新疆公益林補(bǔ)償機(jī)制實(shí)證研究——博樂市為例

胡東宇邵戰(zhàn)林黃力平景守武

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052;2.新疆林業(yè)科學(xué)院現(xiàn)代林業(yè)研究所，烏魯木齊 830000;3.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，烏魯木齊 830052)

生態(tài)公益林作為新疆森林的主體資源，其在改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著無比重要的作用，如何把生態(tài)公益林的效用發(fā)揮好，構(gòu)建良好的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對新疆公益林持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國在90年代初就開始了對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究工作［1］，加強(qiáng)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的力度，防止人為破壞森林植被，對我區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

Gouyon(2003)對森林生態(tài)市場化補(bǔ)償進(jìn)行了相關(guān)研究，指出通過市場化方式來實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益的內(nèi)部化。可以通過明確產(chǎn)、準(zhǔn)確計(jì)算生態(tài)價(jià)值、降低交易的成本等方法滿足市場化條件，但是完善的基礎(chǔ)設(shè)施是前提，否則市場補(bǔ)償方式難以實(shí)現(xiàn)［2］。Robert(2003)則提出了用于森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算的經(jīng)濟(jì)框架［3］。王翊(2003)認(rèn)為，由于東西部之間自然條件存在差異，經(jīng)濟(jì)條件也大不相同，所以在在公益林補(bǔ)償問題上就會產(chǎn)生地區(qū)間的不平衡，同時(shí)也會有生態(tài)建設(shè)責(zé)任與利益上的不均衡。因此需要建立地區(qū)之間的財(cái)政橫向支付方式來平衡這種差異化的情況，以保證公益林生態(tài)補(bǔ)償制度能夠健全和完善［4］。海南省自2006年開始，也在積極探索適合海南當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。自2008年起，由每年8元/畝提高至2011年17元/畝［5］。

現(xiàn)有研究公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法和理論研究主要是利用生態(tài)效益評價(jià)法、成本法、成本加利潤法、能值分析法、意愿調(diào)查評價(jià)法與成本收益法來計(jì)算，這些研究成果尚未得到公認(rèn)。在實(shí)踐上，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多是由政府制定，這樣就會存在幾個(gè)問題：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，只考慮面積沒有考慮公益林的質(zhì)量和蓄積量等因素;二是沒有按照公益林狀況進(jìn)行分類補(bǔ)償，而且新疆林情與上述研究地不同，因此，很有必要對新疆公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償制度進(jìn)行更深入的研究。

1 研究區(qū)概況

博樂市位于新疆的西北部，北與哈薩克斯坦共和國接壤，邊境線長95公里，地處東經(jīng)80°39'－82°44'，東西最大長度約164.7千米，緯度在北緯44°22'－45°23'之間，南北最大寬度約117.4千米，全市總面積2875105畝，總?cè)丝跒?6.37萬人［1］。博樂市土地總面積為11673000畝，其中：耕地319995畝，占總土地面積2.74%;林地2875105畝，占24.63%;草地為58995畝，占0.51%;水域?yàn)?5500畝，占0.22%;其它土地8393405畝，占71.90%。

全市林地面積為2875105畝，其中：有林地614399畝，占林地面積的21.37%;疏林地62961畝，占2.19%;灌木林地1752879畝，占60.97%;未成林造林地458畝，占0.01%;苗圃地495畝，占0.02%;灌叢地49877畝，占1.73%;宜林地394036畝，占13.71%。

2 構(gòu)建新疆公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

2.1 補(bǔ)償制度不完善

國家在1998年《森林法》中將生態(tài)補(bǔ)償制度納入其中，對森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金使用情況做了一些規(guī)定，這些都為我區(qū)公益林補(bǔ)償資金的使用構(gòu)建了相應(yīng)的政策保障。但是公益林生態(tài)效益補(bǔ)償是一項(xiàng)專業(yè)的工作，在實(shí)施中應(yīng)制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并使之具有法律效應(yīng)，這樣才能真正保證在公益林補(bǔ)償過程中的公平和真實(shí)。而現(xiàn)階段，公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在制定是缺乏一定的科學(xué)依據(jù)，當(dāng)然也存在著財(cái)政資金不足等客觀因素，使得公益林在補(bǔ)償?shù)倪^程中大都采取一刀切的補(bǔ)償方式，公益林補(bǔ)償制度以法律形式確定下來迫在眉睫。

