德國農(nóng)民社會保障制度的啟示

(四川師范大學 法學院，成都610066)

一、德國農(nóng)民社會保障法律制度概述

德國建立社會保障制度的歷史可以追溯至德國皇帝威廉一世頒布的《黃金詔書》。德國在建立和完善社會保障制度的同時，也著手農(nóng)村社會保障法律制度的建立和完善。相繼頒布了醫(yī)療保險法、工傷事故保險法和關于農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭人員工傷事故保險帝國法，并以此為基礎形成了帝國保障法。第二次世界大戰(zhàn)之后，德國的農(nóng)民社會保障制度進一步發(fā)展。通過并實施了一系列關于農(nóng)民社會保障的法律、法規(guī)。接連發(fā)布了關于農(nóng)民的一系列社會保障法律。德國的農(nóng)民社會保障體系是整個社會保障體系一個專門的分支。主要包括農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與農(nóng)業(yè)事故保險等等。

(一)完善的農(nóng)民社會保障法律體系

1919年德國頒布的魏瑪憲法中就開始規(guī)定了一些社會保障權。后來，在1949年制的的《德國基本法》中也包含了“社會福利國家原則”，該法第20 條規(guī)定:西德是“社會聯(lián)邦國家”。在1964年，德國政府修訂了《農(nóng)村老年救濟法》，并頒布相關的實施條例。1972年，自耕農(nóng)及其家屬被納入強制疾病保險，《自我雇傭農(nóng)場主法定醫(yī)療保險》規(guī)定，由特定的保險機構組織農(nóng)村醫(yī)療保險基金，對自營農(nóng)場主及其合作家庭成員及退休農(nóng)場主承擔法定的保險義務。1975年，德國頒布了《農(nóng)民老年年金保險法》，對農(nóng)民養(yǎng)老保險作了進一步的規(guī)范和改進。“1957年德國頒布的《農(nóng)民老年救濟法》是德國向建立一個獨立的、全面的農(nóng)村社會保障法律體系邁出的關鍵的一步。”［1］目前，德國關于農(nóng)民的社會保障法律制度已經(jīng)非常完善了，形成了包括全國農(nóng)民且涵蓋農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與農(nóng)業(yè)事故保險等各方面的農(nóng)民社會保障體系。

(二)獨立的社會保障管理機構

德國的農(nóng)村養(yǎng)老保險由聯(lián)邦和各州農(nóng)村社會保險經(jīng)辦機構管理。“德國有13 家農(nóng)村養(yǎng)老保險機構，后來，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，在農(nóng)村形成了一個聯(lián)合性的組織農(nóng)村養(yǎng)老保險機構總聯(lián)合會(GLA)。與此同時，德國聯(lián)邦議會又通過了《自我雇傭農(nóng)場主法定醫(yī)療保險》。”［2］在總聯(lián)合會的理事會中，也有相關聯(lián)邦政府部門的代表，但他們只有發(fā)言權而沒有表決權。這種規(guī)定一方面可以使聯(lián)邦政府部門的代表履行對農(nóng)村社會保險經(jīng)辦機構的監(jiān)督，同時也不會破壞農(nóng)村養(yǎng)老保險機構總聯(lián)合會的獨立運營，通過這樣監(jiān)督權和運營管理權相分離的模式保障了農(nóng)村養(yǎng)老保險機構總聯(lián)合會對農(nóng)村養(yǎng)老保險的獨立管理。而《自我雇傭農(nóng)場主法定醫(yī)療保險》規(guī)定，由醫(yī)療保險基金公司對基金進行管理。新修訂的《工業(yè)事故保險法》關于農(nóng)民的內(nèi)容曾提到了由國家設立相應的事故保險公司。

(三)不同的社會保障基金融資渠道

1.農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的來源

在德國，農(nóng)民的保險費標準也是通過法律規(guī)定的，農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是通過現(xiàn)收現(xiàn)付運行的。有兩個主要的來源，一是投保人繳納的保險費;二是聯(lián)邦財政的撥付。通過這兩種融資途徑，保證了農(nóng)民養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定的充足的來源。法律為了減輕農(nóng)民的養(yǎng)老保險費用的繳付負擔，在法律上作出規(guī)定，一個農(nóng)民只需繳納一份農(nóng)民養(yǎng)老保險，同時保險金的數(shù)額和經(jīng)營的土地面積及經(jīng)營時間無關，這就極大地減輕了農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費用的經(jīng)濟負擔。

