西藏濕地保護相關(guān)法律問題探討 ——兼論《西藏自治區(qū)濕地保護條例》的完善

西藏濕地保護相關(guān)法律問題探討
——兼論《西藏自治區(qū)濕地保護條例》的完善

李紅

(西藏民族大學(xué) 法學(xué)院，陜西 咸陽712082)

摘要：當前，西藏濕地保護存在濕地面積萎縮、濕地污染和保護力度不夠等問題。之所以出現(xiàn)如此嚴峻形勢，是由于作為西藏濕地保護重要手段的《西藏自治區(qū)濕地保護條例》，缺乏國家濕地保護法律的指導(dǎo)，存在諸多不足，阻礙了西藏濕地保護工作的有效進行。只有完善《西藏自治區(qū)濕地保護條例》，才能真正實現(xiàn)西藏濕地的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西藏濕地保護；法律問題； 西藏自治區(qū)濕地保護條例

收稿日期：2015-08-07

作者簡介：李紅(1976-)，女，陜西咸陽人，西藏民族大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向為民族法學(xué)。

中圖分類號：X171

文獻標識碼：A

文章編號：1671-8275(2015)04-0114-03

Abstract:At present, there are such existing problems as the wetland area shrinking, the wetland pollution and the protection of the wetland is not enough in Tibet.This severe situation is caused due to“Regulations on the protection of wetlands in Tibet Autonomous Region”，the important means of wetland protection, lacking of guidance of the national wetland law, and other problems. Only perfect the regulation can we truly achieve the sustainable development of wetland in Tibet.

據(jù)2013年全國第二次濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，西藏現(xiàn)有濕地面積652.9萬公頃，占西藏土地面積的5.31%，居全國第二位[1]29-34。濕地因能為人類提供清潔淡水資源、食品、應(yīng)對氣候變化，保護生物多樣性等，被稱為“地球之腎”。西藏地方政府也認識到濕地在維護高原生態(tài)平衡、保護高原濕地動植物物種、蓄洪防旱等方面的重要作用，制定了專門的法律對濕地進行保護，使西藏濕地的保護走上了規(guī)范化道路。盡管如此，西藏的濕地保護工作仍存在諸多問題，影響了西藏濕地保護工作的有效進行。因而，探討西藏濕地保護地方立法具有現(xiàn)實意義。

一、西藏濕地保護存在的主要問題

(一)西藏濕地概況

西藏是中國濕地中海拔最高、面積最大、分布最為集中的地區(qū)之一。西藏濕地包括湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地和人工濕地4大類，屬于典型的高原濕地，具有脆弱性、分布不平衡、生物多樣性等特點。目前，西藏擁有世界上稀有的、國內(nèi)最大的城市濕地——拉魯濕地，有瑪旁雍錯和麥地卡2塊國際重要濕地，中國重要濕地16個，3個國家級濕地保護區(qū)、2個自治區(qū)級濕地保護區(qū)；濕地動物物種360多種、植物物種591種，物種豐富[2]。

(二)西藏濕地保護存在的問題

世代生活在青藏高原的藏族人民，珍惜愛護著高原的生態(tài)環(huán)境，西藏地方政府也采取了保護濕地的各種措施，使青藏高原的濕地得到了較好的保護。近年來，由于全球氣候變暖、西藏人口增加、西藏旅游業(yè)發(fā)展等影響，西藏濕地面臨著萎縮、濕地沙化、湖泊污染和保護力度不夠等問題。

1.濕地面積萎縮

從濕地分布情況看，西藏濕地集中分布在藏西北的那曲地區(qū)和阿里地區(qū)。其中那曲濕地面積最大，為299.3萬公頃，占西藏濕地面積的45.85%，阿里地區(qū)濕地面積第二，為200.64萬公頃[3]。受全球氣候變暖影響，在這兩個海拔高、干旱寒冷的地區(qū)，濕地水分蒸發(fā)大，降水量較少，水源補給不充足，濕地面積呈萎縮趨勢；而且隨著西藏經(jīng)濟發(fā)展、人口增加，人們圍濕造田、侵占濕地建造房屋、建設(shè)道路、牧場，過度放牧使土地沙漠化，也造成濕地面積大幅度減少。

