地市政策性農業保險發展探究 ——以開封市農業保險為例

地市政策性農業保險發展探究
——以開封市農業保險為例

周磊

(中國人壽財產保險股份有限公司 開封市中心支公司，河南 開封475000)

摘要：政策性農業保險是國家的一項民心工程、德政工程，它有利于落實好“三農”政策，使農民群眾有效規避農業生產風險，從而增強防災抗災能力，促進現代農業發展與保障農民增收。河南省開封市自2007年開辦政策性農業保險，一直在穩定推廣與發展，它對切實保障農民群眾的財產安全，減輕災害給農業帶來的負擔，保證地方農業的可持續發展起到了積極影響。

關鍵詞：政策性農業保險；開封地區；公司經營

收稿日期：2015-08-15

作者簡介：周磊(1974-),男，河南開封人，中國人壽財產保險股份有限公司開封市中心支公司政工師，研究方向為財產保險。

中圖分類號：F270

文獻標識碼：A

文章編號：1671-8275(2015)04-0105-04

Abstract:Policy agricultural insurance is a national popular and benevolent project , it favors for the implementation of the policy "agriculture, countryside and farmers", which makes farmers effectively avoid the risk of agricultural production and enhance the ability of disaster prevention and anti disaster, promotes the development of modern agriculture and guarantees farmers' income. The policy oriented agricultural insurance in Kaifeng City, Henan Province, has been promoted and developed in 2007, it has a positive impact on protecting the farmers' property safety, reducing the burden of disaster to agriculture, and ensuring the sustainable development of local agriculture as well.

一、開封農業險市場情況

政策性農業保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。政策性農業保險在我國重點發展領域一般為對食物安全具有重要意義的農作物和對城鄉居民生活意義重大的主要養殖畜禽[1]174，具體是通過財政手段與市場機制相對接，以創新政府救災方式，提高財政資金使用效益，分散農業風險，促進農民收入可持續增長，這也是世貿組織所允許的支持農業發展的“綠箱政策”[2]171。

河南省開封市作為國家小麥、花生、棉花重要產區和河南省重要的豬、牛、羊繁育基地，本著有效規避農業生產風險，增強防災抗災能力，促進現代農業發展與保障農民增收的目的，開封政府對政策性農業險推廣和發展高度重視。2007年，為平抑豬肉價格，國務院出臺《關于促進生豬生產發展穩定市場供應的意見》等措施對能繁母豬進行保險補貼，分擔養豬風險，解決養豬戶的后顧之憂，開封市杞縣是當時河南省此保險項目的首批10個試點之一，2007年8月15日在杞縣良種豬繁育基地簽下開封能繁母豬保險第一單。2007年9月17日，河南省人民政府批轉了河南省發展改革委《河南省政策性農業保險試點方案》，保險方案范圍覆蓋種養兩業①，河南省政策性農業保險整體開始運作。到2009年，開封市按照上級部署，對種植業保險工作加大力度，正式啟動玉米種植保險，進一步促進開封地區農業險的可持續穩定發展。2012年開封市開始小麥種植保險，這是在河南省其它9個地市已經進行了兩年的政策性小麥保險試點工作后，開封市首次開辦小麥保險。現開封地區承保的農業險種為小麥、玉米種植保險和能繁母豬、育肥豬、奶牛養殖保險②。

2013年之前，開封市具體承辦政策性農業保險的保險企業有兩家，即中國人保財險公司開封市分公司和中華聯合財產保險公司開封市中心支公司，2014年起中國人壽財險開封市中心支公司也開始承辦農業險。按照《農業保險的理論與實踐》對當前我國農業保險試驗經營模式分類，開封地區農業險經營為“政府主導下的商業保險公司分散經營模式”，該模式可以通過比較公正合理的方式完成政府對農業的補貼，是在較長的時間內適用于中國的農業保險的經營模式。[1]132開封承辦公司均是據開封市政府統一規劃同步先后開辦政策性能繁母豬保險、玉米種植保險、小麥種植保險等，保險條款也較為一致，屬河南省統一的政策性農業保險條款。

時間上，人保和中華聯合兩家公司2008至2011年農業險保費逐年下滑，這是經歷了剛開辦政策性農業保險一定時間之后，農戶的實際保險需求有所降低，同時保險公司在經營中遇到許多問題也導致積極性降低，承保力度下滑。2010年開封地區夏秋兩季因遇到多次強降水天氣造成農業險賠付率高，2011年保費規模降至最低。2012年開辦小麥種植保險后，人保、中華公司農業險保費均大幅增長，顯現出與以往不同的特點，首先得力于政府對新險種的扶持和小麥種植保險本身特性，其次是2012、2013連續兩年開封地區無極端天氣和嚴重蟲災，農險保險賠付率較低，盈利率高，提高了兩家公司的承辦積極性。國壽財險2014年承保農業險第一單，2015年開始發力，擬在農險業務上有所作為。

