食品監(jiān)管瀆職罪主體之探討

袁琴武

（曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院，云南曲靖655011）

食品監(jiān)管瀆職罪主體之探討

袁琴武

（曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院，云南曲靖655011）

食品監(jiān)管瀆職罪的主體是特殊主體，即指負責(zé)對食品安全行使監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員。在司法實踐中，正確界定適用食品監(jiān)管瀆職罪的主體要件，需要準確理解本罪主體的特征。鑒于司法過程中食品監(jiān)管瀆職罪主體確定難，應(yīng)當厘清食品監(jiān)管職責(zé)，強化食品監(jiān)管瀆職罪與食品安全監(jiān)管體系的耦合度。

食品監(jiān)管瀆職罪；主體；特征；對策

犯罪行為的主體，是指刑法規(guī)定的實施犯罪行為的主體。[1]關(guān)于食品監(jiān)管瀆職罪，根據(jù)我國《刑法》第四百零八條之一的描述，其行為主體應(yīng)當是特殊主體，即負責(zé)對食品安全行使監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)監(jiān)督管理人員。但在司法實踐中對其準確理解和具體適用依然顯得困難。

一、食品監(jiān)管瀆職罪主體的理解和適用

理解和適用食品監(jiān)管瀆職罪的主體要件應(yīng)當明確，食品監(jiān)管瀆職罪增設(shè)以來并無相關(guān)司法解釋專門對其主體作具體界定。因此，對于“負有食品監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)工作人員”的分析應(yīng)當對比全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的《〈刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》對于瀆職罪主體的解釋。理由有二：首先，在食品監(jiān)管瀆職罪沒有增設(shè)之前，食品監(jiān)管瀆職行為就是按照《刑法》第九章的其他瀆職罪名定罪處罰，因此增設(shè)以后所規(guī)制的主體應(yīng)當和原來保持一致。其次，從法條的罪狀描述來看，第九章中的犯罪主體都描述為“國家機關(guān)工作人員”，區(qū)別只是在于他們的具體職責(zé)不同，所以食品監(jiān)管瀆職罪的主體范圍可以對比法律文件對其他罪名中主體范圍的解釋。因此，食品監(jiān)管瀆職罪的主體應(yīng)當具有以下幾個特征：

（一）食品監(jiān)管瀆職罪主體是特殊的國家機關(guān)工作人員

同濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪以所有的“國家機關(guān)工作人員”作為其構(gòu)成主體是有明顯不同，并不是所有的“國家機關(guān)工作人員”都能成為食品監(jiān)管瀆職罪主體，只有其中“負有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)”的那一部分特殊國家機關(guān)工作人員才能構(gòu)成。[2]因此，食品監(jiān)管瀆職罪主體是特殊的“國家機關(guān)工作人員”，是具有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員。

（二）食品監(jiān)管瀆職罪主體依法對食品安全負有監(jiān)管職責(zé)

監(jiān)管，包括監(jiān)督和管理，這是一個行使國家公權(quán)力的過程。這一特點將本罪的主體同一些具有食品安全監(jiān)督義務(wù)的機構(gòu)和組織區(qū)分開來，實踐中，消費者協(xié)會以及行業(yè)協(xié)會都具有對食品安全進行監(jiān)督的義務(wù)，但是，他們的監(jiān)督義務(wù)并不來自于國家的授權(quán)，沒有公權(quán)性。因此消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等不是食品監(jiān)管瀆職罪的主體。另外，此處的監(jiān)管職責(zé)只是直接責(zé)任，同違法責(zé)任不同，食品監(jiān)管瀆職的刑事責(zé)任是對食品監(jiān)管者瀆職行為最嚴厲的責(zé)任形式。《食品安全法》在追究食品監(jiān)管者行政責(zé)任時對于監(jiān)管者的要求是直接負責(zé)的人員和其他直接責(zé)任人員。根據(jù)刑法舉輕以明重的原則，食品監(jiān)管瀆職罪中所要求的主體應(yīng)當是直接負責(zé)的人員和其他直接責(zé)任人員。[3]

（三）食品監(jiān)管瀆職罪主體不限于《食品安全法》中所列監(jiān)管主體

《食品安全法》中對食品監(jiān)管瀆職違法的國家機關(guān)的界定是：縣級以上工商行政管理部門、農(nóng)業(yè)行政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、衛(wèi)生行政部門中依照有關(guān)法律規(guī)定對食品安全實施監(jiān)督管理的國家行政部門人員。但是，同刑事司法中所遇到的食品監(jiān)管瀆職的主體相比，這一界定很大程度上縮小了本罪的行為主體范圍，有悖于本罪的立法原意。理由如下：首先，從主體的橫向范圍來看，除這一界定列出的這些部門之外仍然有很多具有一些食品安全監(jiān)管職責(zé)的部門（如縣級以上地方人民政府等），如若只將縣級以上工商行政管理部門、農(nóng)業(yè)行政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、衛(wèi)生行政部門中的國家機關(guān)工作人員定為本罪主體，則其他部門中的國家機關(guān)工作人員在履行食品安全監(jiān)管職責(zé)時的瀆職行為就不能依照本罪定罪量刑，這違背了刑法的平等原則和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。其次，從主體的縱向范圍來看，這一界定排除了縣級以下的負有食品安全監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管人員，這直接導(dǎo)致了如鄉(xiāng)級政府中負有食品安全監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管人員的瀆職行為只能按照玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪處罰，不符合刑法的基本原則。[4]另外，《關(guān)于〈刑法〉第九章瀆職罪主體解釋》中解釋的瀆職犯罪主體還包括：受國家機關(guān)委托而代替國家機關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)的組織中從事公務(wù)的人員；不具有國家機關(guān)工作人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。因此，受肩負食品安全監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)委托并代理該國家機關(guān)行使食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的組織中行使食品安全監(jiān)管職權(quán)的人員和雖然沒有列入國家食品安全工作人員編制但在肩負食品安全監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)中履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的人員也應(yīng)當是食品監(jiān)管瀆職罪的主體。