2.湖泊、沼澤和河流濕地污染

湖泊、沼澤和河流濕地占西藏濕地總面積的99.92%。隨著城市擴張和西藏工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，大量的生活垃圾、污水、工業(yè)廢水、廢渣和化肥、農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì)被排入湖泊、沼澤和河流，使?jié)竦厥艿轿廴荆档土藵竦氐纳鷳B(tài)功能；同時西藏大部分湖泊濕地是藏族人民心中的圣湖，是朝圣者向往的地方，美麗的湖泊、沼澤和河流風光也吸引著眾多的旅游者，絡(luò)繹不絕的朝圣者和旅游者給這些濕地帶來了相當數(shù)量的廢棄物，加重了濕地污染。

3.濕地保護力度不夠

西藏濕地重要的生態(tài)地位要求有力的措施來保護。近年來，西藏地方政府實施了各類濕地保護與恢復(fù)工程，濕地保護取得了一定成效。但因為西藏緩慢發(fā)展的經(jīng)濟和相對落后的技術(shù)，濕地保護力度還遠不能適應(yīng)濕地保護的要求。像每年為拉薩河提供水近100億立方米的國際重要濕地麥地卡濕地，面積859.41平方公里，管理機構(gòu)僅有5人，缺少專業(yè)的技術(shù)人員，當?shù)卣度氲馁Y金如杯水車薪，使麥地卡濕地保護面臨極大困難。

二、西藏濕地保護問題的法律原因

在西藏濕地保護過程中，之所以出現(xiàn)諸多問題，關(guān)鍵原因是濕地資源還尚未真正得到國家法律的保護。盡管西藏自治區(qū)九屆人大常委會第十九次會議于2010年11月正式通過了《西藏自治區(qū)濕地保護條例》，成為全國率先頒布濕地保護條例的省區(qū)之一。但由于缺乏國家層面濕地保護法律的指導(dǎo)，《西藏自治區(qū)濕地保護條例》中還存在許多不足，使得《西藏自治區(qū)濕地保護條例》在西藏濕地保護中沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

(一)缺乏國家層面的濕地保護立法

濕地、森林和海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。在我國法律體系中，全國人大專門對森林和海洋進行立法保護，唯獨沒有對濕地進行立法保護。目前我國保護濕地的一些規(guī)定零散分布在《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等法律法規(guī)中。濕地是一個整體生態(tài)系統(tǒng)，需要系統(tǒng)來保護。法律雖然對濕地資源各構(gòu)成要素進行分別保護和管理，具有針對性，但難以達到濕地保護的整體性要求。國家林業(yè)局2013年5月1日頒布實施的濕地保護專門法律規(guī)范《濕地保護管理規(guī)定》，雖說使?jié)竦乇Ｗo有了較高等級的專門法律規(guī)范，但由于其屬于部門規(guī)章，效力等級較低，不能起到全國統(tǒng)一規(guī)范的作用。地方立法直接受國家立法影響，西藏濕地保護地方立法由于缺乏全國性濕地保護專門立法引導(dǎo)，其存在很多缺憾也在所難免。

(二)濕地定義范圍狹窄

我國1992年加入的《拉姆薩爾公約》第1條第1款規(guī)定：“為本公約的目的，濕地系指不問其為天然或人工、常久或暫時之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或為淡水、半咸水或咸水體者，包括低潮時水深不超過六米的水域。”[4]該公約雖然目的是保護國際重要濕地，但從其定義我們不難看出，公約在最大限度地擴展?jié)竦氐姆秶！段鞑刈灾螀^(qū)濕地保護條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱濕地，是指自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)具有生態(tài)調(diào)控功能的、適宜喜濕野生動植物生長的、天然或者人工的、常年或者季節(jié)性的潮濕地域。”此定義中強調(diào)濕地應(yīng)該具有生態(tài)調(diào)控功能，縮小了濕地范圍。西藏濕地屬典型的高原濕地，一旦破壞，很難恢復(fù)。因而擴大濕地范圍，才能最大限度去保護西藏的濕地。