二、開封現有承辦農業保險資質的公司從經營角度鼓勵發展農業保險

(一)開辦政策性農業保險可擴大財產公司市場規模

1954年河南省會西遷鄭州，1984年行政區劃調整，開封市經濟地位開始持續下滑，大量人才及資本外流，城市類型和城市的綜合競爭力排名在中原城市群中落后[3]124-125，整個城市經濟發展處于緩慢增長階段，主要經濟產業無快速發展，經濟大環境不盡樂觀。在具體經濟產業方面，開封政府定位為旅游城市，這是在開封境內無大型工業企業的現實選擇，反映到財險市場，開封要遠落后與鄭州等財險發展較好地區的財險保費增長速度，且一直以車險業務作為主要保費收入來源，其它險種無有效突破，整體財險市場無太多發展機遇，業務排名在各家系統內部均屬落后地位。農業險的開辦，特別是2012年小麥險的開辦以來對開封財險市場發展起到積極作用。從河南省保險協會數據中可看出農業險在開封財險占據重要市場地位：

(二)小麥種植保險當年獲取盈利促進保險企業經營農險積極性

能繁母豬保險時2007年開辦時，因是開封地區第一次承保政策性農業險種，各級政府和廣大保戶均高度關注，有數據顯示，從2007年下半年開展能繁母豬保險工作開始，2008年開封市能繁母豬參保頭數已達24.93萬頭，各級財政當年落實補貼保費1196.78萬元。按照財政部門的測算，2008年杞縣參保率為100%，通許縣和尉氏縣超過80%，開封縣和蘭考縣也超過或接近50%，取得了良好的工作成效。[4]同時，2008年8月人保公司完成6508頭能繁母豬的理賠，共支付賠款650.8萬元。但是由于農業保險道德風險高的特性[1]，加上承保公司剛接觸此業務沒有太多的理賠經驗，農戶騙賠騙保現象嚴重，曾出現一頭死亡母豬多起報案等情況，賠付率居高造成保險公司積極性有所下降。在以后年度的能繁母豬承保工作中，保戶和保險公司對該險種逐漸理智，能繁母豬險僅一些養殖廠和規模性養殖農戶有需求，散戶養殖一般無承保意愿，保險公司對此險種表現出不明示鼓勵但也不禁止的模糊態度。

2012年開封人保公司、中華聯合公司開辦小麥險。開封作為農業大市，小麥作為是國家和省重要產區，種植面積是所有農作物中最廣闊的。兩家公司與地方各級政府公關得力，公司上下重視大力有效地拓展了該業務，特別是在開封尉氏縣、通許縣更是取得全縣轄區內小麥種植100%承保的優秀成績。廣闊的種植面積和成功的承保運作，使小麥保險在開封開辦的第一年就取得了優異成績，極大地提高了保險公司的經營積極性。開封玉米種植情況類似于小麥，總種植面積為小麥種植面積的1/3。兩種農作物近年產量穩定，特別是近年來國家出臺并加大了扶持秋冬播糧食生產的政策措施落實力度，穩定種糧收益，糧食種植在耕地、播種和收割三個階段均實現了機械化生產，也成為農村留守家庭種植的首選，再加上糧食的托市收購價連年走高，農民種糧可以得到更多實惠，增強了農民的種糧信心，確保了玉米、小麥面積的穩定。

人保公司車險、交強險、企財險等主要險種賠付率一直較高，可以說處于虧損狀態，但農業險賠付率2012年僅為34.10%，2013年為63.68%，即人保公司的利潤絕大部分出在農業險。中華聯合公司情況類似。兩家公司在小麥種植險2012年初次開辦時切實取得了效益和規模的雙豐收。因此，對于開封市地區的財險公司來說，如能開辦農業險，可在市場規模和承保盈利上取得較好的成績，彌補開封財險市場天然的弱勢，成為能支持企業快速發展的險種。這也是河南省財險市場地位占據第二的中國人壽財險河南省分公司積極獲得保監會農業險開辦批復④，其開封地區當地機構加快進入開封農業保險市場的主要原因。

三、開封農業險發展經營難點

(一)農業險政府扶持角色分析

2007年開封市首次開辦能繁母豬保險，市政府職能部門在全市范圍內積極開展政策性能繁母豬的保險工作。2008年開封市召開市能繁母豬保險工作會議，并下發《開封市人民政府關于繼續做好能繁母豬保險工作的通知》，有效提高廣大養殖戶購買能繁母豬保險的意識。

2009年開封市開辦玉米種植保險，當年6月10日市領導王載飛、王喜峰，市財政局、市農林局及市政府金融辦等部門負責人參加全市玉米種植保險工作會議，開封市所屬五縣6月24日制定了《玉米種植保險工作實施方案》，積極推進玉米種植保險工作。

期刊格式：作者（著錄前3人，其后加“等”字或“etal.”）.文章題目[J].刊名，年，卷（期）：起止頁碼.