2.2 補(bǔ)償資金來源渠道單一

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立初衷是為了保護(hù)和建設(shè)公益林，鼓勵相關(guān)利益群體在獲得生態(tài)效益的同時(shí)，兼顧社會效益，從而達(dá)到利益相關(guān)者經(jīng)濟(jì)利益的平衡。我區(qū)公益林生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于中央財(cái)政支付，而我區(qū)林區(qū)面積大，管護(hù)難度高，有限的財(cái)政資金提供的財(cái)力太弱，地方政府的財(cái)政供給和配套不足，僅僅依靠政府的補(bǔ)償主體體系，不推行市場化補(bǔ)償手段，無法激發(fā)生態(tài)受益者保護(hù)生態(tài)公益林的積極性。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵［6］。我區(qū)根據(jù)國家公益林補(bǔ)償規(guī)定，制定了相應(yīng)的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)：其中，有林地每年每畝7.5元、疏林地每年每畝4.5元，灌木林地等每年每畝4元。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)自從確定下來，就沒有變化過，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，物價(jià)上漲和通貨膨脹等因素疊加，再加之不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)條件、環(huán)境條件各有不同，一味的按照舊的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不區(qū)分區(qū)位、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等因素，重?cái)?shù)量缺質(zhì)量的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展和林農(nóng)需求。

2.4 補(bǔ)償效果評估不完善

新疆生態(tài)公益林補(bǔ)償政策實(shí)施已經(jīng)有13年，雖然每年也有生態(tài)補(bǔ)償基金績效評價(jià)，但是對于我區(qū)公益林近十幾年來投資建設(shè)情況、公益林產(chǎn)生的價(jià)值、對我區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響等方面沒有進(jìn)行全面細(xì)致的評價(jià)，對資金合理高效使用及公益林的投入產(chǎn)出沒有建立量化的機(jī)制，缺乏生態(tài)公益林補(bǔ)償實(shí)際績效評估的系統(tǒng)。這也造成了對公益林建設(shè)沒有客觀的評價(jià)，對于該項(xiàng)政策的完善和后續(xù)發(fā)展極為不利，容易陷入越補(bǔ)越缺的境地。

3 博樂市公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立

文章主要采用《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》8個(gè)類別14個(gè)評估指標(biāo)計(jì)算。鑒于博樂市公益林的生態(tài)主導(dǎo)功能，本論文只評估其涵養(yǎng)水源、水土保持、固碳釋氧和景觀游憩的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。通過資料收集，為了計(jì)算方便，將森林分為針葉林、闊葉林和灌木林三類。其林分面積如表1所示。

表1 博樂市林分面積表

(1)涵養(yǎng)水源價(jià)值

森林涵養(yǎng)水源服務(wù)功能，通常是指森林生態(tài)系統(tǒng)對降水的攔截和蓄水、過濾殺菌功能，起到提高水質(zhì)、保護(hù)水量和控制洪水作用，它是把森林涵養(yǎng)水源功能等效于一個(gè)蓄水工程，而且該工程的價(jià)值是可以計(jì)算的，那么該工程的修剪費(fèi)用或者造價(jià)，就可以作為森林涵養(yǎng)水源的價(jià)值。其價(jià)值量評估公式及參數(shù)為：

式中：U調(diào)——林分調(diào)節(jié)水量功能，元/a;

C庫——水庫建設(shè)單位庫容投資，元/m3;

P——降水量，mm/a;

E——林分蒸散量，mm/a;

C——地表徑流量mm/a;

