淺議我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬

潘書宏

（福建江夏學(xué)院，福建福州350001）

淺議我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬

潘書宏

（福建江夏學(xué)院，福建福州350001）

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬問題本質(zhì)是將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地增值收益的分配問題，國外主要有歸公模式、歸私模式和共享模式。雖然我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的事實客觀存在，但在法律上還沒有得到確認(rèn)。在我國現(xiàn)有的土地二元結(jié)構(gòu)下，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的影響因素、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源和農(nóng)地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的宗旨上看，我國應(yīng)確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的分享歸屬模式，即國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分享的模式。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)；歸屬；分享模式

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念的厘定

概念乃是解決法律問題所必須的和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。[1]因此，在深入探討農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬之前，有必要對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念作一比較準(zhǔn)確的梳理和厘定。從邏輯上看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的下位階概念，是土地發(fā)展權(quán)的子概念。如果能對其上位概念進(jìn)行明確的話，再利用概念的限制就可以明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念了。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的概念，我國國內(nèi)學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的看法。但學(xué)界逐漸認(rèn)同土地發(fā)展權(quán)概念的內(nèi)涵是發(fā)展土地的權(quán)利，其實質(zhì)是為了獲得更高經(jīng)濟(jì)價值而對土地進(jìn)行變更使用用途的權(quán)利（力）。現(xiàn)有的爭議主要集中在對土地發(fā)展權(quán)概念的外延上。運用邏輯學(xué)分類的原理，或許有助于我們梳理和厘定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念。由于我國《土地管理法》根據(jù)土地使用性質(zhì)將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，從外延上，我們可以將土地發(fā)展權(quán)分為以下三類：農(nóng)業(yè)用地發(fā)展權(quán)（又叫農(nóng)地發(fā)展權(quán)）、城市用地發(fā)展權(quán)（又叫市地發(fā)展權(quán)）和未利用地發(fā)展權(quán)三類。

基于此，依據(jù)邏輯學(xué)下定義的基本原理，我們可以將農(nóng)地發(fā)展權(quán)表述為權(quán)利主體為了獲得更高的經(jīng)濟(jì)價值，將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)利。由于我國土地存在國有和集體所有兩種所有制形式，因此，農(nóng)地也包括集體所有的農(nóng)地和國家所有的農(nóng)地，建設(shè)用地也包括集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地，所以，從外延上講，理論上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)表現(xiàn)的具體形態(tài)有四種：農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地，國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地和國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地。由于國有的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w的建設(shè)用地，會造成國有資產(chǎn)的流失，因此此種轉(zhuǎn)變是被法律所禁止的，事實上是不存在的。因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的可能形態(tài)只包括上述前三類。從定義中，可以看出，農(nóng)地發(fā)展權(quán)強調(diào)的是從土地利用性質(zhì)的改變中獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，本質(zhì)上屬于財產(chǎn)權(quán)，具有如下的內(nèi)涵：

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)是將土地由農(nóng)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地性質(zhì)之后的增值收益權(quán)，具有明顯的財產(chǎn)性。表面上看，對土地改變用途就能產(chǎn)生增值，但這一增值是建立在土地所有權(quán)確定的基礎(chǔ)上的，因為，土地所有權(quán)是一種包含占有、使用、收益和處分等權(quán)能的完整物權(quán)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是其中某些權(quán)能的延伸。因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)來源于土地所有權(quán)，是從土地所有權(quán)中分離出來的一種財產(chǎn)性權(quán)利，受財產(chǎn)法律尤其是物權(quán)法的保護(hù)。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)是我國一種應(yīng)然意義上的權(quán)利

在我國，盡管農(nóng)地發(fā)展權(quán)已經(jīng)大量客觀地存在，但在得到法律的承認(rèn)和認(rèn)可之前，它只是一種道義上的權(quán)利。這種應(yīng)然意義上的權(quán)利能否轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵢灰饬x上的權(quán)利，有賴于法律的規(guī)定。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立，需要以相關(guān)法律制度的規(guī)定為前提，否則，任何改變農(nóng)地用途的行為，僅是一種行政審批，不能成為一項獨立的權(quán)利。[2]

（三）農(nóng)地發(fā)展權(quán)是貫徹可持續(xù)發(fā)展思想的必然，其價值取向在于農(nóng)地的生態(tài)價值

隨著社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們支配財產(chǎn)范圍也隨著擴(kuò)大，財產(chǎn)所有權(quán)主權(quán)和客體也相應(yīng)增多；物權(quán)制度中的不動產(chǎn)物權(quán)從一個權(quán)利發(fā)展成為一束權(quán)利。[3]但土地資源具有稀缺性，尤其是耕地，考察英國、美國和法國土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)和發(fā)展歷史，我們發(fā)現(xiàn)，上述國家在農(nóng)地資源的使用管理中逐漸從任意性使用轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)性利用，在這種思想導(dǎo)向下，農(nóng)地發(fā)展權(quán)得以創(chuàng)設(shè)。由此，土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的根本宗旨是土地的節(jié)約、集約和高效使用，控制農(nóng)業(yè)用地被過多地使用，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)環(huán)境，從而實現(xiàn)農(nóng)地資源的可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬類型