2.農(nóng)民醫(yī)療保險基金的來源

根據(jù)《自我雇傭農(nóng)場主法定醫(yī)療保險》的規(guī)定，農(nóng)場主醫(yī)療保險的融資渠道有兩種途徑，一是農(nóng)民按照自己的經(jīng)濟能力繳納一定的醫(yī)療保險稅款;二是由政府給予一定的補助。而且《自我雇傭農(nóng)場主法定醫(yī)療保險》法規(guī)定，醫(yī)療保險基金由特定的保險機構組織—農(nóng)村醫(yī)療保險基金會。由農(nóng)村醫(yī)療保險基金對自營農(nóng)場主及其合作家庭成員及退休農(nóng)場主承擔法定保險義務。

3.農(nóng)業(yè)事故保險基金的來源

在德國，“農(nóng)業(yè)事故保險是一種強制保險。該保險規(guī)定，除了必須的注意義務外，在任何情況下農(nóng)業(yè)工作者發(fā)生事故的時候，保險機構都要為農(nóng)業(yè)工作者提供醫(yī)療救助”［3］。根據(jù)《事故保險法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)事故保險有兩種融資方式，一是公家保險機構繳付一定比例;二是企業(yè)主承擔一定比例，而農(nóng)業(yè)服務者則不需繳付農(nóng)業(yè)事故保險金。

(四)均衡的農(nóng)民社會保障標準

實際操作中，德國農(nóng)民的社會保障基金繳費采用統(tǒng)一標準，不同收入掛鉤，繳多少是由農(nóng)民社會保障的相關法律予以具體確定的。比如在德國，農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付模式，資金部分來源于農(nóng)民繳納的保險費，但保險費的金額比較低，很大一部分費用來源于聯(lián)邦政府資金，它的具體數(shù)額也是由法律具體規(guī)定的。在德國，無論是在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村還是稍微落后的農(nóng)村，每一個農(nóng)民接受社會保障的標準都是一致的，具體的數(shù)額和條件都由法律予以明確規(guī)定。并且，相比之下，城市市民的社會保障水平和農(nóng)村的差距也不是很大。比如，在社會保障種類上面，城市居民的養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險等德國的農(nóng)民都擁有。

二、我國農(nóng)民社會保障法律制度存在的不足

新中國建立以來，特別是改革開放以來，我國農(nóng)民社會保障制度取得了巨大進步。相關國家機關制定了一些規(guī)定和決定，有關農(nóng)民的社會保障法律制度體系基本形成。目前，在我國農(nóng)民社會保障法律制度主要有農(nóng)民養(yǎng)老保險、健康醫(yī)療保險、社會救助和社會優(yōu)撫四項形式，這種體系在一部分發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)顯出雛形。在保險費用繳納責任的分擔方面由國家、集體和個人共同承擔。在管理方面，形成了由勞動和社會保障部管理社會保障事務，由民政部門管理社會救助和社會福利事務的全國農(nóng)民社會保障體系。在管理方面，逐步確立適當?shù)纳鐣Ｕ系膰夜芾眢w制，勞動和社會保障部統(tǒng)一管理全國社會保障事務，民政部門統(tǒng)一管理救助和社會福利事務。同一項目政出多門、爭利諉責的現(xiàn)象得到初步扭轉。但是，針對農(nóng)民的社會保障法律還不是很健全，農(nóng)民的社會保障制度還不是很完整，主要體現(xiàn)在以下方面:

(一)農(nóng)民社會保障法律體系不健全

我國農(nóng)村人口和從事農(nóng)業(yè)的人口還占據(jù)社會的大多數(shù)，可以說我國仍然是一個農(nóng)業(yè)國家。農(nóng)民社會保障制度的不健全和我國的國情不相適應。農(nóng)民的生活，主要依靠的是農(nóng)業(yè)。如果農(nóng)業(yè)不能持續(xù)，農(nóng)民的生活將會受到很大的影響。目前，我國農(nóng)民的社會保障法律體系存在著以下問題:

1.農(nóng)民社會保障立法工作嚴重滯后

在我國，至今還沒有一部是專門針對農(nóng)民的社會保障法律，甚至連專門的行政法規(guī)也沒有。因此，在制度的構建上就無法可依。更不會存在完整的農(nóng)民社會保障法律體系。特別是在農(nóng)村社會保障基金的繳納方面，主要由家庭承擔。但是，農(nóng)民家庭獲得收入的主要方式是土地，在經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天。土地上的收入完全不能適應社會的發(fā)展。在農(nóng)民中，形成了依靠家庭為主的社會保障制度，這一制度是對農(nóng)民不公平的體現(xiàn)，使農(nóng)民沒有享受到基本的國民待遇。目前為止，我國關于農(nóng)民社會保障的制度體系主要體現(xiàn)在行政機關制定的行政法規(guī)上面，沒有一部是由立法機關制定的，以至于現(xiàn)在仍然沒有出臺一部專門針對農(nóng)民的社會保障法律。因此，在完善農(nóng)民社會保障制度的過程中，完善的法律是不可缺少的。

2.農(nóng)民社會保障法律制度不健全

在現(xiàn)今形勢下，解決農(nóng)民社會保障的具體依據(jù)文件主要是黨中央和國務院的一些通知和要求及一些行政文件。作為國家立法機關的全國人大及其常委會仍然沒有出臺《農(nóng)民社會保險法》《農(nóng)業(yè)事故保險法》等法律法規(guī)。

3.法律效力低

目前，在我國由于農(nóng)民社會保障的在立法層次上沒有形成正式的法律文件，導致維護農(nóng)民社會保障權的依據(jù)的強制性被弱化，因此也導致責任被比較模糊，一旦出現(xiàn)問題，容易導致踢皮球的情況。農(nóng)民社會保障權受到侵犯的時候，難以找到救濟的途徑。

(二)農(nóng)民社會保障體系不健全

由于沒有一部統(tǒng)一的法律制度約束，從縱向上看，我國農(nóng)村社會保障管理呈現(xiàn)出差異性、多樣性和孤立性的特點。從橫向上看，不同地區(qū)的管理機構也往往呈現(xiàn)出不同的特點，形成同一地區(qū)，不同管理制度的現(xiàn)狀。

具體到農(nóng)村，關于農(nóng)民社會保障的機構比較混亂，由國家機關、國企、保險公司、集體企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理。他們的管理只是按照自己單位的制度，沒有統(tǒng)一的模式。各部門、各管理單位之間也經(jīng)常產(chǎn)生矛盾。

(三)農(nóng)民社會保障基金來源單一

目前，我國對農(nóng)民社會保障基金的投入的來源比較單一，缺乏社會的捐贈、農(nóng)民社會保障基金也不能進入市場進行保值升值。主要是來自政府的補貼，有一部分是來自農(nóng)民上交的社會保障金。但是，我國農(nóng)村人口基數(shù)大，導致政府每年都需要對農(nóng)民投入很多的補貼。可是，農(nóng)民的社會保障水平也沒有提高。

(四)地區(qū)社會保障標準不均衡

1.農(nóng)民社會保障地區(qū)間發(fā)展不均衡

一般看來，經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，社會保障制度相對健全，保障相對較高，生活比較寬裕，已經(jīng)建立了完善的保障制度;但是在我國農(nóng)村人口集中的廣大中西部地區(qū)，保障水平偏低，有些地區(qū)甚至沒有解決溫飽問題。從農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡分布來看，大部分沒有建立全套農(nóng)民社會保障制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在中西部。

2.農(nóng)民社會保障發(fā)展嚴重滯后于城鎮(zhèn)