A——林分面積，hm2。

計(jì)算中，林區(qū)地表徑流小，不計(jì)。因此，每年涵養(yǎng)水源的總量分局森林區(qū)域的水量平衡計(jì)算。

凈化水質(zhì)計(jì)算，通過年涵養(yǎng)水量總量與凈化水質(zhì)價(jià)值乘積求得，公式如下：

式中：U水質(zhì)——林分年凈化水質(zhì)價(jià)值，元/a;

K——水的凈化費(fèi)用。

通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)和資料，博樂市歷年平均降水178.5mm，不同林分蒸散量不同，大致為針葉林66.0%，闊葉林53.5%，灌木林65.5%［7－8］。根據(jù)《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評估公共數(shù)據(jù)表》中水庫融投資6.1107元/t，水凈化費(fèi)用2.09元/t，計(jì)算得到調(diào)節(jié)水量價(jià)值6.13×108元/a，凈化水質(zhì)價(jià)值為2.09×108元/a，涵養(yǎng)水源總價(jià)值為8.22×108元/a。

(2)保持水土價(jià)值

水土流失是導(dǎo)致耕地及農(nóng)作物、房屋、工礦、交通設(shè)施毀壞的主要因素，易造成河流、湖泊、水庫等泥沙淤積，造成水庫、河道淤積，庫容減小、河床抬高，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的損失。森林水土保持功能可以減輕水土流失，從而減輕災(zāi)害損失。損益森林減少土壤侵蝕價(jià)值可以從減少水土流失造成的損失效果評估。計(jì)算公式為：

式中：U固土——林分年固土價(jià)值，元/a;

X1——林地土壤侵蝕模數(shù)，t/(hm2·a);

X2——無林地土壤侵蝕模數(shù)，t/(hm2·a);

C土——挖取和運(yùn)輸單位體積土方所需費(fèi)用，元/m3;

A——林分面積，hm3;

P——林地土壤容重，t/m3。

根據(jù)查閱相關(guān)文獻(xiàn)，針葉林土壤侵蝕模數(shù)為7.8t/(hm2·a)，闊葉林0.5t/(hm2·a)，灌木林0.52t/(hm2·a)。無林地土壤侵蝕模數(shù)為301.87t/(hm2·a)。林地土壤容重為1.3t/m3［9］，挖取和運(yùn)輸單位體積土方所需費(fèi)用12.6元/m3。算得固土價(jià)值為4.69×108元/a。

(3)固碳釋氧價(jià)值

從不同氣候帶森林生產(chǎn)力計(jì)算出森林的二氧化碳吸收量，其價(jià)值量用二氧化碳市場價(jià)格來進(jìn)行核算，計(jì)算公式為：

①固碳價(jià)值

固碳量計(jì)算公式為：

式中：G碳——植被年固碳量，t/a;

R碳——CO2中碳的含量，為27.27%;

B年——林分凈生產(chǎn)力，t/hm2·a;

A——林分面積，hm2。

土壤固碳，計(jì)算公式為：

式中：G土——土壤年固碳量，t/a;

F土——單位面積林分土壤年固碳量，t/hm2·a;

A——林分面積，hm2。

7.3 自查自糾。應(yīng)實(shí)行食品安全企業(yè)主要負(fù)責(zé)人制，定期組織開展食品安全自查并督促整改到位。應(yīng)成立由職工代表組成的企事業(yè)單位膳食管理委員（食品安全管理小組）或者食品安全檢查員隊(duì)伍，定期對食堂開展食品安全檢查和評議。應(yīng)將食堂自查發(fā)現(xiàn)的問題與整改情況應(yīng)予以公示。

固碳總價(jià)值計(jì)算公式為：

式中：U碳——林分年固碳價(jià)值，元/a;

B年——林分凈生產(chǎn)力，t/hm2·a;

C碳——固碳價(jià)格，元/a;

R碳——CO2中碳的含量，為27.27%;

F土——單位面積林分土壤年固碳量，t/hm2·a;

