湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究——以株洲市為例

祝 科，周作江，雷緒斌，喬方毅

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙410006）

一、研究區(qū)域概況

株洲市地處湖南省東部，是國(guó)家老工業(yè)基地、老革命根據(jù)地、炎帝神農(nóng)氏陵寢地，也是國(guó)家長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重要組成部分，現(xiàn)轄5縣4區(qū)和1個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)、1個(gè)“兩型社會(huì)”建設(shè)示范區(qū)，總面積11 248平方公里。2013年全市常住人口393.45萬(wàn)，城鎮(zhèn)人口236.5萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率60.12%。株洲正好處于東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過(guò)渡帶、長(zhǎng)江開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶和沿海開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶結(jié)合部（“一帶一部”）的重要交匯點(diǎn)上，連接?xùn)|西貫穿南北的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)、實(shí)力雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、日益完善的城市配套功能、宜居宜業(yè)的優(yōu)越環(huán)境，具備大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)和人口的良好基礎(chǔ)。近年來(lái)，株洲致力加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入科學(xué)發(fā)展的快車道，先后成功創(chuàng)建中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家交通管理模范城市，獲評(píng)中國(guó)金融生態(tài)城市和中國(guó)十大最具投資價(jià)值城市。

二、株洲市新型城鎮(zhèn)化背景

根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》編制，按照走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，是指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和湖南省加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀背景下，株洲市開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)具有重要意義：一是有利于落實(shí)“一帶一部”重要思想，更好實(shí)施國(guó)家中部崛起、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；二是有利于探索推進(jìn)產(chǎn)城一體，推動(dòng)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，能充分發(fā)揮新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的示范帶動(dòng)作用；三是有利于加快體制機(jī)制創(chuàng)新，為破解新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作出示范，將更加有利于推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)在解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上取得率先突破。

三、株洲市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制

（一）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制

依據(jù)政府、企業(yè)和個(gè)人在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中承擔(dān)的職責(zé)和享受的權(quán)益，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本由三方共同分擔(dān)。根據(jù)測(cè)算，2014—2020年，株洲全市60萬(wàn)名農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化所需投入包括政府、用人單位（企業(yè)）、個(gè)人三方共計(jì)投入1 635.7億元，其中，政府需要累計(jì)投入416.6億元，用人單位（企業(yè)）需要承擔(dān)1 007.6億元，個(gè)人需要承擔(dān)211.5億元。政府、用人單位（企業(yè)）、個(gè)人分擔(dān)比重約為25.5%、61.6%和12.9%。分?jǐn)偟?0萬(wàn)名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，人均成本為28.4萬(wàn)元，其中政府承擔(dān)人均成本7.2萬(wàn)元，用人單位（企業(yè)）承擔(dān)人均成本17.6萬(wàn)元，個(gè)人承擔(dān)人均成本3.6萬(wàn)元。從戶口管理、落戶標(biāo)準(zhǔn)兩方面入手，推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能進(jìn)城、可落戶，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的建立提供制度基礎(chǔ)。

（二）建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制

深化投資體制機(jī)制改革，出臺(tái)《株洲市政府投資管理辦法（試行）》，進(jìn)一步完善政府投資管理體制，提高政府投資質(zhì)量和效益。放寬民間投資領(lǐng)域，最大限度開(kāi)放投資市場(chǎng)，放寬民間資本準(zhǔn)入領(lǐng)域，允許民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。不斷完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融服務(wù)體系，充分發(fā)揮國(guó)有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行、政策性銀行、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)等作用，強(qiáng)化融資服務(wù)。進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政性資金的導(dǎo)向作用，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、設(shè)立城市發(fā)展引導(dǎo)基金等方式，加大城市建設(shè)的財(cái)政支持力度[1]。

