從地理國情普查到監測轉變的謀劃

羅名海

（1.武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022）

地理國情是空間化、可視化的國情信息，是從地理空間的角度分析、研究、描述和反映一個國家自然與人文地理要素的國情信息。地理國情普查就是綜合利用現代測繪技術和各時期已有測繪成果檔案，對地形、水系、交通、地表覆蓋等要素進行全面普查，并統計分析其變化量、變化頻率、分布特征和空間差異，形成反映各類資源、環境、生態、經濟、社會要素的空間分布及其發展變化規律的普查數據、國情圖和研究報告[1]。

地理國情普查是一項重大的國情國力調查，普查之后是常態化的監測，對于全面獲取和動態掌握我國地表自然生態環境以及人類活動等基本情況，制定和實施國家發展戰略與規劃，優化國土空間開發格局和各類資源配置，推進生態環境保護，加快資源節約型和環境友好型社會建設，做好防災減災工作和應急保障服務，綜合掌握國情國力和相關行業開展調查統計等，具有重要意義[2]。

黨中央、國務院高度重視地理國情普查和監測工作。2011年5月23日，李克強同志在視察中國測繪創新基地時指出，地理國情是重要的基本國情，是搞好宏觀調控、促進可持續發展的重要決策依據，也是建設責任政府、服務政府的重要支撐。他要求加強地理國情監測，及時發布監測成果和分析報告，為科學發展提供依據。

1 地理國情普查的背景與實施

1.1 工作背景

2013年2月28日，國務院下發《關于開展第一次全國地理國情普查的通知》（國發[2013]9號），決定于2013～2015年開展第一次全國地理國情普查工作[3]。2013年6月8日，國務院辦公廳下發《關于成立第一次全國地理國情普查領導小組的通知》 （國辦發[2013]49號），成立了由副總理張高麗任組長、26個中央部門組成的領導小組，領導小組辦公室設在國家測繪地理信息局。2013年8月19日，張高麗副總理出席第一次全國地理國情普查電視電話會議，強調了開展地理國情普查的重要意義，提出要“堅持科學普查、依法普查、創新普查”，“堅持邊普查、邊應用，充分發揮普查工作的效用”的總體要求。此次會議的召開，標志著第一次全國地理國情普查工作全面啟動。

作為我國中部地區的特大城市，武漢市率先行動，主動謀劃，積極推動地理國情普查工作的開展。2012年12月27日，武漢市人民政府召開“武漢市地理市情監測啟動儀式暨2012年測繪地理信息成果發布會”，轉發了《武漢市地理市情監測工作方案》（武政辦[2012]153號），舉行了武漢大學與武漢市測繪研究院“地理國情監測聯合研究中心”揭牌儀式。2013年2月28日國發9號文及2013年7月29日湖北省人民政府辦公廳《關于成立湖北省第一次全國地理國情普查領導小組的通知》（鄂政辦函[2013]71號）之后，2013年10月29日，武漢市人民政府辦公廳印發《市人民政府辦公廳關于市地理市情監測工作領導小組更名及成員調整的通知》（武政辦[2013]154號），調整成立了武漢市第一次地理國情普查領導小組，領導小組辦公室設在市國土資源和規劃局。

1.2 實施過程

第一次全國地理國情普查工作分為資料收集與影像底圖處理、內業采集與外業核實、過程質量監督抽查與初始普查成果預驗收、標準時點核準更新、最終成果正式驗收、數據入庫預處理與數據建庫、統計分析與成果報告等幾個階段。武漢市第一次地理國情普查具有啟動謀劃早、工作基礎實、指標劃分細、試點技術新、質量控制嚴、組織一盤棋等6大特點，總體上分為前期謀劃、啟動試點、全面實施、成果應用4個階段。

1）前期謀劃階段。武漢市測繪研究院從2007年起每年組織編寫一部反映上年度地理信息變化基本情況的工具書——《武漢市地理信息藍皮書》，至今已連續發布8版，形成了地理國情普查的雛形，積累了一定的編研經驗。2012年12月，武政辦[2012]153號文轉發了《武漢市地理市情監測工作方案》，武漢大學與武漢市測繪研究院成立了“地理國情監測聯合研究中心”。2013年7月，武漢市測繪研究院成立了國情普查工作專班，制定了實施方案，完成了經費概算，制作了工作底圖，編寫了技術規程，做好了組織、經費和技術準備。

