美國國家檔案與文件署對我國文檔一體化建設的借鑒意義＊

丁云博，侯 平

（1.濰坊市軍官轉業安置辦公室，山東 濰坊 261041；2.濰坊學院，山東 濰坊 261061）

文檔本來就不分家。文檔一體化的重要性和必然趨勢，在我國檔案界早就達成共識，1930年代南京國民政府在機關內部實行了文書檔案連鎖法，是中國最早的對文檔一體化的探索。但事實上我國目前一直實行嚴格的、絕對的分段式文件管理模式，文檔一體化管理至今沒有真正付諸實施。進入信息化時代，這種狀況對我國電子文件管理的發展阻礙重重，體制問題一直是制約文檔一體化管理進程的瓶頸。

在國家層面，我國的文件和檔案的管理處于分塊管理的局面。并沒有統一的領導機構統領文件和檔案工作，具體到文件工作也是各管各家。“我國的檔案工作由國家檔案局負責對國家的檔案對全國的檔案工作進行監督、檢查和指導；文件工作在黨、政、軍三大系統中由中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中央軍委辦公廳分別負責，分別制定各具‘特色’的公文處理規則、辦法。”

文檔一體化管理的行政體制在我國并沒有建立，但是在許多國家早就進行了相關的體制改革，并且一直處于發展和完善中。如美國自1980年代就建立起來了典型的文檔一體化行政管理體制。雖然各國的國情、檔案事業管理體制都有所不同，但我國的文檔管理機構改革可以從中汲取一些文檔一體化管理體制建設的思路和方法。本文對美國國家檔案與文件署進行了典型案例研究，詳細分析了美國國家檔案與文件署的機構設置和職能劃分狀況，希望對我國文檔一體化行政體制建設提供有益借鑒。

1 美國國家檔案與文件署簡介

美國的政治體制與我國不同，實行中央與地方分權的聯邦制。地方檔案工作早在建國前的殖民時代就已存在，聯邦政府的檔案工作雖然起步晚但發展較快，美國聯邦政府1949年設立國家檔案與文件局，受聯邦總務署的領導。1985年，國家檔案與文件局更名為國家檔案與文件署，并脫離總務署的領導，成為與總務署并列的機構。美國國家檔案與文件署是美國聯邦檔案機構系統的領導核心。它不僅掌管著美國總統、聯邦政府各機關、國會、聯邦法院等的檔案，也對聯邦各機關的文件管理起著監督和指導的作用。

2 美國國家檔案與文件署的機構設置和職能劃分

該署下設10個內部職能部門機構，分別是署長辦公室、情報安全監察部、國家歷史出版物與文件委員會、政府信息服務部、總監察長、行政事務管理部、聯邦登錄部、信息服務部、信心服務部（華盛頓）、地區文件部、總統圖書館。署長辦公室主要由署長、副署長和辦公室主任組成。下設政策規劃辦公室、國會事務辦公室、均等就業機會和多樣性工程辦公室、法律顧問辦公室。

署長的主要任務是根據1984年頒布的國家檔案與文件署法案部署和實施所有的計劃和國家檔案與文件署的所有職能和規劃，職能類似與我國的國家檔案局局長。辦公室主任的主要任務是輔佐署長和副署長。主要職責是確定工作的重點、方向及人員的分配及依據署長的戰略目標制定具體的實施方案。情報安全監察部是國家檔案與文件署的行政管理機構，同時也是接受國家安全委員會（NSC）的政策和項目指導，直接對負責政府安全保密項目和國家產業安全項目的政策監察長負責，下設60多個分支部門對國家安全信息進行分類管理。這與我國有很大的不同。情報安全監察部的設立，對于保護國家機密，維護產業安全有很重要的作用。

3 國家檔案與文件署對我國文檔一體化管理體制的借鑒意義

3.1 文檔一體化管理行政體制改革是必然的也是可行的

美國的文檔一體化管理體制也不是從來就有的，其建設和完善也經歷了一個比較漫長的過程。1787年美國剛剛成立時，聯邦政府并沒有專門的檔案機構，聯邦政府各機關的檔案都由自己保存。一直到1949年才改組國家檔案館，成立國家檔案與文件局，對聯邦政府的檔案工作實行集中管理，為聯邦總務署的直屬局，國家檔案館則成為該局的一個組成部分。1984年10月19日美國國會通過該局脫離聯邦總務署而獨立的法案，1985年正式成為聯邦政府直屬的一個獨立部門，并改稱現名。美國國家檔案機構的發展歷程表明文檔一體化管理行政體制改革是必然的，也是可行的。行政體制的改革是一個漫長的過程，不是一蹴而就的，但是當現實情況阻礙了文件和檔案管理的發展，對國家的發展產生較大的影響，行政體制改革則成為必然。文檔一體化管理體制是我國檔案管理發展的必然方向。

3.2 把對檔案的管理提到文件形成的前端，把文檔管理與政府行政管理結合起來

美國國家檔案與文件署，并不是僅僅針對檔案進行后端管理。它把對檔案的管理提到文件形成的前端，把文檔管理與政府行政管理結合起來，把對文件的管理滲透到行政管理的各個環節。

我國國家檔案局在執行其檔案管理職能時，往往會受到很多限制。因為檔案形成于文件管理的末端，如果不對其形成過程進行控制，很難保證檔案的完整性、可靠性。但是國家檔案局并不具備這種前端控制的權利，使其在檔案管理中處于比較被動的地位。中央企業檔案是央企乃至國家的重要資產，日前中央企業檔案不再由國家檔案局管理，而由國務院國有資產監督管理委員會負責指導和監督。這一舉措對于促進我國中央企業文檔一體化管理，提高其檔案特別是電子文件管理水平和利用水平，有重要的作用。要提高我國的檔案管理水平特別是電子文件管理水平，必須實行文檔一體化管理，對文件的形成過程進行前端控制，這是我國電子文件管理發展的必由之路。

3.3 順應時代的變化，及時增設或撤除有關職能部門

部門設置也不是一成不變的。新事物的出現舊事物的退出必然管理任務的變化。這就需要根據實際情況設立新的職能機構對其進行管理，并撤除舊的職能部門。

如美國政府非常重視信息公開，信息公開是美國《聯邦行政程序法》的重要組成部分。美國《聯邦行政程序法》第552條專門對信息公開做出具體規定，之后又多次頒布法案對其進行修改。為了適應信息公開的需要，美國在2007年的政府公開法案中決定設立美國政府信息服務部，主要負責政府信息公開事宜。

4 結束語

我國國家檔案局應順應信息時代的變化，不斷調整自身的職能，根據實際情況設立新的職能機構。如信息時代，電子文件的管理成為我們面臨的重要課題。國家檔案局應廣攬人才，設立專門的電子文件管理指導部門，這對促進我國的電子文件管理，加速我國向電子文件管理的過渡，有重要意義。

［1］黃霄羽.外國檔案事業史［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［2］馮惠玲，趙國俊.中國電子文件管理與對策［M］.北京：中國人民大學出版社，2009.

［3］王健.電子時代機構核心信息資源管理：OA 環境的文件、檔案一體化管理戰略［M］.北京：中國檔案出版社，2003.

［4］張千帆.政府公開的原則與例外：論美國信息自由制度［J］.當代法學，2008，（5）：21-29.