(三)立法中未確定生態(tài)優(yōu)先為基本原則

立法的基本原則是指立法的基本準則，貫穿于立法始終，體現(xiàn)立法的總體思想理念。濕地能為人類提供豐富資源、可供人類觀光和旅游、能維護生物多樣性、調(diào)洪蓄水和降解污染物，具有經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值。濕地一旦被破壞，其生態(tài)價值的損失遠遠超過經(jīng)濟價值，因此濕地的保護應(yīng)重在優(yōu)先保護濕地的生態(tài)價值。生態(tài)優(yōu)先原則就是要求濕地保護立法時，一切法律制度的選擇，都以濕地的生態(tài)價值為最終目標。而《西藏自治區(qū)濕地保護條例》第五條確定濕地保護遵循科學(xué)規(guī)劃、嚴格管理、合理利用和可持續(xù)發(fā)展原則，沒有將生態(tài)優(yōu)先作為基本原則，難以全面體現(xiàn)濕地保護的立法目的。

(四)西藏濕地保護的管理體制亟待健全

健全的管理體制是濕地保護工作的機構(gòu)保障。《西藏自治區(qū)濕地保護條例》明確規(guī)定，西藏濕地保護由縣以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)、縣以上人民政府的林業(yè)主管部門負責濕地保護的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當按照各自職責，做好濕地保護工作。這樣的規(guī)定，看似濕地保護管理部門非常明確，吸收了以往多部門管理弊端多的經(jīng)驗，但實踐中濕地保護的矛盾依然體現(xiàn)為濕地整體性和濕地資源分割管理的矛盾。同時，由于條例對林業(yè)部門的“組織、協(xié)調(diào)”的權(quán)利范圍問題沒有明確的法律規(guī)定，也導(dǎo)致了林業(yè)部門的組織、協(xié)調(diào)工作難以落到實處。

(五)濕地保護制度不完善

《西藏自治區(qū)濕地保護條例》中的濕地保護制度，是西藏濕地保護工作的需要，是西藏濕地實際情況的選擇。條例第三章規(guī)定了濕地資源檔案、濕地監(jiān)測、濕地保護規(guī)劃、濕地事故報告、建立自然保護區(qū)、環(huán)境影響評價等制度。因為立法技術(shù)等原因，很多制度都規(guī)定的較為籠統(tǒng)和簡單，缺乏可操作性。如條例二十四條規(guī)定僅對環(huán)境影響評價的對象做了規(guī)定，對濕地環(huán)境影響評價應(yīng)遵守的主要規(guī)范以及具體程序等均未做出規(guī)定，使?jié)竦乇Ｗo中的環(huán)境影響評價制度無法可依。又由于立法水平的限制，一些有力的濕地保護制度未有規(guī)定，如生態(tài)效益補償制度、濕地利用許可制度等。

三 、西藏濕地保護法律制度與機制的完善

完善的西藏濕地保護立法，是構(gòu)建西藏生態(tài)安全屏障的基礎(chǔ)。完善西藏濕地保護立法，首先需要國家出臺全國統(tǒng)一的濕地保護法律，以此為據(jù)，進一步對西藏濕地保護立法的基本原則、法律制度的功能和內(nèi)容、實施機制等進行全面改造和創(chuàng)新。

(一)盡快制定全國統(tǒng)一的濕地保護法律

當前我國濕地保護和管理中出現(xiàn)的矛盾需要國家制定統(tǒng)一的法律規(guī)范來調(diào)整。立法實踐中，我國已有18個省、市、自治區(qū)出臺了省一級濕地保護條例，早在1992年我國就已經(jīng)加入國際《濕地公約》,都為我國濕地保護立法積累了豐富經(jīng)驗，當前制定全國統(tǒng)一的濕地保護法律規(guī)范時機已經(jīng)成熟。有了全國普遍適用的法律規(guī)范，西藏地方立法機關(guān)就可根據(jù)西藏濕地保護的具體情況，對《西藏自治區(qū)濕地保護條例》進行修訂，濕地保護管理中存在的問題才能得到解決。

(二)擴大濕地定義范圍

為最大限度保護西藏濕地，需對《西藏自治區(qū)濕地保護條例》中的濕地概念進行綜合概括，擴大濕地范圍。在完善濕地概念時，既要借鑒國際濕地公約中濕地的概念，又要考慮西藏濕地的具體類型，保證具有較強的可操作性。完善《西藏自治區(qū)濕地保護條例》濕地的界定，可以借鑒國際公約的有關(guān)概念，采用概括式與列舉式相結(jié)合的規(guī)范表達方式，擴大濕地的范圍。