自20世紀(jì)三四十年代誕生以來，農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)制度在歐美國家得以發(fā)展并逐漸成熟運作，就其歸屬而言，主要經(jīng)歷了三種模式：歸公模式、歸私模式和分享模式。

（一）歸公模式

歸公模式是指農(nóng)地改變用途后的開發(fā)收益歸屬于國家，此模式以英國為代表。1942年英國的補償與改善委員會發(fā)布的《優(yōu)斯瓦特報告》為該模式的確立提供了理念淵源。該報告提出了后來被認(rèn)為是農(nóng)地發(fā)展權(quán)原初概念觀點，即農(nóng)地的使用性質(zhì)改變或使用強度提高所產(chǎn)生的增值收益統(tǒng)一由國家所有。1947年英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》吸收了這一觀點并確立了農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有化制度，規(guī)定一切私有土地的發(fā)展權(quán)均歸屬于國家，任何人（包括土地所有人或其他任何人）想要“開發(fā)”農(nóng)地必須通過向國家購買發(fā)展權(quán)，取得土地規(guī)劃發(fā)展之許可。隨著實踐的推進(jìn)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)完全歸屬國家的制度逐漸顯現(xiàn)出其不足的一面，如被質(zhì)疑為侵犯了權(quán)利人合理的收益，阻礙了權(quán)利主體開發(fā)的積極性等。在廣受詬病之后，20世紀(jì)70年代以后，英國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)完全歸屬國家的制度得到一定程度的修正，改變了起初土地開發(fā)收益完全歸公的做法，將該部分收益在國家和私人土地所有者之間合理分割。這種修正實質(zhì)是政府對私人土地發(fā)展權(quán)收益進(jìn)行一定的補償，但主要收益還是收歸國有。[4]雖然英國農(nóng)地改變使用方式所得的增值收入由完全歸屬國家轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛糠謿w屬國家，但這不影響英國農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于國家的定性，學(xué)界通常稱之為歸公模式。

本實驗采集了于2015年4月-2016年4月的1，500條有關(guān)4個主流品牌手機客戶偏好數(shù)據(jù)。這些評論包括有正面評價、負(fù)面評價及評分等級，例如表1所示。

（二）歸私模式

歸私模式是指農(nóng)地改變用途后的開發(fā)收益歸屬于私人，主要是指歸土地所有人或使用人，此模式以美國為代表。美國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度源自于德國的土地分區(qū)管制制度，該制度在德國主要以對土地開發(fā)的密度和容積率進(jìn)行控制為主要目的。1916年，紐約市效仿德國頒布了第一個綜合分區(qū)管制規(guī)則，由此，美國土地開發(fā)利用的分區(qū)管制得以正式確立。同年，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移概念在紐約市立法中首次得以引入。[5]土地分區(qū)管制制度在經(jīng)歷近30年的發(fā)展實踐后，由于其過分強調(diào)公共利益而飽受非議，并引發(fā)大量的黑市交易，從而背馳了分區(qū)管制制度的初衷。在意識到土地分區(qū)管制制度的局限性以后，美國政府移植了英國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度并進(jìn)行了創(chuàng)新，形成了包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購制度和農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度兩種類別的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度。農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購制度是指美國州政府出于保護(hù)農(nóng)地和農(nóng)業(yè)資源的目的，用經(jīng)議會批準(zhǔn)的預(yù)算出資補償土地所有權(quán)人，作為交換，土地所有權(quán)人承諾在繼續(xù)擁有和使用農(nóng)地期間放棄變更其農(nóng)用地使用性質(zhì)并獲取增值收益權(quán)利的制度。農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度是指被限制開發(fā)的農(nóng)地的所有權(quán)人將其土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，受讓人支付對價后取得農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并將所購得的農(nóng)地發(fā)展權(quán)與其本來擁有的土地的開發(fā)權(quán)合并使用的制度。美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)設(shè)宗旨就是保護(hù)稀缺的農(nóng)業(yè)用地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地的集約和節(jié)約使用。無論是農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購制度還是農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，雖然出資購買的主體可能是地方政府或是私人受讓人，但享有由于土地用途改變所帶來的增值收益的人始終是土地所有者，由于美國實行的是土地私人所有制，因此，美國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬具有根本不同于英國的歸屬于國家的模式，學(xué)界通常稱之為歸私模式。

