國企改革頂層設計的理論和實踐問題

● 國務院國有資產監督管理研究中心研究員 張喜亮

鐵道黨校教師 李 強

國有企業改革不能簡單都以“市場化”為方向、目標和原則，加強黨建工作領導國企改革，現代企業制度以實現“人生社會價值”為文化靈魂，穩妥發展混合所有制經濟確保國有資產不流失。試點是國有企業改革的重要方法，頂層設計和摸著石頭過河相結合，重在推進國企治理體系和治理能力的現代化。

2 013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》），規劃了全面深化改革的宏偉藍圖，指明了全面深化改革的方向，中華民族偉大復興之中國夢極大地鼓舞了全國人民士氣、增強了全國人民的信心。社會各界對國有企業的全面深化改革倍加關注，各種觀點、思想、建議等等，把全面深化國有企業改革推向了大潮的頂峰。然而，除2014年7月國務院國有資產監督管理委員會發布《“四項改革”試點方案》以后，國有企業改革頂層設計方案只聞樓梯響卻不見人下來，媒體傳出的1+N改革措施亦遲遲不見真容。對國有企業改革進展情況的各種猜想和質疑，既反映了人們對全面深化國企改革的期盼，也反映了全面深化國企改革頂層設計的慎重。

領會“全面深化”改革精髓把握國企改革方向和目標

黨的十八屆三中全會《決定》提出了“全面深化改革”的概念，一些學者和媒體卻偏偏喜好用“新的一輪改革”或“再改革”替代“全面深化改革”。研讀黨的十八屆三中全會《決定》，我們認為，無論是“新的一輪”改革還是“再”改革，沒有從根本上把握住“全面深化改革”的精髓和要義。實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。“全面深化”改革，是對此前三十六年改革的經驗教訓的總結，既堅持成功經驗又汲取失誤教訓，也是改革拓展和深化。“全面”強調的是改革的系統性，“深化”強調的是改革的根本性。如果說前三十六年的改革尚屬于“摸著石頭過河”，“全面深化”改革則是要以問題為導向更加注重整體性。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“堅持正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。”由此可見，全面深化國有企業改革必須要精細論證做好頂層設計，需要凝聚共識，提高改革決策的科學性。

全面深化國有企業改革必須明確方向和目標、堅守原則。較為普遍的一種觀點認為，“市場經濟”就是國有企業改革方向、目標和原則。市場經濟貌似不言而喻，實則問題多多。市場經濟分有“原始”市場經濟即以物易物滿足需求的市場經濟，也有自由市場經濟即無序競爭的市場經濟，還有以貨幣為介質的所謂等價市場經濟即資本市場經濟，更有法制市場經濟即有序公平的市場經濟，等等。全面深化國企改革的方向、目標和原則，肯定不是上述的任何一種類型的“市場經濟”。從似是而非的“市場經濟”邏輯出發，有觀點認為，國有企業就是壟斷，破除壟斷就是國有企業改革的目標。那么，什么是壟斷，壟斷的意義和作用則又很少有探究，似乎壟斷就是萬惡的。但是，自原始市場經濟之后，沒有哪個歷史階段不存在著壟斷，這個實事卻被憎惡壟斷者們視而不見了。甚至有觀點干脆明確指出，不廢除國有企業則中國經濟就不能發展。

黨的十八屆三中全會《決定》指出：“全面深化改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟”，“堅定信心，凝聚共識，統籌謀劃，協同推進，堅持社會主義市場經濟改革方向”；“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”據此，全面深化國有企業改革就是要堅持社會主義市場經濟方向，就是要以推進國有企業治理體系和治理能力現代化為目標。

“國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。”黨的十八屆三中全會《決定》的對國有企業這個性質和作用的判斷，正本清源回歸了中國社會主義國有企業的本質和中國共產黨創立“國有企業”的初衷，同時，也澄清了“國有企業”就是“國家”所有，進而就是“政府”所有的模糊認識。國有企業屬于全民所有，這是“全面深化”國有企業改革的邏輯起點。為了強化這個理念，黨的十八屆三中全會《決定》還特別要求：“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。”只有堅定這樣的邏輯起點，才能“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”

總攬全局領導改革發揮國企黨的作用

黨的十八屆三中全會召開一個月后即2013年12月30日，中央政治局會議便決定成立以黨中央總書記習近平為組長的“中央全面深化改革領導小組”，這個決定是黨總攬全局領導全面深化改革重大舉措。

2014年8月18日，中央全面深化改革領導小組召開第四次會議，審議通過了《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》、《關于合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》。習近平發表重要講話指出：國有企業特別是中央管理的企業，在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱，在我們黨執政和我國社會主義國家政權的經濟基礎中也是起支柱作用的，必須搞好；中央企業負責同志肩負著搞好國有企業、壯大國有經濟的使命，要強化擔當意識、責任意識、奉獻意識，正確對待、積極支持這項改革。這次會議以國有企業負責人的薪酬制度改革為切入點，實際上是回答了人民群眾對全面深化改革最為關注的焦點問題，明確了國有企業在中國特色社會主義市場經濟體制和全民所有制的社會主義經濟制度中的地位和作用，與從嚴治黨管好人的原則相契合，打開了突破口，為全面深化國有企業改革奠定了基礎。