2）啟動試點階段。2013年9月12日，開展了東湖新技術開發區地理國情普查試點。在滿足普查工作基本要求的同時，重點突破統計分析技術，完成了地表景觀格局、城市空間擴張演變、土地開發強度、熱島效應分析、交通通達性分析、基礎設施空間格局分析、生產力布局分析、房地產市場分析、公共設施分析、人居環境評價等10項專題研究。相關成果先后獲得中國地理信息產業協會表彰和湖北省測繪科技進步獎。

3）全面實施階段。2014年1月2日，武漢市人民政府召開“武漢市第一次地理國情普查動員部署會”，推廣試點經驗，全面部署工作，拉開了普查序幕。2014年2月26日，武漢市普查辦印發《武漢市第一次地理國情普查領導小組成員單位職責分工的通知》。2014年4月14日，武漢市國土資源和規劃局印發《關于〈武漢市國土資源和規劃局第一次地理國情普查工作方案〉的通知》。各區政府先后成立領導小組和工作專班，召開動員部署會。武漢市測繪研究院作為主體實施單位，堅持了例會制度，年初深入各區參加動員部署和普查宣傳，年中召開市區普查聯席例會，年末開展區級普查中間成果匯報，形成了市區聯動、部門協調的工作機制和全市大合唱的普查氛圍。

2014年11月30日，按時完成了全市初始普查任務。2014年12月24日，在市政府召開的全市基礎測繪成果發布會上做了初步成果匯報。2015年3月5日，配合省質檢站開展全面的質量檢查和整改，2015年6月通過了初始普查成果預驗收。

2015年1月3日，制定并完善了標準時點核準實施方案。2015年4月，武漢市普查辦印發標準時點核準百日勞動競賽的通知。2015年5月15日，武漢市測繪研究院組織60余名生產、質檢和管理人員集中辦公。2015年7月30日，全面完成了全市標準時點核準更新工作，包括影像底圖獲取與處理、專題資料收集與更新、內外業生產、一二級檢查、基本統計對比分析、數據集整理和管理要素匯編。2015年8月，最終成果正式驗收，完成數據入庫預處理。

4）成果應用階段。地理國情普查是一項摸清家底、掌握國情、助力發展的重要工作。本著全面普查、重在監測、立足應用的原則，武漢市在“邊普查、邊監測、邊應用”方面進行了嘗試。

2015年1月3日，開發了“武漢市地理國情普查成果管理與查詢平臺”，實現了對普查文件、資料和數據的集中管理，建立了普查成果一張圖，構建了普查成果應用平臺，包括桌面端和移動端，分在線和離線2種模式，一方面推進了普查成果的應用；另一方面提高了各區基于地理信息的信息共享和集成應用水平。

2015年3月4日，開展了地理國情普查成果與土地利用變更調查數據的對比分析，重點對耕地、園地、林地、草地4個典型地類進行對比，分析差異原因，檢驗了普查成果質量，理順了與其他調查成果的銜接關系，為下一步普查數據在各行業中的全面應用奠定了基礎。

2015年4月，按照城市總體規劃、土地利用總體規劃和綜合交通總體規劃修編工作提出的數據需求，對地理國情普查數據進行了系統分析，為搭建“三規”修編基礎地理信息平臺、高水平開展“三規”修編工作提供了重要的數據基礎。

2015年6月7日，啟動了數據庫和應用平臺3個項目、統計分析和專題研究10個項目的公開招投標。按照工作計劃，將于2015年底完成數據建庫、統計分析、成果報告，建立地理國情普查與監測云平臺，為“十三五”地理國情監測工作的常態化開展奠定基礎。

2 地理國情監測的背景與內容

2.1 工作背景

地理國情監測就是在完成地理國情普查、建立地理國情本底數據庫基礎上，圍繞經濟社會和城市建設發展重點，按年度對自然和人文地理要素變化情況進行常態化監測和動態更新，開展基本統計、綜合統計和專項監測研究，形成監測成果報告，提高地理國情信息對政府、企業和公眾的服務能力。