（四）食品監(jiān)管瀆職罪的主體是工作人員

從食品監(jiān)管瀆職罪的罪狀表述可以看出，食品監(jiān)管瀆職罪主體是肩負食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)的工作人員，并沒有規(guī)定相應(yīng)的單位犯罪。因此，本罪的主體只能是負有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的具體的個人，肩負食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)不能以單位的形式作為本罪的主體。食品安全事故出現(xiàn)以后，要確定監(jiān)管瀆職犯罪的主體必須確定監(jiān)管機關(guān)后再確定機關(guān)的具體責(zé)任人員，這一特點也就對食品安全監(jiān)管的職權(quán)分工提出了要求。在例外情況下，職責(zé)機關(guān)具有食品監(jiān)管瀆職行為并出現(xiàn)四百零八條之一規(guī)定的犯罪結(jié)果，而此時在機關(guān)內(nèi)部并未明確到個人的職責(zé)分工時，就會出現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職罪主體的空白。

綜上所述，食品監(jiān)管瀆職罪的主體具體應(yīng)當包括：經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，代表國家行使食品安全監(jiān)督管理職權(quán)的國家機關(guān)中的工作人員；受肩負食品安全監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)委托并代理該國家機關(guān)行使食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的組織中行使食品安全監(jiān)管職權(quán)的人員；雖然沒有列入國家食品安全工作人員編制但在肩負食品安全監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)中履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的人員。以上人員都能夠成為食品監(jiān)管瀆職罪的行為主體，因此，本罪法條表述中的負有食品監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)工作人員可以表述為：負有食品安全直接監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)監(jiān)管者和受負有食品監(jiān)管職責(zé)國家機關(guān)委托代表國家行使食品安全監(jiān)督管理職權(quán)的直接責(zé)任人員。

二、食品監(jiān)管瀆職罪主體確定難之思考

由于我國食品安全的監(jiān)管在不同的食品經(jīng)營階段監(jiān)管的部門不同，不同種類的食品之間的監(jiān)管部門也不盡相同。當出現(xiàn)食品安全事故時，難以確定是哪個部門的監(jiān)管階段出現(xiàn)問題。另外一方面，食品安全事故的出現(xiàn)常常距離食品監(jiān)管階段較長的時間，這一潛伏時段也進一步加大的了食品監(jiān)管瀆職主體的確定。因此，整合食品安全監(jiān)管體系同食品監(jiān)管瀆職罪主體之間的關(guān)系，并厘清食品安全監(jiān)管的具體職責(zé)具有客觀必要性。

（一）明確食品安全監(jiān)管具體職責(zé)分工

我國食品安全監(jiān)管模式為分食品生產(chǎn)、經(jīng)營階段負責(zé)為主，分食品種類負責(zé)為輔。在這一模式之下整個食品生產(chǎn)、經(jīng)營過程依然存在食品安全監(jiān)管多個部門監(jiān)管重合、監(jiān)管空白或監(jiān)管職責(zé)模糊等問題。因此，要實現(xiàn)司法實踐中食品監(jiān)管瀆職罪主體的明確確定，必須進行食品安全監(jiān)管體制改革，應(yīng)該完善行政部門監(jiān)管職責(zé)的分工。首先，必須保證食品生產(chǎn)、經(jīng)營每一階段都有確定的監(jiān)管部門進行監(jiān)管，避免食品生產(chǎn)、經(jīng)營過程某一階段監(jiān)管空白，讓生產(chǎn)、經(jīng)營者有機可乘。其次，在監(jiān)管職責(zé)上，各部門應(yīng)有明確分工，對一個階段的監(jiān)管只能由一個部門負責(zé)，盡量避免監(jiān)管職責(zé)的重合，防止負有監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)工作人員在被追究刑事責(zé)任時互相推諉，導(dǎo)致食品監(jiān)管瀆職罪主體的確定困難。另外，由于食品監(jiān)管瀆職罪主體不包括單位，主體只能是具體的個人，明確具體的部門監(jiān)管職責(zé)依然不能確定本罪的行為主體。因此，食品安全監(jiān)管職責(zé)分工到部門以后還要明確到各部門內(nèi)部具體個人，這樣就避免了具有明確的職責(zé)部門，而不能確定具體的責(zé)任人員的情形。