（三）分享模式

分享模式是指農(nóng)地改變用途后的開發(fā)收益由國家和私人共同享有，此模式以法國為代表。法國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生稍晚于英國和美國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，是在吸收借鑒英國和美國先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的。1975年法國頒布實施了《改革土地政策法律》，1976年又修改了《城市規(guī)劃法典》。通過這兩部法律的制訂或修改，法國確立了以“法定上限密度”制度為核心的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度。所謂“法定上限密度”是指特定土地上的建筑權(quán)有一個法定的上限建筑密度限制；這一上限密度類似于我們通常所說的建筑容積率，由建筑物面積與占地面積的比例確定，其核心含義是在開發(fā)特定土地的時候，在上限密度以下，農(nóng)地所有權(quán)人享有農(nóng)地增值收益權(quán)；超過上限密度的，超過部分的增值收益屬于國家。由此，我們發(fā)現(xiàn)，法國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度具有明顯的公私兼顧性質(zhì)。基于土地建筑權(quán)的法定上限密度，土地所有者所享有的土地所有權(quán)與國家享有的土地發(fā)展權(quán)就區(qū)分開來，土地所有者或土地開發(fā)者若想超過法定上限密度進(jìn)行開發(fā)，必須向地方政府支付“超過負(fù)擔(dān)款”，用以購買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。[6]通過建筑權(quán)上的“法定上限密度”制度，法國確立了不同于英國和美國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國家和私人二元主體的模式，學(xué)界通常稱之為分享模式。

上述國家的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬各有特點，英國側(cè)重農(nóng)地增值收益的國家所有，而美國則相反，法國卻是公私兼?zhèn)洹ＨN模式都不同程度地促進(jìn)了本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)了土地資源尤其是農(nóng)地資源的高效集約利用，促進(jìn)了農(nóng)地資源的可持續(xù)發(fā)展，較好地實現(xiàn)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的初衷。我國尚未確立在法律上引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念，但確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)并在制度上進(jìn)行安排是我國土地管理的未來發(fā)展趨勢。

三、我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的定位

我國雖然農(nóng)地發(fā)展權(quán)的事實客觀存在，但在法律上還沒有得到確認(rèn)。從我國土地制度的現(xiàn)實情況看，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬應(yīng)定位在國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分享的模式。

（一）從歸屬定位的影響因素看，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家和權(quán)利人共享

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬定位問題本質(zhì)上是農(nóng)地資源的利用開發(fā)與保護(hù)改善之間關(guān)系的衡平問題，是對用途改變所帶來的增值的合理分配的問題。公平與效率是社會制度在安排與設(shè)計時必須予以衡平的價值取向。[7]在理順這些關(guān)系和分配問題的過程中，公平和效率是我們要遵循的兩大基本原則，也是影響農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬定位的最主要因素。換一句話說，一國國家采取怎么樣的農(nóng)地發(fā)展歸屬模式主要是由公平和效率這兩個價值因素來決定的，而這又受到價值傳統(tǒng)的影響。在英國，法的價值傳統(tǒng)側(cè)重在于公平。因此，面對巨大的農(nóng)地轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的增值，考量農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的衡平過程中，該國將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于國家，再通過相關(guān)的制度設(shè)計實現(xiàn)有關(guān)權(quán)利人之間分配，體現(xiàn)了追求公平的價值取向。而在美國，法的傳統(tǒng)價值卻側(cè)重于效率，因此，在用法律手段處理農(nóng)地轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的巨量價值時，體現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則。相應(yīng)地，該國將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸于農(nóng)地權(quán)利人，并通過制度設(shè)計促進(jìn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)在市場上交易和流通，從而實現(xiàn)了土地利用效率的提升。長久以來，我國實行的是土地二元的所有制結(jié)果，國家在實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，在土地財產(chǎn)權(quán)收益方面國家一直是主要的權(quán)利人。土地不僅是最重要的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民主要的社會保障。[8]在快速城鎮(zhèn)化的背景下，帶來了許多問題。而這最根本的出路確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬。我國土地制度的現(xiàn)實和強調(diào)和諧的法的價值傳統(tǒng)要求我國確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)分享的歸屬模式，即由國家和包括集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民在內(nèi)的權(quán)利人共享的歸屬模式。

（二）從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源上看，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家和權(quán)利人共享