2014年2月，國務院第一次全國地理國情普查領導小組辦公室印發了《關于在開展地理國情普查的同時做好普查成果應用及地理國情監測工作的通知》（國地普辦[2014]7號）。2014年4月，國普辦印發了《關于印發地理國情監測內容指南的通知》（國地普辦[2014]15號），對普查之后開展地理國情監測提出了具體要求。

2015年5月，《測繪法》修正案明確提出了地理國情監測任務。2015年6月，國務院批復同意《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015-2030年）》。《綱要》明確提出到2030年，基本形成以新型基礎測繪、地理國情監測、應急測繪為核心的完整的測繪地理信息服務體系，具備為經濟社會發展提供多層次、全方位服務的能力。

武漢市國民經濟和社會發展“十三五”專項規劃之一《武漢市基礎測繪“十三五”發展規劃》正式將地理國情監測納入編制內容。

2.2 監測內容

武漢市地理國情監測包括地理國情變化更新監測、數據庫和平臺更新維護、統計分析對比、專項監測與研究4大部分。

2.2.1 變化更新監測

地理國情變化更新監測是開展定期、常態化地理國情監測的前提條件和基礎保障。在地理國情普查基礎上，每年度利用基礎測繪獲取的高分影像數據及相關行業專題資料，進行地表覆蓋、地理國情要素和專題資料的變化更新[4]。

與前期全覆蓋、全要素普查不同，變化更新監測要立足實際需要，針對重點地區重點要素進行動態監測，包括城市外圍非建設用地到建設用地的變化、城市內部舊城改造和建設強度的變化、重要基礎設施和開發園區建設，以及山體、湖泊等生態資源的保護。

2.2.2 數據庫和平臺更新維護

在地理國情變化更新監測基礎上，對地理國情數據庫和云平臺進行數據更新與系統維護，以保持地理國情監測成果的持續更新和長久應用。依托云構架，建立地理國情時空數據庫，對歷史數據進行管理和維護，保持數據庫的現勢性、時空性和完整性。利用內網、政務網和互聯網，建立多層次的地理國情應用服務平臺，為政府部門、企業及社會公眾提供最新的地理國情普查與監測信息服務。

2.2.3 統計分析對比

基于地理國情變化更新成果，開展基本統計和綜合統計，對重要的基本統計指標和綜合統計指數進行變化監測和對比分析，形成系列的對比分析結果。

1）基本統計指標變化對比。對地形地貌、植被覆蓋、水域、荒漠與裸露地表、居民地與設施、交通網絡和地理單元等7個方面的重要基本統計指標進行動態監測，重點反映地理要素現狀和空間分布變化情況。

2）綜合統計指數變化對比。對資源分布與利用、生態格局指數、基本公共服務均等化、區域經濟潛能和城鎮發展等5個方面的重要地理國情綜合統計指數進行動態監測，反映全市地理國情的空間格局、分布特征和區域差異。

2.2.4 專項監測與研究

以地理國情普查與監測數據為基礎，結合社會經濟等專題資料，從國土空間開發、生態環境保護、資源節約利用、城市空間發展和區域規劃實施和重大工程建設5個方面，開展動態監測與研究[5]。

1）國土空間開發動態監測。開展中心城市及城鎮群土地開發利用、主體功能區規劃實施、開發園區建設、產業布局調整、重大基礎設施建設監測，反映區域經濟社會發展水平和資源潛力。

2）生態環境保護動態監測。開展重點生態功能區、湖泊和山體保護區內植被覆蓋、土地利用監測，保障區域生態安全。聯合專業部門，開展城市熱島效應、大氣污染、水體質量等監測，滿足生態環境保護的迫切需要。

3）資源節約利用動態監測。圍繞土地資源、森林資源、水資源等，開展資源空間分布狀況監測，分析評估自然資源節約集約利用水平，促進人口、經濟、資源、環境的協調發展。

4）城市空間發展變化動態監測。開展中心城區空間擴張、舊城改造、人口與公共服務設施、基礎設施空間分布的動態監測，反映城鎮化水平、空間開發強度、公共服務設施和基礎設施的完備性和均衡性。