“由于歷史原因，我國社會保障制度形成了‘二元社會保障’結構:城市社會保障和農(nóng)村社會保障。目前，相比農(nóng)村社會保障，我國的城市社會保障制度已經(jīng)比較完善、健全和合理”［4］，而廣大的農(nóng)村社會保障制度則比較單一、落后。這兩種制度的發(fā)展差距比較大。據(jù)相關資料顯示，占國家人口80%的農(nóng)民只享受到國家社會保障支出的10%。

3.農(nóng)民社會保障標準低

由于歷史原因，在我國二元的社會保障制度下，占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民的社會保障標準偏低，覆蓋面也比較狹窄，占據(jù)我國主體人口的農(nóng)民仍然沒有享受到應有的國民待遇。而且，在目前農(nóng)村中一個不可回避的問題是，享受低保的都是富裕的農(nóng)民，而生活在國家貧困線下的多數(shù)貧困農(nóng)民不能享受到應得的社會保障。2000－2012 這十年之間，中央和各級政府共定期救助的人數(shù)也不過100 萬人左右。社會救濟對象和優(yōu)撫對象保障標準偏低，生活相對貧困，退伍軍人和殘疾人安置就業(yè)難度大，優(yōu)撫事業(yè)的發(fā)展與其所承擔的任務極其不相適應。

三、我國農(nóng)民社會保障制度的建立

在城鄉(xiāng)二元結構的現(xiàn)實情況下，德國是世界上解決在農(nóng)民社會保障制度最好的國家。自19世紀以來，德國的農(nóng)民社會保障法律制度在其經(jīng)濟和社會進步中扮演了重要的角色，促進了本國經(jīng)濟的快速、穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟實力的增加，使其成為歐盟中實力最強的國家和最有競爭力的國家。雖然我國農(nóng)民社會保障法律制度建立較晚，各方面都與德國想去甚遠。但是德國與我國在社會保障法律的一般性問題上有一定的共性。以德國農(nóng)民社會保障法律制度為借鑒，我們可以得到以下幾點啟示。

(一)加快農(nóng)民社會保障制度的法制化

德國實施農(nóng)民社會保障的依據(jù)是法律，德國的農(nóng)民社會保障制度的成功建立離不開系統(tǒng)的法律體系。德國在立法方面的經(jīng)驗告訴我們，建立系統(tǒng)、完善農(nóng)民社會保障制度的前提要建立一套系統(tǒng)完善的法律。立法機關應當抓緊建立對諸如《農(nóng)民老年救濟法》《農(nóng)民法定醫(yī)療保險法》《農(nóng)民老年年金保險法》的立法研究，并且在立法實踐中要注意各個法律之間的體系化和側重點，防止出現(xiàn)不必要的法律重疊和法律沖突，“并在條件成熟的情況下通過《農(nóng)村社會保障法通則》，從而建立農(nóng)村社會保障法律體系”［5］。

(二)設立擁有自治權的農(nóng)民社會保障管理機構

德國全國現(xiàn)存13 家獨立的農(nóng)村養(yǎng)老保險機構，稱為農(nóng)民養(yǎng)老保險機構總聯(lián)合會(GLA)。“德國的管理經(jīng)驗告訴我們，應當建立一個統(tǒng)一的、受到國家的監(jiān)督的社會保障機構”［6］，“無論是各個農(nóng)村養(yǎng)老保險機構還是其總聯(lián)合會，都是具有自治權的獨立實體，受到國家的監(jiān)督，而聯(lián)合會對農(nóng)村社保事宜進行全方位的監(jiān)督和管理”［7］。但是，現(xiàn)在在我國尚不存在這樣的組織機構負責對農(nóng)民社會保障基金進行獨立管理。農(nóng)民的基金都要交給民政部，并且在實踐中對民政部對社會保障基金的使用情況的監(jiān)督及其薄弱。不利于實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障權益，維護農(nóng)民的社會保障權。因此，我們應當根據(jù)立法機關制定的相關農(nóng)民社會保障法律，在全國成立一套專門的擁有獨立自治權的農(nóng)民社會保障機構。

