我國政府采購現狀分析

□文/黃 莉 滕瀟瀟

（西安石油大學 陜西·西安）

政府采購是各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。西方許多發達國家早已形成了成熟的政府采購機制，政府采購法律規范完善，通過實踐證明，政府采購的實施降低了人力物力成本，提升了資金使用效率。雖然政府采購在我國仍處于發展階段，但近十幾年不論是在法律法規的完善方面，還是在采購規模、采購影響力方面，都有顯著的成效。

一、政府采購在我國的發展

為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，2002年6月，中國第九屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了《中華人民共和國政府采購法》（以下稱采購法）。2003年1月1日《采購法》的正式實施，標志著我國政府采購法制化拉開帷幕。隨著我國加快了依法治國的步伐，政府在隨后幾年時間內，又相繼出臺了更為細化、更為具體的法律條例。在2005年，中共中央印發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中提出，要進一步健全政府采購制度，完善管理職責與執行職責分離的政府采購管理體制；2009年，為全面深化政府采購制度改革，推動政府采購工作科學發展，國務院辦公廳印發了《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》；2012年，財政部印發《關于加強中央預算單位政府采購管理有關事項的通知》，旨在規范政府采購預算編制粗糙、超預算超標準采購、規避集中采購以及不嚴格執行采購程序等問題；2014年新公布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》，為進一步促進政府采購規范化、法制化提供了必要條件。

政府采購有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式。其中，公開招標采購在眾采購方式中更好地貫徹了公平競爭的原則，選擇范圍廣、具有更高的透明度，近年來各省政府都已明確將公開招標作為政府采購的主要方式。公開招標采購是指采購機關或其委托的政府采購業務代理機構以招標公告的方式邀請不特定的供應商投標的采購方式。通常金額數目較大的采購項目，多采用此種采購方式，其在政府采購中所占的比重也居高不下。據《人民日報》統計，2012年公開招標采購額為11，706.4 億元，占采購總規模的83.8%，比2011年增加3.1%。2013年通過公開招標方式完成的政府采購規模為13，645.8 億元，占采購總額的83.3%，公開招標方式在我國政府采購中的主導地位可見一斑。

從政府發布的公開信息中得知，在2013年，陜西全省政府采購預算172 億元，實際采購規模為156.87 億元，超額完成采購任務，節約了15.33 億元財政資金，平均節支率為8.9%。西安、寶雞、榆林的采購規模都突破了十億元。而采購中，大部分物資采購是以公開招標采購方式獲得。根據陜西省政府采購網顯示的信息，僅2015年1月份，省級公開招標數目就達45 項。

可見，隨著相應法規條例的頒布與完善，推動政府采購在我國蓬勃發展，政府采購方興未艾。

二、我國政府采購存在的問題

在短短十幾年的時間內，我國政府采購相關法律從無到有，采購額從1999年突破百億元到2013年早已超過萬億元，其發展速度令人矚目。表1 為我國近十年政府采購規模統計圖。（表1）

表1 近十年政府采購規模統計表

在感慨政府采購蓬勃發展的同時，也必須正視其尚存在漏洞的事實。采購預算不精確，監管缺乏力度以及采購人員專業素質水平低等問題的存在，極大地降低了采購效率，也為腐敗行為的出現提供了溫床。

（一）政府采購預算不精確。英國在18 世紀就頒布了政府采購法，美國在19 世紀初立法規定聯邦政府合同必須通過競爭方式訂立；如今，這些國家早已建立起了成熟的政府采購體制，與西方發達國家的政府采購預算相比較，我國的政府采購預算還很不精確。在實際政府采購中，經常會出現采購機關在年初的采購預算遠遠小于一整年的采購需求，且沒有嚴格按規定編制政府采購預算，高價購置、重復購置物資，采購行為脫離了預算約束。這種粗糙的采購預算，往往導致政府在臨近年末的時候進行隨需隨采、隨時變更采購預算、多次零星采購的行為。還有的采購機關在年初不做預算，習慣性的以拍腦袋做出采購決定，對于納入政府采購目錄中的貨物、工程及服務進行擅自自由隨意采購，導致分散性采購。

政府采購預算不精確，使其資金使用效率降低、政府采購部門辦事效率下降，而且給腐敗現象的滋生提供了條件。例如，在2009年，安徽淮南某采購機關在某家供貨商處購買筆記本電腦6 臺，在總價值已達到政府集中采購的標準下，分成了5次進行采購，使每次金額控制在政府采購標準之下，逃避政府集中采購監督與管理，牟取私利。規避集中采購的事件時有發生，不利于政府財政預算的管理。

（二）政府采購監管體系不健全。從目前來看，全國大部分省市都已設立了政府采購管理辦公室、采購中心，其主要職責是執行財政部下發的采購指令，開展采購招標事項，使政府采購有序、透明的完成。陜西省是較早實行政府采購制度的省區之一，早在2000年就頒發了《陜西省政府采購管理暫行辦法》（以下稱辦法）等一系列規章，陜西省政府設有采購委員會，下設采購管理辦公室和省政府采購中心。《辦法》第六條提到陜西省財政廳負責全省政府采購的管理和監督工作，并列舉了十二項具體事項，內容如表1 所示。（表2）