根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的核心的問題是由于農(nóng)地用途的改變所導(dǎo)致的土地增值收益的分配問題。這種分配在法律上就是對農(nóng)地處分權(quán)和收益權(quán)的行使的問題。而農(nóng)地處分權(quán)和收益權(quán)都來源于農(nóng)地所有權(quán)，因此，從權(quán)源上看，作為農(nóng)地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織毫無疑問應(yīng)該是發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體。但農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬主體是否只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織呢？回答這個問題，需要分析農(nóng)地改變用途后的增值收益的構(gòu)成。事實上，農(nóng)地改變用途后的增值收益可分為“農(nóng)地本身的生態(tài)增值”、“集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的維護(hù)增值”和“國家宏觀規(guī)劃增值”。所謂農(nóng)地本身的生態(tài)增值，是指農(nóng)地本身所處的區(qū)位由于時代的變遷所累積的增量和所處區(qū)位的整體生態(tài)環(huán)境的改善和生態(tài)系統(tǒng)的完善所累積的增量。這種增量毫無疑問是農(nóng)地本身所具有的公共物品屬性的反映，應(yīng)歸屬于整個社會，在我國農(nóng)地二元結(jié)構(gòu)的背景下，國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是其代表。所謂“集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的維護(hù)增值”，是指在集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民作為實際使用人對土地進(jìn)行持久投入、維修和保養(yǎng)所累積的增量。按照“誰投入誰受益”的原則，這部分的增值應(yīng)該屬于從事實際使用的農(nóng)民。所謂“國家宏觀規(guī)劃增值”，是指由于國家宏觀社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃所帶來的政策性增量。這部分增值屬于政策性紅利，應(yīng)歸屬于整個社會，由國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分享。由此，我們可以知道，享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利的主體除了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外，還包括以政府為代表的國家和作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民，因此，從權(quán)源上看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)由國家和權(quán)利人共享是符合我國現(xiàn)實實際的。

（三）從農(nóng)地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的宗旨來看，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家和權(quán)利人共享

土地權(quán)利類型的形成與種類的豐富是伴隨著人類社會的發(fā)展和人們需求的提高而逐漸產(chǎn)生的。無論是從美國、英國還是法國等國家農(nóng)地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展歷史還是從上述各國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度實施的效果來看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)初衷主要是為了保護(hù)作為稀缺資源的農(nóng)地尤其是耕地，是為了實現(xiàn)農(nóng)地這個作為土地資源中的重要要素本身的生態(tài)價值。只不過，為了實現(xiàn)這個與傳統(tǒng)的物的價值不同的生態(tài)因素的價值，在制度設(shè)計上運用了諸如權(quán)利交易等經(jīng)濟(jì)工具的方法。這是農(nóng)地作為一項重要的自然資源得以可持續(xù)發(fā)展所必須遵循的客觀規(guī)律。我國人口眾多而農(nóng)地生產(chǎn)效率相對低下，農(nóng)地資源十分緊張，對其保護(hù)、維持并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展更具有迫切性，更需要上述基本規(guī)律。在中國土地制度二元結(jié)構(gòu)的體制下，基于農(nóng)地所產(chǎn)生的財產(chǎn)權(quán)越來越得到物權(quán)法律制度保護(hù)的當(dāng)下，農(nóng)地保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)有賴于國家和有關(guān)權(quán)利人的共同努力，在制度設(shè)計上就是國家和權(quán)利人共同承擔(dān)義務(wù)。根據(jù)權(quán)利義務(wù)的一致性原理，權(quán)利也應(yīng)國家和權(quán)利人共同分享。所以從這點看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)國家和權(quán)利人分享歸屬模式是比較符合中國實際的。

當(dāng)然，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬國家和私人共享模式并不意味著不能根據(jù)我國農(nóng)地所有制的具體種類進(jìn)行區(qū)別對待。如上所述，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要分為三類:農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地和國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。在堅持農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于國家和私人共享的前提下，應(yīng)對不同的類型進(jìn)行不同對待，如對于國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地所增值的收益，則應(yīng)由國家享受；而在農(nóng)村集體農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地或農(nóng)村集體建設(shè)用地的情況下，應(yīng)讓國家、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共同分享用途轉(zhuǎn)用后的增值收益，三者之間的分配應(yīng)依循一定的標(biāo)準(zhǔn)，而這標(biāo)準(zhǔn)則是農(nóng)地發(fā)展權(quán)研究的另一課題。

四、結(jié)語

總之，已經(jīng)被實踐證明行之有效的土地用途管制制度、耕地總量動態(tài)平衡制度等土地管理基本制度仍將得以堅持并繼續(xù)發(fā)揮作用，但在著力解決三農(nóng)問題的新時代，優(yōu)化的方向之一便是確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)并明確發(fā)展權(quán)的歸屬。根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地制度的現(xiàn)實情況，確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)由國家和私人共享的歸屬模式是較為妥當(dāng)?shù)摹?/p>

（注：本文系海西公共政策研究中心項目的階段成果，項目編號：2012HX034）

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