（三）改革完善農(nóng)村宅基地制度

出臺(tái)《株洲市農(nóng)村宅基地有償使用實(shí)施細(xì)則》等政策文件，建立農(nóng)村宅基地有償使用機(jī)制。出臺(tái)《株洲市農(nóng)村宅基地退出辦法（試行）》，建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制。建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、交易機(jī)制，允許符合規(guī)劃的農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)、交易，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款機(jī)制，拓寬農(nóng)民融資渠道，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房能力。全面開(kāi)展宅基地及農(nóng)房確權(quán)登記頒證工作，建立房地合一的地籍產(chǎn)籍管理系統(tǒng)。建立要素流動(dòng)市場(chǎng)和收益返還制度，完善《株洲市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金管理試行辦法》、《株洲市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾指標(biāo)有償使用管理暫行辦法》等制度，制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作適度超前，有章可循，規(guī)范可控。

（四）建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式

重點(diǎn)探索增設(shè)城市建制、行政層級(jí)和行政區(qū)劃調(diào)整、政府縱向和橫向職能分工、管理機(jī)構(gòu)調(diào)整、行政效率提升等工作機(jī)制。加快建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市（區(qū)）模式。結(jié)合株洲下一代互聯(lián)網(wǎng)示范城市建設(shè)，大力實(shí)施信息化工程建設(shè)，著力建設(shè)“電子政府”；進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，提升服務(wù)水平，著力建設(shè)“服務(wù)型政府”；以“兩型”理念為指導(dǎo)，提升資源綜合利用效率，著力建設(shè)“節(jié)約型政府”。重點(diǎn)探索人力成本、財(cái)政成本、時(shí)間成本、決策成本四個(gè)方面的行政成本降低措施，力求實(shí)現(xiàn)全域行政成本降低20%~30%[2]。重點(diǎn)推進(jìn)株洲縣撤縣設(shè)淥口區(qū)和攸縣撤縣設(shè)攸州市的工作，建立一套既有地域特色，又有一定普適性的新型城鎮(zhèn)化行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市（區(qū)）模式。

（五）綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新

進(jìn)一步加快資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市建設(shè)。積極探索城市生態(tài)文明制度、城市社會(huì)治理體系、城市“多規(guī)融合”制度、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制等體制機(jī)制改革，率先開(kāi)展東部新城、云龍示范區(qū)、清水塘三個(gè)地區(qū)的“綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新”試點(diǎn)工作。東部新城立足“湖南東大門”、湘贛邊界核心區(qū)的區(qū)位特色，重點(diǎn)探索東部新城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中關(guān)于產(chǎn)城融合、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)“多規(guī)融合”等方面的體制機(jī)制改革創(chuàng)新思路、實(shí)施路徑和保障措施。清水塘老工業(yè)區(qū)以搬遷、改造、轉(zhuǎn)型和升級(jí)為手段，探索建立健全社會(huì)綜合治理體系、城市公共服務(wù)提供機(jī)制，開(kāi)展老工業(yè)區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)試點(diǎn)工作，為全國(guó)老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展提供示范和借鑒。

四、株洲市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

把國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作列入重要議事日程和目標(biāo)管理內(nèi)容，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各部門齊抓共管的推進(jìn)機(jī)制。成立株洲市國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、以分管相關(guān)任務(wù)副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，制定實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格分解落實(shí)工作職責(zé)，精心組織，周密部署，形成分工明確、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作格局，確保新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。各級(jí)各部門明確責(zé)任分工，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格把握試點(diǎn)實(shí)施的階段重點(diǎn)，制訂實(shí)施好年度發(fā)展計(jì)劃，明確進(jìn)度要求和具體政策導(dǎo)向，確保試點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)有計(jì)劃、按步驟地得到落實(shí)[3]。