(三) 確定生態(tài)優(yōu)先原則

西藏的濕地在早期大力開發(fā)和利用過程中，有些遭到了人為破壞和污染,當前濕地保護的任務(wù)之一就是恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，尤其是生態(tài)功能；現(xiàn)在對西藏濕地的開發(fā)雖然呈有序狀態(tài)，但有時也會出現(xiàn)濕地的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值沖突。生態(tài)優(yōu)先原則重在保護濕地的生態(tài)價值，當經(jīng)濟價值與生態(tài)價值沖突時，優(yōu)先選擇保護濕地的生態(tài)價值，能很好的解決濕地生態(tài)功能恢復(fù)和經(jīng)濟價值與生態(tài)價值沖突問題。作為立法基本原則的生態(tài)優(yōu)先原則，貫穿于西藏濕地保護立法始終。

(四)健全濕地保護管理體制

濕地是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，需要專門管理機構(gòu)來統(tǒng)一進行管理，才能達到濕地保護目標。西藏濕地保護實踐已經(jīng)做了證明。2010年實施的《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》規(guī)定成立拉魯濕地管理機構(gòu)，專門保護和管理拉魯濕地工作；2013年日喀則地區(qū)濕地管理局率先在西藏設(shè)立。這些濕地保護專門機構(gòu)有明確的工作權(quán)利與職責范圍，對濕地保護發(fā)揮了重要作用。健全西藏濕地保護管理體制，就要在立法中明確規(guī)定，縣級以上成立濕地保護管理機構(gòu)，隸屬于林業(yè)部門；同時明確林業(yè)部門負責協(xié)調(diào)濕地保護與管理中的重要問題以及林業(yè)部門協(xié)調(diào)的范圍。

(五)完善濕地保護制度

完善《西藏自治區(qū)濕地保護條例》中的法律制度，需要從兩方面入手：一是對現(xiàn)有的濕地生態(tài)效益補償制度、公眾參與制度、環(huán)境影響評價制度、濕地事故報告制度等進一步做出詳細規(guī)范；二是建立濕地資源利用許可制度、濕地風險評估制度、地方政府濕地保護目標責任制等。濕地資源利用許可制度、濕地風險評估制度、地方政府濕地保護目標責任制等是其他省市濕地保護實踐證明的有效措施，應(yīng)在西藏濕地保護立法中予以規(guī)定。

西藏濕地，因其重要的價值引起了人們越來越多的關(guān)注。保護好西藏的濕地，是構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障的基礎(chǔ)。因而規(guī)范西藏濕地保護和管理行為，符合建設(shè)生態(tài)西藏的要求，也是西藏濕地可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。西藏地方立法機關(guān)在缺乏國家濕地保護法律的指導(dǎo)下，根據(jù)西藏濕地保護的實際情況，制定了《西藏自治區(qū)濕地保護條例》，使西藏濕地保護工作有法可依。雖然條例中還有一些地方不盡人意，但已經(jīng)對西藏濕地保護工作發(fā)揮了重要作用。完善《西藏自治區(qū)濕地保護條例》，能夠解決西藏濕地保護中出現(xiàn)的問題，將更有力的推動西藏濕地保護工作進行。

參考文獻：

[1]桂來庭,羅懷斌,張鐵平.西藏濕地分布與存在的問題[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2014(4).

[2]西藏自治區(qū)大力推進濕地保護工作[EB/OL].[2014-06-30] http://financ.china.com.cn/roll/20140630/2502368.shtml.

[3]楊旭.西藏全區(qū)濕地面積增加了52.42萬公頃濕地[EB/OL]. [2014-06-5] http://www.tibet.cn/news/index/xzyw/201406/t20140605_1999611_1.htm.

[4]白羽飛.我國地方濕地保護之立法研究[D].長沙:湖南師范大學(xué),2013.

責任編輯：何玉付

Discussion on the Related Legal Issues of Wetland Protection in Tibet

——On the perfection of “Regulations on the protection of wetlands in Tibet Autonomous Region”

LI Hong

Key words:Tibet wetland protection；legal issues;“Regulations on the protection of wetlands in Tibet Autonomous Region”