2015年6月5日，習近平總書記主持召開了中央全面深化改革領導小組第十三次會議，審議通過了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》、《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。習近平總書記強調指出：第一批國企改革試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法；試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效。要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。習近平總書記的重要講話指明了持續推進全面深化國有企業改革的方法，同時也體現了黨中央對全面深化國有企業改革頂層設計的審慎謀劃。會議強調：堅持黨的領導是我國國有企業的獨特優勢，要堅持黨管干部原則，建立適應現代企業制度要求和市場競爭需要的選人用人機制。這次會議與第四次會議關于國有企業負責人薪酬制度改革方案相契合即從治黨管人入手，也是對全面深化國有企業改革的推進。會議強調：要堅持黨的建設與國有企業改革同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置，實現體制對接、機制對接、制度對接、工作對接，確保黨的領導、黨的建設在國有企業改革中得到體現和加強；國有企業黨組織要承擔好從嚴管黨治黨責任；防止國有資產流失。

堅持黨總攬全局領導國有企業全面深化改革，有其歷史的合理性和現實的必要性。大清王朝崩潰民不聊生，新生的中國共產黨在其領導的“全國勞動大會”第四次會議上明確提出：“沒收帝國主義在中國所有的企業及與社會經濟有重大關系的大企業”，建立中國的國有企業，這是對當時經濟制度的徹底革命思想。中國共產黨早在其領導的“中華蘇維埃共和國”，第一次提出并實踐了“政治、經濟和技術”民主的管理原則，領導了蘇區、抗日根據地、解放區以及新中國國有企業及其制度的建立和完善的全過程。改革開放以來，一些領導人疏于黨性的修養，甚至一度提出黨員屬地化管理即取消國有企業黨的組織，企業黨組織建設在一片加強聲中被削弱了，一些國有企業惡性腐敗案件時有發生。針對這些問題，以習近平為總書記的黨中央領導國有企業全面深化改革，向中央企業派駐巡視組，堅決查處貪污腐敗案件，提振了全面深化改革的信心。強化企業黨組織在企業負責人選拔、培養教育和管理監督責任，支持董事會依法選擇經營管理者，加強對國有企業負責人的日常監督管理和綜合評價工作，大力實施人才強企戰略，建立完善集聚人才的體制機制。所有這些措施都將大大地提升了國企的管理水平和發展速度。黨對國企改革的領導是貫徹始終的原則，歷史和現實都已經證明了一條真理：堅持黨的領導是我國國有企業的獨特優勢，只有堅持和加強黨的領導，國有企業才可能做強做優做大，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。

完善現代企業制度強化人生社會價值

究竟什么是現代企業制度，不同的時代、不同的學者有著不同的理解。至今應當說尚無學者和規范性文件對現代企業制度作出共識的概念界定。對現代企業制度的一般理解就是“公司制”、“股份化”。如果簡單地把“公司”治理結構等同于“現代企業制度”，那么，我們的國有企業基本上完成了現代企業制度的建設。而“公司”這種制度，應當是在五百年前就已經出現了，只能算是“近代企業制度”。

現代企業制度概念的提出早見于1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》：“建立現代企業制度，是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是我國國有企業改革的方向”。1999年黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》重申：建立“實現產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，“健全決策科學、執行和監督體系，使企業成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場主體”。這些只是針對當時突出的問題，提出的改革措施，并非現代企業制度的內涵。從黨的十一屆三中全會開始，改革經歷了三十六年的歷程，國有企業始終是改革的一個關鍵環節。站在新的歷史起點上，適應經濟全球化的要求，貫徹黨的十八屆三中全會《決定》關于“推動國有企業完善現代企業制度”精神，需要從基本理論上探究現代企業之內涵、把握其本質。

所謂現代企業制度體現的對第二次世界大戰人類社會災難反思后形成的價值理念，包括“人權、民主、道德和科學”等內容。如果說原始或近代企業是“資本至上”的價值理念，現代企業則必須是以“人本至上”為最高準則，摒棄無度追求利潤回報理念，以實現人的社會價值和生活品質的提升為終極目的。現代企業是投資人、管理者和職工等相關群體，通過生產或服務滿足和引導消費、提升生活品質、承擔社會責任，實現人生社會價值的組織。古今中外載入史冊的偉大企業，無不貫徹著這樣的價值理念。實現人的社會價值、承擔社會責任為理想的企業，其組織形式則不拘一格，個體商戶、私營企業、家族企業、合伙制企業、股份制公司、國有企業等等，都可以成為現代企業。黨的十四屆三中全會決議指出：“現代企業按照財產構成可以有多種組織形式。國有企業實行公司制，是建立現代企業制度的有益探索。”