2012年開封市第一年開展政策性小麥保險工作，得到開封政府各部門的大力扶持，市主要媒體多方報道，對小麥險的開辦起到積極作用。2012年4月10日下午，開封市召開了全市政策性小麥保險推動會，市金融辦、財政局、農林局、發改委、水利局負責人，五縣主管農業、保險工作的副縣長和財政局負責人參加，全面啟動市政策性小麥保險工作。市政府副秘書長劉喜慶任市政策性小麥保險工作領導小組組長。

農業種植、養殖保險是國家的一項民心工程、德政工程，有利于落實好“三農”政策，可以有效地規避農業生產風險，增強防災抗災能力，促進現代農業發展，保障農民增收。是貫徹落實國家支農惠農政策，保障農民群眾的財產安全，減輕災害給農業帶來的負擔，保證農業可持續發展，促進農民收入穩定增長的一項重大決策，因此開封市各級政府均對該項工作高度重視，制定各種措施執行省政府相關規定，并承擔市及縣政府財政補貼部份。

(二)農業險承保公司經營狀況

根據網絡媒體報道:“開封市農業保險存在農民積極性不高、參保率低，理賠定損難，保險賠付額少、理賠有瑕疵，保險產品范圍窄、數量少等問題。”[6]這是開封市近年農業險的實際運作情況，一方面農業保險政策的實施，對于防范農業風險，最大程度降低農民災后損失發揮了重要作用，得到廣大農民的普遍認可，是一件政府得民心、農民得實惠、保險得發展的大好事，農業保險作用逐步顯現，農民對政策性農業保險認知程度普遍增強。另一方面因承保公司與政府部門、承保公司與保戶之間因各種利益不斷產生摩擦和事件，農戶參保過程中存在各種問題，已引起政府有關方面的重視。

1.實際保費收取困難

按照《河南省2015年農業保險工作方案》，種植業：玉米每畝保額為329元，費率為6%，每畝保費20元；小麥每畝保額447元，費率6%，每畝保費27元；養殖業：能繁母豬每頭保額1000元，費率6%，每頭保費60元；育肥豬每頭保額500元，費率6%，每頭保費30元；奶牛每頭保額8000元，費率4%，每頭保費320元。保費厘定已考慮到農民的實際承受能力，但在現實收取過程中，因需具體到一家一戶，農戶分散、數額又小，再加上縣、鄉代管理農業險的工作人員責任心不強，農戶保險意識較為淡薄，保費往往不能足額上交。還有委托農村干部代收繳的情況中，鎮村干部憚于征收成本高、收費難度大，視收繳保費為畏途，有的干脆由鎮村先行墊付，由此導致參保對象不明、戶數不清等情況，不僅增加了鎮村負擔，也為日后的理賠工作帶來潛在風險。

2.財政補貼滯后

河南省政策性農業保險實行財政補貼，種植糧油作物保險保費由各級財政負擔80%，農民只需交保費的20%，即種植業由中央、省、市、縣財政分別承擔40%、25%、5%和10%的保費補貼，其余20%由農戶和龍頭企業負擔，養殖業由中央財政負擔50%，地方財政負擔30%，養殖戶負擔20%。但實際情況是承保公司應該獲取的國家承擔財政補貼費用尚能如期(實際已延時)到賬，省財政補貼延時近一年才能到賬，市、縣財政到賬更延后，原因是開封市尚未將農業保險完成情況納入到地方政府考核體系中，各級政府事實上會降低對農業險的積極性，無形中增加了保險公司的經營壓力。

3.具體理賠工作復雜

目前，災情核定缺乏標準、相關機制尚不完善及農業的特殊情況決定了查勘理賠的復雜性。由于農村土地點多面廣，一旦出現災情，保險公司不可能一家一戶進行核災定損。比如出現大面積種植物受災時，保險公司需要用大量人力和車輛進行現場取證查勘，而受災區域廣、路況不熟、深入到現場遭遇保戶排斥情緒的事實，都會造成現場查勘工作的困難。保險公司有采取鎮村干部及相關部門出面層層把關審核，保險公司抽樣查勘等方式，也很容易出現造假、濫報和虛報等情況。另外，極個別參保戶素質不高，加之核災標準難以確定，出現了一些人為的“災害”，給保險公司帶來了損失。

