量，遵守有關記錄與報告方面的義務。

6.制定制裁措施。對于年排污量超出了設定的容許排出量的，超出部分將受到制裁。通過對超出部分的制裁，保證對各設施的技術革新，達到了減少排污的目的，降低了環境的負荷。

美國排污權交易制度的啟示是：第一，用法律的手段規定污染物的排放量和設施，并達到在全國范圍內有效控制排污總量的目的；第二，用法律手段規定排污交易的主體，將保證剩余容許排出量保有者獲得利潤；第三，保證排污交易價格可以根據市場變化而變化；第四，排污權交易制度比較健全，保證了排污交易制度的運行。

（二）德國排污權交易實踐及啟示

德國聯邦政府從1991年開始制定了一系列關于節能減排的法律法規，具體有：

1《.溫室氣體交易法》。2004年7月頒布，該法規定，一切企業排放都要被調查、備案，對于排放超標的企業，通過審核批準的方式獲得一定的排污權并可以與其他有富余額度的企業進行交易，這部法律就預示著排污交易制度在德國的開始。

2《.排污權交易費用規定》。相關獨立的機構計算排污設備的排污量，費用由本法規定，附錄中還規定了不同級別排污許可權所涉及的不同費用。

3《.項目機制法》。該法于2005年9月實施，根據《京都議定書》第六條對聯合履約機制的規定，德國與其他國家一起合作促進節能減排額度的轉化，聯邦政府也支持通過清潔手段實現節能減排。《項目機制法》為排污權交易制度提供了法律保障，為德國排污權交易制度的建立提供法律支持。

德國的排污權交易的啟示是：德國的排污權交易由政府環保部門根據減少污染物的計劃，確定某地區的污染物排放總量，并將許可證發給污染源；政府不對各污染源進行考查，只是在排污檢查時許可證代表的排污總量不低于污染源實際排出的污染量即可；而許可證則是各污染源之間進行交易的對象，排污者享有自主權。

德國許可證的分配方式，一是以政府部門為主導的結合歷史的排污水平，在總量控制下環保部門無償配置排放權給企業；二是采取公開拍賣的方式利用市場機制對排污權進行初始分配。

三、排污權交易制度在我國的實踐及存在的主要問題

（一）排污權交易制度在我國的實踐

我國的排污權交易制度大致分為三個階段：

1.萌芽階段。上世紀80年代，排污權交易在我國初步開始，思想理論尚不成熟。最早的有關排污權交易的案例發生在1987年上海開展的關于水污染排放權的轉讓。1991年國家環保總局開始大氣污染物排放權轉讓的試點工作，并且在各大城市展開具體大氣排污權交易的實踐。1996年國務院通過了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，該計劃首次提出在我國實行污染物總量控制的環保政策，并開始實施排污許可證制度。2000年4月通過了《大氣污染防治法》修正案，將“總量控制”寫進了法律，同時賦予排污許可證制度法律地位。該階段的排污交易政策在我國實現了從無到有的零的突破，并初步在大氣污染方面進行實踐，為以后的排污權交易制度的發展和完善奠定了基礎。

2.初步發展階段。2001年4月，國家環保總局同美國環保協會簽署了《推動中國二氧化硫排放總量控制及排放交易政策實施的研究》的合作項目。該項目啟動后，國家環保總局充分利用美國環保協會帶來的治污方面的經驗以及治理方面的先進技術，并結合我國實際情況，先后選取上海、江蘇、山東、山西、天津、河南等工業相對發達的省市開展了“二氧化硫排放總量控制及排污權交易政策實施的示范工作”。這也是開始排污交易以來開展規模最大的一次排污交易示范工作。這一階段的工作同上一階段相比，擴大了排污權交易的可交易污染物的范圍。這一階段的排污權交易大多以政府撮合的方式完成，市場自主交易的案例不多。

3.重點發展階段。2007年國家環保總局制定了環境經濟政策，把治理環境問題和經濟手段結合起來。該政策的實施，得到了各地方政府的支持和重視。國家環保總局得到浙江省政府的支持，決定以嘉興市為試點開始探索建立排污權交易制度，并于同年的11月建成了我國第一個排污權交易中心，標志著我國排污權可交易制度向制度化、體系化方向發展。