（二）建立嚴格的食品安全監(jiān)管備案審查制度

在司法實踐中，食品監(jiān)管瀆職罪結(jié)果的往往會在瀆職行為實施很長時間以后才會發(fā)生，這一潛伏性給司法機關(guān)對瀆職行為主體尋找和瀆職行為與食品安全事故的因果關(guān)系認定都造成了很大難題。存在難題的主要原因是過長潛伏期間造成了相應(yīng)監(jiān)管行為證據(jù)流失，甚至存在相關(guān)職責(zé)部門在沒有履行監(jiān)管職責(zé)或者沒有正確履行監(jiān)管職責(zé)的情況下偽造自己已經(jīng)履行監(jiān)管職責(zé)或已正確履行監(jiān)管職責(zé)證據(jù)的情形，從而逃避刑事責(zé)任。因此，司法機關(guān)在進行食品安全事故形式追責(zé)時都期望一個權(quán)威有力的證據(jù)證明監(jiān)管職責(zé)機關(guān)已經(jīng)履行且正確履行其監(jiān)管職責(zé)。這一難題的最佳解決方案是建立嚴格的食品安全監(jiān)管備案審查制度。在這一制度之下，食品安全監(jiān)管機關(guān)在每一次對食品進行監(jiān)督檢查過程中都應(yīng)當進行嚴格的記錄并備案，同時應(yīng)當具有專門的部門對食品監(jiān)管部門的監(jiān)管備案進行嚴格審查，保證監(jiān)管職責(zé)機關(guān)的每一次監(jiān)管活動都記錄在案，并且保證每一次記錄的準確性和真實性。這樣，既能保證司法機關(guān)在司法實踐中輕松判斷監(jiān)管者是否存在玩忽職守或濫用職權(quán)的行為，同時也能避免食品監(jiān)管具體職責(zé)部門在出現(xiàn)食品安全事故后偽造虛假證明。[5]

（三）重視食品安全監(jiān)管人員職業(yè)技能的提升和職業(yè)道德的培養(yǎng)

食品安全監(jiān)管是關(guān)系民眾飲食健康的頭等大事，同時又是一個具有較強專業(yè)性的領(lǐng)域。食品安全監(jiān)管人員必須具備兩個基本專業(yè)素質(zhì)：第一，對監(jiān)管職責(zé)必須嚴格認真。如果每一食品安全監(jiān)管人員在每一次食品安全監(jiān)管過程中都能夠認真、負責(zé)，杜絕濫用職權(quán)和玩忽職守的情形，那食品安全事故必將得到很好的控制。第二，具備食品安全領(lǐng)域的一些專業(yè)技能，特別是關(guān)于特定監(jiān)管食品的專業(yè)知識。只有具有一定的專業(yè)技能才能保證食品安全監(jiān)管活動的有效性，同時也能夠避免司法實踐中因果關(guān)系判斷時，部分負有監(jiān)管職責(zé)的個人以監(jiān)管不能為理由切斷因果關(guān)系。

三、結(jié)語

主體要件是構(gòu)成犯罪的必要要件，要真正實現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職罪在司法實踐中對于食品安全的規(guī)制作用，必須正確理解和適用其主體要件，正確界定食品監(jiān)管瀆職罪的主體范圍。司法工作人員要加強對于食品監(jiān)管瀆職罪主體的認識，在食品安全事故發(fā)生時有能力準確利用確定本罪的行為主體，追究真正食品監(jiān)管者瀆職行為的刑事責(zé)任，保證食品監(jiān)管瀆職罪的精確和充分適用；另外一方面，食品安全監(jiān)管體系依然存在一些不足，行政機關(guān)應(yīng)該加快食品安全監(jiān)管體制的改革，進一步整合食品安全監(jiān)管體系和食品監(jiān)管瀆職罪的關(guān)系，完善行政部門食品監(jiān)管職責(zé)分工，將監(jiān)管職責(zé)具體到行政工作人員個人，以方便出現(xiàn)瀆職行為時對負有監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管者行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究。最后，食品安全是一項關(guān)乎國計民生的復(fù)雜工程，建立一個安全的食品市場還需要一個系統(tǒng)的包括民事、行政的食品安全法律體系，同時也需要廣大人民群眾提高法律意識，一方面在食品生產(chǎn)經(jīng)營時能夠遵紀守法，另一方面發(fā)現(xiàn)有違法經(jīng)營行為時能夠及時向有關(guān)部門反映，發(fā)揮其監(jiān)督作用。

[1]張明楷.刑法學(xué)（第四版）[M].法律出版社，2011.

[2]孟慶華.食品監(jiān)管瀆職罪若干構(gòu)成要件的理解與適用[J].山東警察學(xué)院學(xué)報，2012，（1）.

[3]劉旭紅，李京.食品安全監(jiān)管瀆職罪解析[J].中國食品藥品監(jiān)管, 2011，（3).

[4]賈宇.食品監(jiān)管瀆職罪的認定及適用[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2012，（2).

[5]袁琴武.食品監(jiān)管瀆職罪司法適用問題及對策[J].改革與開放，2015，（3）.