表2 陜西省政府采購管理內容

從這十二條事項中可以看出，在政府采購活動中，財政廳仍然手握大權，從制定采購計劃、審核供應商資質、管理采購活動到監督采購流程，無一不需通過財政廳把關，雖然《辦法》第四十條規定，“政府采購應當接受審計、監察等部門以及社會的監督。任何單位和個人有權對政策采購中的違法行為進行控告和檢舉，財政部門及有關部門應當及時進行處理”，但這種“管采不分離”的管控方式，使監督的獨立性大打折扣，無論是政府采購管理辦公室還是采購中心都受控于財政廳，財政廳既執行采購活動又負責監督采購過程，可見其職責較為混淆；而且這種自管自采的管控方式，使黑箱操作的幾率增加，增加了政府采購風險，可能會誘發腐敗事件發生。

（三）缺乏合格的高素質采購人才。我國政府采購人員素質與政府采購的要求尚有一定的差距，由于我國實行政府采購制度的時間不長，政府采購管理隊伍的決策能力、理論體系及專業素質，總體上處于偏低水平，沒有完整的采購知識體系，且主要由財務部人員或辦公室職員任職，復合型人才少之又少，在招投標、合同、商業談判、法律、工程、相關設備等方面了解有限。而由于采購業務的特殊性，當采購人員對政府采購的復雜性認識不夠，對廠商信譽和商品質量了解局限，搜集、分析市場信息的能力差時，都會使采購流程受阻，造成采購失誤與采購的不及時。

陜西省在2014年舉辦了為期一天半的全省政府采購業務培訓班，培訓的內容包括：當前政府采購面臨的形勢和任務、財政部《政府采購非招標采購方式采購管理辦法》（74 號令）、電子化政府采購、政府購買服務等。據悉這是陜西省第一次開辦府采購培訓班。可見，推動專業性培訓班的力度遠遠落后于采購法宣傳的力度，與政府采購實際需求的差距很大。

三、完善我國政府采購的建議

通過以上分析，可以看出政府采購中的隱患隱藏著巨大的風險，若不及時解決，將會引發一系列嚴重后果。在政府采購規模日益擴大的背景下，對政府采購進行規范化管理是發展的方向，以期建立適應我國經濟和社會發展的安全、高效的政府采購管理體制，更好地推動政府采購工作的開展。

（一）加強法律落實，加強采購預算環節的控制。一是積極開展《采購法》宣傳工作，加大對《采購法》的宣傳力度，定期組織單位各階層人員學習《采購法》與相關地區采購法中的法律條例，強化政府采購法制觀念，使相關人員了解并熟知相關規則，并依法辦事，提高警覺性；二是強調政府采購預算環節的重要性，采購預算相關負責人應嚴格執行采購預算環節，并按采購目錄制定一年的采購計劃，在采購時實行統一的集中采購，避免化零為整、分散化采購的采購方式；制定細化的采購預算計劃，如對采購物品的規格、性能、價格等都做出詳細具體的要求與規定，責任具體到人等。總之，要強化政府采購預算管理，嚴格按照政府采購目錄編制預算，確保預算真實、準確和完整，增強預算約束力。

（二）重視對采管分離的控制。各省財政廳要從以往統管管理和操作的工作方式轉到單純的監督管理上，將原來承擔的操作職能全部移交給采購管理辦公室與采購中心，從繁瑣的操作事務中脫離出來，保障本單位采購計劃和采購工作的實施，主動推進“管采分離”工作。財政廳監督政府采購應遍布整個政府采購過程，包括對政府采購預算和政府采購計劃的監督、對政府采購項目采購過程的監督、對政府采購合同履行的監督以及對政府采購項目實施效果的跟蹤與監督等，重點查看有無自行采購、規避采購等現象，預防腐敗滋生；全面加強監督檢查力度，定期或不定期開展《政府采購法》執行情況檢查活動，及時發現和查處各種違規行為。對檢查中發現的問題形成檢查意見，按照有關法規制度進行處理。

政府可開通政府采購網上商城，不但使采購的商品價格透明，也讓普通市民監督政府采購，這樣更有利于提高政府采購資金的使用效益，保證政府采購的公開、公平、公正，促進參與政府采購活動的行政事業單位的廉政建設。據統計，北京、上海、廣東、四川等地已經建立起采購電子平臺，市民們只需在家輕點鼠標，就可以參與或了解政府采購的全過程。

陜西省近些年也建立起了省級政府采購電子化平臺，主要環節有招標、評標、簽約等，更好地實現政府采購的廉潔、透明辦公。全省各地市也在積極推進全面電子化采購中。

（三）加強對采購人員整體素質的控制

1、應制定相關的招聘規則。比如，人力資源部在招聘采購人員時，對應聘者所學專業提出一定的要求，對于有工作經驗的應聘者，應將“掌握采購技能、商品及其檢驗、儲運、保險、通關知識，掌握財政、稅務、財會知識”作為重要考察指標之一。

2、應加強在職采購人員定期培訓制度。一是定期開展專題講座，將法律法規和相關政策深入人心；二是請政府采購招投標領域的專家講解制作采購文件標準化文本，以提升采購專員制作采購文件標準化文本的水平和質量，從而規范采購行為、提高采購效率；學習國內外的先進管理經驗，努力探索市場經濟條件下做好政府采購驗收工作的辦法和途徑，以不斷地提高政府采購業務人員的專業技能和專業技術水平。

3、采購機關可以對采購人員進行不定期的專業考核，實行競聘上崗。明確崗位職責和義務，做好風險的考察，以便做到心中有數。可以與相關部門聯合舉辦采購從業資格證考試，使相關人員持證上崗。

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