（二）存在的主要問題

排污權交易制度被引進我國以來，雖然取得了很大成績，但在實踐中也存在很多問題，我國的環保立法在很大程度上還受到傳統的立法觀念的影響，在理論指導、制度設計、體系構建等方面仍然強調發揮政府的作用，采用行政強制手段，缺乏合理利用機制的經驗。另外，排污權交易制度的相關法律制度也不健全，缺乏完善的法律保障。雖然目前我國實施的《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》都有對排污權交易制度的規定，但都沒有相關的配套措施保證排污權交易制度的實施，2015年1月1日開始實施的新的《環境保護法》也沒有對排污權交易問題作出明確規定。雖然一些地方政府也根據當地情況出臺了排污權交易的相關條例，但是法律效力太低，可適用的范圍太小，并缺乏實施的配套措施，可操作性不強。

四、構建符合我國國情的排污權交易制度

（一）建立完善的排污權交易法律體系

發達國家成功的排污權交易就是擁有一個健全的法律體系。我國雖然在組建排污權交易制度的過程中構建了若干環境法律體系，但關于排污權交易的國家層面的立法還很匱乏。應該將排污權交易寫入法律，用法律確認排污權的私權性質，并確立排污權交易制度的法律地位，保障排污權交易制度可以順利進行。

（二）確定合理的總量控制

國外成功的排污權交易制度都是在實施總量控制下的排污權交易。以環境質量為標準，對區域內各污染源所能排出的污染物的總量進行控制。分為三種類型：目標總量控制、容量總量控制和行業總量控制。我國的經濟發展還處于相對落后的水平，資金和技術較發達國家都很匱乏，實施容量總量控制和行業總量控制會給企業帶來沉重壓力，我國更適合采取目標總量控制的方法實現排污權交易。

（三）合理地分配排污權

地方政府明確了本地區的排污權總量之后，將有計劃地把排污權分發到各企業手中，獲得排污權的企業就擁有了相當容量的排污權利。目前我國排污權初始分配主要以拍賣、固定價格出售和無償分配的方式為主，而美國的排污權交易中，初始分配排污權的主要方式是，無償分配、拍賣和獎勵，并且大多數企業的排污權的取得都是無償得到的。我國現階段實施的排污收費制度已經對企業進行收費，不宜再把排污權以固定價格的方式出售，以無償取得為妥。

（四）完善排污監管系統

雖然排污權交易制度主要是通過市場機制來運行，但政府的監管也是必不可少的一個環節，對排污企業來說只能憑借政府頒發的排污許可證排放污染物，其他排污行為是被完全禁止的。然而大多企業都會在排污權的價值利誘下進行超標排放，這種情況下，就需要環保部門的介入，加強對排污企業的監督管理，以確保排污規范化。除此之外，政府還應當對超標排污的企業予以罰款，并借鑒美國的經驗，對違規企業進行嚴厲懲罰，迫使該類企業不敢違規排污。

結語

從美國的首次運用到德國的引用并發展和完善，以及其他發達國家的引用和實施，都證明了排污權交易制度的可行性。面對發達國家的排污權交易制度所取得的成就，我們在引用該制度時不能只是一味地照搬照抄，要結合我們具體的國情，在資金、技術以及經驗等方面與發達國家進行深入交流，構建符合我國國情的排污權價交易制度。

[1]孔國榮.呂東鋒.淺論中國排污權交易制度[J].企業經濟，2008，(12).

[2]王小軍.美國排污權交易制度對我國的啟示[J].科技進步與對策，2008，（5）.

[3]何燕.我國排污權交易制度的不足與完善[J].湘潭大學學報，2007，（5）.

[4]胡曉舒.論中國排污權交易制度的構建[J].經濟研究導刊，2011，（27）.

[5]王曉東.排污權交易制度的國際比較與借鑒[J].稅務與經濟，2009，（2）.

責任編輯：王玲玲

D912.6

A

1671-4288(2015)03-0063-03

2015-04-18

張善秀（1965—），女，山東五蓮人，濰坊學院法學院副教授，法學碩士。