有研究表明，不同林型、同一樹種的不同結(jié)構(gòu)、同一林型的不同生長階段、不同起源的同一樹種，碳含量差異較大。根據(jù)方精云［10］關(guān)于森林生物量和凈生產(chǎn)力的研究和李曉曼、康文星［11］等人關(guān)于不同森林類型土壤年固碳量的研究來確定各林分年凈生產(chǎn)力。固碳價(jià)格按1200元/t計(jì)算，林分生產(chǎn)力按9.96t/年計(jì)算。可得森林固碳總價(jià)值為9.50×108元/a元。

②釋氧價(jià)值

從森林固定二氧化碳中計(jì)算氧氣釋放量，其價(jià)格用醫(yī)用氧的市場價(jià)來代替，計(jì)算公式為：

式中：U氧——林分年釋氧價(jià)值，元/a;

C氧——氧氣價(jià)格，元/t;

A——林分面積，hm2;

B年——林分凈生產(chǎn)力，t/hm2·a。

目前，氧氣的制造價(jià)格按1000元/t計(jì)算，可得森林釋氧價(jià)值為：19.18×108元/a。

(4)景觀游憩價(jià)值

博樂旅游資源較為豐富，人文旅游資源和自然風(fēng)光豐富獨(dú)特，被譽(yù)為“西來之異境，世外之靈壤”。按照平均到森林公園和森林保護(hù)區(qū)進(jìn)行一次旅游的費(fèi)用約300元/人，據(jù)博樂市旅游局2014年統(tǒng)計(jì)，旅游人次120萬人次。可得博樂市景觀游憩價(jià)值為3.6×108元/a。

(5)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值總量

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可以得到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總量為45.19×108元/a。(表2)

表2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評估匯總表

4 實(shí)證結(jié)果及分析

用工程替代法評估，博樂市公益林生態(tài)服務(wù)總價(jià)值為45.19×108元t/a。其中涵養(yǎng)水源價(jià)值為8.22×108元t/a;保持水土價(jià)值為4.69×108元t/a;固碳釋氧價(jià)值為28.68×108元t/a;景觀游憩價(jià)值為3.60×108元t/a，平均單位價(jià)值為27919.71元。分別占生態(tài)服務(wù)總價(jià)值的18%、10%、63%和9%。由此可以看出，博樂市公益林所產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值是巨大的，而中央財(cái)政補(bǔ)償基金國有權(quán)屬標(biāo)準(zhǔn)僅為每年每畝5元，集體和個(gè)人權(quán)屬標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝15元。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)查閱，生態(tài)公益林的補(bǔ)償額度應(yīng)該是每年每畝25元以上［12］，這與現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著巨大的差距，公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亟待提高。

隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，公益林所產(chǎn)生的生態(tài)效益也日益受到人們的關(guān)注，公益林生態(tài)補(bǔ)償也成為學(xué)者們研究和討論的熱點(diǎn)。新疆作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的核心區(qū)，是我國向西開放的窗口，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市化和工業(yè)化的加劇，環(huán)境污染和破壞問題會隨之而來。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我們也要清醒的看到，新疆是一個(gè)依靠綠洲發(fā)展的省份，在加大環(huán)境保護(hù)力度的同時(shí)，應(yīng)十分重視生態(tài)建設(shè)，尤其是生態(tài)公益林建設(shè)，它將成為保護(hù)我區(qū)生態(tài)功能的一道重要的天然屏障。而探索和建立新疆公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制很有必要，在拓寬公益林補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，減緩財(cái)政壓力，提升補(bǔ)償效果方面具有現(xiàn)實(shí)意義。

5 政策建議

(1)生態(tài)公益林的經(jīng)營和發(fā)展要與生態(tài)需求相適應(yīng);(2)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要尋找到其成本和生態(tài)功能的平衡點(diǎn);(3)促使經(jīng)營公益林的人員獲得一定程度的經(jīng)濟(jì)效益是生態(tài)公益補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵

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