5）區域規劃實施和重大工程建設動態監測。開展綜合發展規劃實施動態監測，跟蹤評估發展規劃的實施進展、效果和影響。開展重大工程建設動態監測，及時反映工程建設前期、期間及之后區域及周邊地表覆蓋、生態環境的變化。

在統計分析對比、專項監測與研究基礎上，編制地理國情監測公報、專報，為政府、企業、公眾提供業務化、常態化的地理國情服務。

3 實現從地理國情普查到監測的轉變

在大規模完成地理國情普查生產之后，迫切需要思考普查成果的應用方式，及時開展地理國情監測試點，積極為實現從地理國情普查到監測的轉變做好準備，包括監測內容和方法的技術準備、數據庫和應用平臺的“硬件”準備、保障機制和人才儲備的“軟件”準備。

3.1 監測內容和方法的技術準備

回顧第一次全國地理國情普查，其特點可以歸結為：組織實施上統一部署、統一時點，普查內容上統一指標體系，生產主體上以測繪部門為主導，技術方法上內業為主、外業為輔、人工解譯為主的地毯式全面采集，成果驗收上以測繪質量檢驗標準為主要依據、以數據入庫為最后標志，在時間緊、任務重、經費有限的情況下完成了一項艱巨、浩大的工程。接下來，要認真總結普查工作檢驗，實現多方面的轉變，才能適應地理國情監測常態化的開展。

1）從全面普查到重點監測的轉變。地理國情普查是按照國普辦統一制定的12個一級類、58個二級類、135個三級類，對地表覆蓋、地理國情要素開展的全面普查。地理國情監測則要根據各地實際情況，針對生態資源環境特點和經濟社會發展重點，開展區域性、典型性監測，從普查指標中選擇出部分重要指標，開展定期監測、日常監測和應急監測。

2）從人海戰術到技術創新的轉變。地理國情普查基本上是以人工解譯為主的方法進行地毯式的數據采集，周期長、工作強度大。地理國情監測一定要在數據快速獲取、影像自動解譯、內外業一體化生產等方面取得突破，充分利用在線監測、遙感遙測、無人機、物聯網等技術手段，形成多樣化、針對性的監測技術體系，以動態反映重要地理要素的變化狀況。

3）從被動滿足驗收要求到主動監測分析的轉變。地理國情普查獲得了初始普查和標準時點兩期數據，從驗收要求和質檢軟件設計來看，只需將二者合并而構成本底數據庫。地理國情監測則應保留標準時點核準階段變化更新圖斑的時間字段，開展兩期數據的對比分析和監測試點，為建立時空數據庫、開展重點監測積累經驗。

4）從以測繪部門為主到跨部門、廣泛參與的轉變。地理國情普查由測繪部門主導、實施和驗收，一方面體現了測繪行業吃苦耐勞、精益求精的精神，確保了調查成果的客觀真實性；另一方面又有很大的局限性，指標體系與其他行業的銜接不夠，成果應用的目標不清，質檢過于突出測繪制圖、數據建庫要求，忽視了國情本身。地理國情監測一定要以滿足社會經濟發展和政府決策需要為目標，因此需要跳出測繪的局限性，主動開展跨部門、多行業的協作，使得監測成果被其他部門認可并廣泛應用。

3.2 數據庫和應用平臺的“硬件”準備

地理國情普查留下的成果就是數據庫和應用平臺，既是地理國情普查成果應用的基礎，也是開展地理國情監測的本底數據庫和基礎平臺[5]。

1）基于地理國情普查數據建立智慧管理數據庫。以基礎地理信息（地形圖、影像圖、地理框架數據）為基礎，集成普查成果數據（地形地貌、地表覆蓋、地理國情要素、解譯樣本和元數據）、行業專題數據（人口、企業、公共服務設施）及統計分析成果數據，在滿足國家級、省級數據建庫要求的前提下，建立市、區兩級普查成果時空數據庫，全面反映地理國情、省情、市情、縣（區）情，提高各地區基于地理信息的共享水平和集成應用水平。