（二）加強(qiáng)資金保障

建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制和相對(duì)集中、穩(wěn)步增長(zhǎng)的政府財(cái)政投入機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)政資金和政策引導(dǎo)作用，落實(shí)市、縣公共財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的投入責(zé)任，確保公共財(cái)政投入城鎮(zhèn)建設(shè)資金的增幅高于一般性預(yù)算支出增幅[4]；整合相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金，制定專門管理辦法，集中用于支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；積極利用地方政府債券用于市政項(xiàng)目建設(shè)；積極爭(zhēng)取各類金融機(jī)構(gòu)資金支持，建立財(cái)政性資金存放與金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤機(jī)制，鼓勵(lì)銀行類金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放；鼓勵(lì)境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)來(lái)株洲市設(shè)立區(qū)域性管理總部、區(qū)域性功能中心、后臺(tái)服務(wù)機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)；積極向上爭(zhēng)取試點(diǎn)項(xiàng)目資金支持；強(qiáng)化資金管理，提高資金使用效益[5]。

（三）加強(qiáng)政策支持

建立和完善新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)政策配套。充分對(duì)接《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》以及湖南省相關(guān)新型城鎮(zhèn)化政策，修訂和完善株洲市相關(guān)地方性法規(guī)，特別是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、人地掛鉤政策、撤縣改市、撤縣設(shè)區(qū)等方面制定出臺(tái)相關(guān)配套政策，建立健全起有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戶籍、土地、生態(tài)文明、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等制度支撐體系[6]；強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃建設(shè)管理體制機(jī)制，理順市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理上的職責(zé)和分工。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和修改完善株洲市城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加快相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制進(jìn)度，確保“多規(guī)”合一和有機(jī)融合；強(qiáng)化人才保障，積極開(kāi)展多層次的城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理培訓(xùn)，大力引進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人才，選派一批專業(yè)技術(shù)人員到各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）及試點(diǎn)鎮(zhèn)掛職，增強(qiáng)人才支撐；強(qiáng)化用地保障，優(yōu)先安排新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)項(xiàng)目用地指標(biāo)，加強(qiáng)項(xiàng)目用地儲(chǔ)備[7]。

（四）加強(qiáng)考核監(jiān)督

建立新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)考核考評(píng)機(jī)制，科學(xué)制定考核指標(biāo)體系和考核辦法，考核結(jié)果納入對(duì)各縣市區(qū)、市直各相關(guān)部門年度績(jī)效考核范疇；建立激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，實(shí)行“一票否決制”[8]。對(duì)成績(jī)突出的部門和單位，根據(jù)有關(guān)規(guī)定給予表彰；對(duì)工作不力、嚴(yán)重失職的，給予通報(bào)批評(píng)，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；加強(qiáng)試點(diǎn)工作實(shí)施的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，定期調(diào)度試點(diǎn)工作目標(biāo)和主要任務(wù)的進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提出改進(jìn)意見(jiàn)，保障試點(diǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；采取分級(jí)分類考核辦法，對(duì)縣（市、區(qū)）政府、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，主要考核城鎮(zhèn)化水平、新增城市建筑面積、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、保障性住房建設(shè)、城中村改造、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃編制情況、土地增減掛目標(biāo)任務(wù)完成情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)補(bǔ)助資金到位情況；對(duì)各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要考核新增城鎮(zhèn)人口、建成區(qū)面積、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃編制情況以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況[9]。

（五）加強(qiáng)項(xiàng)目支撐

目前（到2014年9月），株洲市國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)收集項(xiàng)目共計(jì)776項(xiàng)，項(xiàng)目總投資共計(jì)13 137.7億元，2014—2020年計(jì)劃投資11 115.6億元。突出重大項(xiàng)目對(duì)試點(diǎn)實(shí)施的支撐作用，抓好重大項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備和建設(shè)；建立了株洲市國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)實(shí)施情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充，形成滾動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制；高度重視項(xiàng)目前期工作，加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作考核，形成項(xiàng)目前期工作的合力；精心抓好項(xiàng)目的調(diào)度，落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任制，解決項(xiàng)目建設(shè)中的實(shí)際困難和問(wèn)題，促進(jìn)項(xiàng)目早日開(kāi)工、建設(shè)和投產(chǎn)見(jiàn)效[4]。

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