(三)拓寬農(nóng)民社會保障基金融資渠道

為了實現(xiàn)農(nóng)民社會保障基金的保值增值，德國根據(jù)法律建立了獨立的基金運營公司專門負責對農(nóng)民上交的社會保障基金進行管理。同時，政府也對基金運營公司給予一定的補貼。各個基金管理公司可以根據(jù)社會保障法律進行相應的投資，并可以吸收公眾的捐贈等措施。與之不同的是，在中國民政部集農(nóng)民社會保障資金的征收、管理與使用于一身，社會保障基金的取得主要是依靠國家的財政撥款。這不僅損害了農(nóng)民社會保障基金的完全性、流動性與收益性，同時也挫傷了廣大農(nóng)民投保的積極性。也不利于社會保障基金的保值增值，給政府財政造成了很大的負擔。為了解決這個問題，我們應當建立起以管理農(nóng)民上交的基金運營公司為主、國家財政撥款和捐贈相結合的社會保障資金融資渠道，確保社會保障基金可以保值升值，維護社會保障基金的安全。

(四)縮小社會保障標準差距

1.加大支持農(nóng)村社會保障制度的建立

國家相關機關應當提高對農(nóng)村、農(nóng)民的社會保障補貼水平，盡量縮小不同地區(qū)以及市民和農(nóng)民的社會保障差距，維護不同地區(qū)農(nóng)民以及農(nóng)民和市民的平等權。而在我國，政府財政支出用于農(nóng)民社會保障的比例相對城市較低，絕大部分社會保障基金被用于城鎮(zhèn)市民。為了保障農(nóng)民的社會權，實現(xiàn)《憲法》及《社會保障法》所規(guī)定的權力，政府應當提高對農(nóng)民社會保障資金及貧窮地區(qū)農(nóng)民的補貼。通過政府的補貼以縮小不同地區(qū)以及市民和農(nóng)民之間的社會保障差距。

2.提高農(nóng)民的社會保障水平

目前，德國關于農(nóng)民的社會保障已經(jīng)涵蓋了農(nóng)村的大多數(shù)農(nóng)民且形成了包括農(nóng)民養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)事故保險、農(nóng)民失業(yè)保險等組成的多位一體、深層次的農(nóng)民社會保障格局，農(nóng)民從出生到死亡、農(nóng)業(yè)事故以及失業(yè)都有相應的保障。“需要特別指出的是德國在農(nóng)民社會保障基金管理方面的進步之處。德國通過建立專門的農(nóng)民社會保障運營機構，在保險費標準、補貼發(fā)放等方面形成統(tǒng)一的體系。”［8］當然，這樣成就的取得不是一蹴而就的。這樣完整的體系的建立是一個漸進的過程。這也提醒我們，我國農(nóng)民的社會保障制度的建立應當根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展，漸進提高農(nóng)民社會保障水平。因此，我國農(nóng)民的社會保障應當根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展相應的提高農(nóng)民的社會保障水平。不能經(jīng)濟發(fā)展了，而農(nóng)民的社會保障水平?jīng)]有提高;也不能超越現(xiàn)實水平，發(fā)展不合實際的農(nóng)民社會保障。“目前，我國已經(jīng)初步具備了農(nóng)村養(yǎng)老保險法制建設的基本條件，建設社會主義新農(nóng)村也呼喚我們著手建設農(nóng)村社會保障法律制度。”［9］因此我們應當以社會經(jīng)濟為基礎，以相應的社會保障法律為依據(jù)，從國情出發(fā)，量力而行，建立一套科學合理的農(nóng)民社會保障體系。

在農(nóng)民社會社會保障法律制度的指導下，德國農(nóng)民社會保障體系已經(jīng)經(jīng)歷了上百年的歷史。無論是在覆蓋水平還是在覆蓋面上，德國的農(nóng)民社會保障法律制度都是非常完善的。在完善的農(nóng)民社會保障法律制度下，德國實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)自給，甚至實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)出口，這有利地保障了德國的農(nóng)業(yè)安全和國家的長治久安。我國的人口占到世界的五分之一，要想實現(xiàn)中華民族的復興，實現(xiàn)中華民族的中國夢，應當建立起一套立體的、多層次的包括農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)民醫(yī)療保險以及農(nóng)業(yè)事故保險在內(nèi)的農(nóng)民立體社會保障法律體系。

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