所謂現代企業制度，就是指以現代企業價值理念實現運營的程序、規范等組織體系（或稱管理制度）。公司制企業具有現代企業制度某些特征，主要表現在其董事會、經理人和監事會的相互制衡之“民主”性，但是，這依然是建立在“資本至上”的“資本”民主。構成企業的三要素“人、財、物”，其核心應當是“人”，投資人、經理人和勞動者，人權平等、尊嚴保障、共建共享、奉獻社會，才是現代企業制度的本質。2015年4月發布的《中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見》指出：“實現勞動用工更加規范，職工工資合理增長，勞動條件不斷改善，職工安全健康得到切實保障，社會保險全面覆蓋，人文關懷日益加強，有效預防和化解勞動關系矛盾，建立規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的勞動關系”。這個文件對于構建和諧勞動關系的要求，反映了現代企業制度內涵，具體表現在“人文關懷日益加強”。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構”。這個要求蘊含著現代企業“民主”精神，現代企業制度的內涵必須具備現代社會價值理念，其核心是企業的文化靈魂。

股權多元混改謹防國資流失

黨的十八屆三中全會《決定》提出積極發展混合所有制經濟：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”混合所有制經濟改革，一直是社會各界關注的熱點話題。一些學者把國有企業混合所有制經濟改革視為靈丹妙藥，大有“一股就靈”之勢；也有人質疑，好端端的國有企業為什么非要進行混合所有制經濟改革；各地方政府、國資委更為夸張地提出了國有企業混合所有制經濟改革全覆蓋，甚至設立必須完成的時間表。

早在1993年召開的黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，“混合所有”經濟的思想初露端倪：“支柱產業和基礎產業中的骨干企業，國家要控股并吸收非國有資金入股，以擴大國有經濟的主導作用和影響范圍”；“隨著產權的流動和重組，財產混合所有的經濟單位越來越多，將會形成新的財產所有結構。”這時使用的還只是“財產混合所有的經濟單位”概念。“混合所有制”這個概念早見于1997年召開的黨的十五大報告：十一屆三中全會以來，“出現了公有制實現形式多樣化和多種經濟成分共同發展的局面”，“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”；“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分”。這里明確使用了”混合所有制經濟“的概念。1999年底，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》要求：國有大中型企業尤其是優勢企業“要通過規范上市、中外合資和企業互相參股等形式，改為股份制企業，發展混合所有制經濟”。這是進一步提出了“發展混合所有制經濟”的要求。

必須高度警惕：混合所有制“經濟”實際上就是指多元股權主體的“企業”，與我國基本經濟制度的基礎即生產資料“全民所有制”并非一回事。憲法第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”那種試圖以國有企業混合所有制“經濟”改革，改變我國社會主義經濟制度的基礎生產資料的“公有制”企圖，若不是缺乏政治經濟學常識，便是別有用心。習近平總書記在2014年7月主持召開的經濟形勢專家座談會上強調指出：各級黨委和政府要學好用好政治經濟學，自覺認識和更好遵循經濟發展規律，不斷提高推進改革開放、領導經濟社會發展、提高經濟社會發展質量和效益的能力和水平。國有企業混合所有制經濟改革必須秉承社會主義政治經濟學理論，遵行中國特色社會主義經濟發展的規律，而不是其他別的什么理論或西方社會的市場規律。習近平總書記堅定地指出：發展混合所有制經濟，要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。

全面深化國有企業改革，必須深刻理解混合所有制經濟的內涵，認清國企混合所有制改革的目的，把握住改革的大方向。對國有企業實施混合所有制改革，就是要“有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”。 混合所有制改革，必須謀定而后動，可以積極開展試點，總結經驗教訓，循序漸進地穩妥推動：要著力在完善現代企業制度、提高資本效率上下功夫，要堅持因地、因業、因企施策，不搞拉郎配、全覆蓋，不設時間表，確保國有資產不流失。設計混合所有制經濟改革必須充分考慮到：哪些是用增量吸引民資、外資，哪些是國資存量退出引進民資、外資，哪些是合資共建項目，等等。萬萬不能為混合而混合，各行其是一窩蜂。習近平總書記指出：發展混合所有制經濟的關鍵是公開透明。推進國企的混合所有制改革，要進行國有資產審計、評估，要按程序進行，要加強監管、規范運作。

中央全面深化改革領導小組第十三次會議強調指出，防止國有資產流失：強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢巡視監督以及社會監督，加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系；要全面覆蓋、突出重點，加強對國有企業權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環節的監督；要權責分明、協同聯合，清晰界定各類監督主體的監督職責，增強監督工作合力；要放管結合、提高效率，改進監督方式，創新監督方法，增強監督的針對性和有效性；要完善制度、嚴肅問責，依法依規開展監督工作，完善責任追究制度。