2）建立地理國情普查與監測云平臺。建立地理國情普查與監測應用系統，在解決好數據保密的前提下，積極穩妥地推廣地理國情普查成果的應用。云平臺由數據中心、發布平臺和監測平臺3部分組成。數據中心包括數據庫服務器集群、數據備份系統和數據維護更新系統等，利用虛擬化技術實現計算、存儲和服務的虛擬化，構建基于分布式云架構的時空數據庫和管理系統。發布系統是基于內網、政務網和互聯網為各級政府、相關部門和社會公眾提供地理國情信息的查詢應用服務，包括桌面端和移動端兩種形式，移動端又分為在線和離線兩種模式。監測平臺包括由空天地、無人機、移動LiDAR、在線傳感器等構成的聯合觀測網信息獲取系統，智能解譯與變化檢測系統，跨部門數據共享與互操作系統，時空數據管理與動態更新系統，統計分析模型與應用系統，以及集信息傳輸、處理、分析、展示于一體的監控中心。

3.3 保障機制和人才儲備的“軟件”準備

開展地理國情監測，需要以《測繪法》、《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015～2030年）》等為依據，加快編制地理國情監測“十三五”發展規劃，使得地理國情監測進法律、進職責、進規劃、進預算，為普查之后監測工作的常態化開展提供保障[6]。

1）組織協調機制的完善。地理國情普查主要由測繪部門承擔、以傳統的測繪技術手段完成，相關行業專題資料的收集利用有限，指標設置與成果驗收中相關部門的參與不夠。地理國情監測的對象是區域自然生態環境和經濟社會發展，服務目標是各級政府和專業部門。因此，要在現有各級地理國情普查領導機構的基礎上，建立長期穩定的組織協調機制，包括定期信息匯交和更新機制、監測成果共享機制、跨部門會審和協同發布機制等。

2）監測中心的組建。地理國情監測的開展需要有堅實的隊伍支撐，應盡快在現有各級普查辦、普查專班等臨設機構基礎上，調整成立地理國情監測中心，各級測繪單位加掛地理國情監測中心牌子，為地理國情監測持久、常態化開展提供組織保障，也是測繪部門公益職責加強的重要體現。

3）人才隊伍的加強。地理國情普查與監測是一個超越測繪學、跨專業的新工作，與地理學、統計學、生態學、經濟學、社會學等學科深度交叉融合，需要加強隊伍建設，優化人才結構，突破傳統測繪單位人員知識結構單一的局限性，引進和培養一批跨學科的復合型人才，提高統計分析能力，適應未來地理國情監測工作發展的需要。

4 結 語

開展地理國情普查與監測，是測繪事業轉型升級發展的重要機遇，不僅提升了數據獲取、信息采集、質量檢測、數據集成、統計分析、成果應用等方面的技術水平，而且把測繪行業從基礎支撐的后臺推到了服務經濟社會發展的前臺，公益保障職能得到大力加強。地理國情普查之后是常態化監測，是測繪地理信息部門的一項全新的工作。只有實現測繪地理信息技術裝備、生產方式、質量體系、服務方式、工作機制、人才隊伍的轉型升級[7]，才能有效地推動地理國情監測的持續開展，提高為經濟社會發展的保障服務能力。

[1]陳俊勇.地理國情監測[A].中國測繪宣傳中心.地理國情監測研究與探索[C].北京：測繪出版社，2012

[2]徐德明.監測地理國情 服務科學發展[N].人民日報， 2011-04-01(2)

[3]國發[2013]9號.國務院關于開展第一次全國地理國情普查的通知[S].

[4]李德仁.論地理國情監測的技術支撐[A].中國測繪宣傳中心.地理國情監測研究與探索[C].北京：測繪出版社，2012

[5]張繼賢.關于我國地理國情監測的思考[J].南方數碼，2013(7):44-45

[6]第一次全國地理國情普查標準時點核準工作正式啟動[N].中國測繪報，2015-04-03(1)

[7]李維森.從地理國情監測看測繪地理信息的轉型升級和發展[J].地理信息世界，2013(5):1-4