同時，農民對保險理賠工作滿意度不高，認為理賠基數不合理，受災后賠付率低。農民對農業保險的賠償比例、賠付的時限、確定的賠付方式意見很大，特別認為理賠過程缺乏公正和透明，沒有得到應有的賠償，對政策性農業保險的理賠工作滿意度不高，并將責任歸于保險公司，采取上訪、投訴、告狀甚至誣告等極端行為，對公司正常運作和社會信譽都產生影響。

四、結語

近年來，國家“兩會”期間保監會每年均收到大量的關于農業保險的人大、政協提案，中央國務院多個文件將農業保險作為國家扶持農業和農村經濟發展的重要政策措施而提出明確要求，內容涉及經濟體制改革、對外策略、產業經濟、區域發展政策和規劃等多個方面。國家應對重大災害時，也要求農業保險積極參與。[7]29農業保險關系到國計民生，是各地各級政府愿意大力扶持和參建的德政工程，但在具體地域經濟中，農業保險更多地依賴有承保資質的保險公司實際的運作。這些公司從擴大保費規模和獲取承保利潤角度來說愿意經營農業保險，不過，在農業保險承保的具體售前、售中、售后過程中，都需公司花費大量精力物力與政府機關和具體保戶溝通聯系，經營成本巨大。再者，目前農業險的巨災應對仍無有效經驗，以開封市農業險為例，由于政策性農業保險開辦后尚未遇到重大惡劣自然災害，因此各公司對農業險的經營利益過于樂觀。河南農業險管理辦法對風險控制有明確規定，巨災風險準備金是省財政在保險中應承擔的25%的保費補貼資金，并逐年滾存累計達到年度平均保費收入100%左右時為止。按照河南省農業保費11億元的規模，巨災風險準備金應仍在積累階段，即在近年無巨災的情況下，從保險公司到政府部門對農業巨災應對均尚在積累階段。不過，農業保險作為農業新的風險補償方式，已被廣大農戶所熟知，承保積極性逐漸提高，保險規模越來越大，風險的大數原則開始體現。因此，在河南省各級政府的積極部署下，開封市地方各級財政部門督導落實保費補貼資金的籌集、撥付、管理和結算，農業部門提供有關農業生產的數據和技術支持、參保及保費收繳，氣象、水利部門及時提供災害預報，災害損失等信息；保險經辦公司強化人員培訓，提高工作人員業務能力和政策水平，采取多種形式進行廣泛宣傳，使廣大農戶了解各類農業保險條款的相關內容，確保應保盡保，把農戶損失減小到最小程度，最終達到政府、經營公司、農戶三方共贏的良好局面。

注釋：

①據2007年10月23日頒發的《河南省政策性農業保險試點方案》，河南省政策性農業保險試點方案中初步選定在洛陽市、三門峽市開展煙葉保險,在修武縣開展肉雞養殖保險,在偃師市開展奶牛養殖保險。

②據《河南省2013年農業保險工作方案》，2013年河南省農業保險品種包括：1.中央財政補貼的保險品種。種植業：玉米、小麥、水稻、棉花、油料作物(大豆、花生、油菜)保險；養殖業：能繁母豬、育肥豬、奶牛保險；林業：公益林森林保險。2.地方財政補貼的保險，品種：煙葉、肉雞。

③數據來源：河南省保險行業協會，2013年12月。

④此批復為保監產險〔2013〕575號文《關于中國人壽財產保險股份有限公司在山西省和河南省經營農業保險業務的批復》。

參考文獻：

[1]劉布春,梅旭榮．農業保險的理論與實踐[M].北京：科學出版社,2010.

[2]孫訪竹.發展我國政策性農業保險的問題及對策微探[J].商業現代化,2010(18).

[3]吳朋飛.開封城市生命周期探析[J]．江漢論壇,2013(1).

[4]開封市采取有效措施 能繁母豬保險工作順利開展[EB/OL]. (2008-09-11).http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2008/09/10/010094053.shtml.

[5]呂樹建．推進農業保險保障農民增收[N]．開封日報，2010-3-3(3).

[6]《農業保險》編寫組．農業保險[M]．北京：首都經濟貿易大學出版社，2012.

責任編輯：何玉付

On the Cities’ Development of Policy Oriented

Agricultural Insurance

——Taking Kaifeng agricultural insurance as an example

ZHOU Lei

Key words:policy oriented agricultural insurance；Kaifeng；corporation management