論政治合法性的生成
——一種政治哲學的分析

楊 亮，李海青

（1.浙江中醫藥大學，浙江 杭州 310053；2.中共中央黨校，北京100091）

政治合法性是當代政治哲學研究的核心問題之一。在政治哲學的視野中，“合法性”（legitimacy）所指的不僅是形式上合乎法律之規定，即合法律性（legality），更重要的是指社會政治制度的建構與存在要符合人們的價值準則，符合社會發展之應然法權要求，具有正當性的規范意義并能夠在現實中取得優良的政治績效。

政治在哪些方面證明自己的合法性？換言之，政治合法性如何生成？對此，國內外學術界爭議頗大，并無統一定論。按筆者的研究，政治要完全顯示自己的合法性，不僅要證明自己以正當的價值理念為旨歸，而且要能夠證明自己有實現這一理念的可能性與方法，最終還要證成于良好的現實治理效果。

綜合學界觀點，筆者將政治合法性的生成路徑歸結為五點：維護人權是政治合法性的實質價值理念；民主與法治是合法性的具體實現與維護機制；意識形態將價值理念予以提升，提供論證、培養認同；政治績效則以實際成就說話，提供檢測合法性的現實標準。以上五個方面可以歸結為：合法性的人權基礎、民主基礎、法治基礎、意識形態基礎與績效基礎。當然，這五個方面并非截然分開，而是在內容上密切相關，實踐中相互支持，共同推進著政府與社會的治理與善治。其中，人權理念是合法性的價值基礎與前提。這一基本理念貫穿于整個上層建筑系統當中，一方面衍化為政治上層建筑，即民主與法治的合法性，另一方面衍化為觀念上層建筑，即意識形態的合法性。通過整個上層建筑領域的合法機制，人權理念最終實現為政府工作的優良績效。

一、政治合法性的人權基礎

人權，是指人因其為人而應享有的權利。按照馬克思主義的觀點，人的生命活動具有能動性與自為性。能動性表明：人作為類之所以存在，是自己的對象性活動的結果，“人的類特性恰恰就是自由的自覺的活動”[1]。正是通過勞動，才使得人從自然界中脫穎而出，遠遠地拋掉身上那些低級的自然特性，將人類社會的發展演繹得風姿綽約。自為性表明：人是社會發展的最終目的，“唯有人以及與他一起的每個理性的存在者，才是目的本身”[2]。人所從事的一切都是為了“能夠完全自由地發展和發揮他們的全部力量和才能”[3]237。能動性與自為性交相輝映，構成了人通過人的勞動而誕生的一幅終極關懷式的精美畫卷：運用自己的能力（能動性），為了自己的理想與目標（自為性）而生成自身。所謂人權，筆者的理解就是尊重每一個人通過自己的勞動與努力來自我發展、自我生成的機會。人權實際上反映了對人本質的認識所能達到的歷史高度。

一部人類發展史就是一部人類實現自我本質的歷史。盡管這一歷史充滿曲折，但總體上，歷史的車輪總是向前滾動，因而從根本上來講，人的覺醒與人權的實現就成為檢視政治合法性的基本尺度。雖然人權的主觀標準飽受哲學家們的詬病，但也正是這一特點使得它擁有了至高無上的威望。人本身就是人類社會發展的目的，因此，盡管人權的實現需要客觀世界的條件性作為支持，但是誰也沒有權利阻礙社會公眾追求自己的人權、擁有自己的人權、實現自己的人權。

人權是主觀的，以自我為目的，它在道德上先于和高于社會和國家，因而人權總是立足于人類生存狀態的“應然”遠景而自我完善。這樣，人權對自己存在的現實社會政治條件就具有強烈的批判性。在批判自己存在的社會政治環境的同時，人權自身是不是需要限制，是不是需要批判就成了一個問題。事實上，人權不是不可以限制，但是這種限制必須是在相互限制的語境中才能取得合理性。簡言之，只有人權才能限制人權，只有侵犯他人的人權才能被限制。除此之外，在類與個體對比的語境中，限制人權有時也能取得自己的合法性，但是這種合法性是不是合理，并沒有得到哲學家的一致認可?！岸鄶等说谋┱北闶且粋€很好的例子。

人權的主觀性、理想性決定了其相對于現存社會政治制度的優先性。人權本身不是現實政治與法律的產物，相反，政治制度與法律必須以當代人的人權理念為最高依據。換句話說，任何政治制度與法律都只不過是人權的實現工具。因而，只有奠基于人權，政府權力與法律才能獲得其道德上的正當性。因為不同時代人權理念的內容和發展程度不同，所以基于其而生的道德觀也必須不同，因而豎立于它們基礎之上的社會政治法律制度也必須有不同的內容。

一般情況下，“只有在法律方法或者其他方法看來不能發揮作用或者已經失效的地方，一個人才會特定的求助于人權要求。事實上，只有當人權的特定功能要求不能通過正常的法律或者政治手段予以實施時，它們才會被要求。”[4]8也就是說，法定權利作為人權的化身，或者人權的代言人，并不必須能夠完全滿足人權的需要。這是三個原因引起的。一是法定權利不一定能夠完全傳達出人權的意旨。形式往往不完全體現本質，言不盡意，這種狀況司空見慣。二是人權本身的不完善。人是發展的概念，人權也是發展的概念。如果作為社會總體發展階段體現的人權理念沒有跟上部分社會成員需要的步伐，人們必然呼喚人權理念的自我更新和完善。這一點，我們從許多古代愛情小說中主人公的言詞可以一斑。三是人權理念的實施環節出現了問題。法律制度是實現人權的必要環節，但是法律制度能不能實現人權，有時還需要社會其他條件的協助。如果法律制度不能有效實現人權，人們往往會截彎取直，直接訴諸人權，力圖從人權的高度實現自我權利。

人權只有外化為較為現實的實證權利，才具有明確的可操作性，才能更好地實現自身。唐納利對此作了精辟論述：“人權要求的目標在于自我消除；全面發展的人權要求力圖保證或者造成更為有效地實施一種相應的‘較低’權利——這將消除人權的需要?！粋€要求人權的人在其要求中所蘊涵的是這樣一種希望，即最終建立一個沒有必要要求人權的社會。在人權得到有效保護的地方，我們繼續擁有人權，可是，沒有必要或機會運用它們。……當人權真正被規定為應受司法判定時，那些權利遭到侵犯的人們通常要求法律權利而不是人權?！盵4]9-10歸根結底，人權的理想性與政治現實性之間的沖突是作為政治合法性標準的根本原因，與此相對應，人權的批判性是社會變革與政治進步的重要動力。

二、政治合法性的民主基礎

科恩認為，“民主即人民管理自己，人民即統治者”[5]273，“民主的實質是社會成員參與社會的管理”[5]7。作為一種政治統治形式，民主不斷改變自身以適應社會發展，但同時它也必須堅持并奉行“形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利”[6]201的基本價值原則。在民主條件下，“不是人為法律而存在，而是法律為人而存在；在這里法律是人的存在”[7]，民主要求“人為自身立法”，這種“自我立法的觀念，對于個人意志來說它的意思是道德自主，對于集體意志的形成來說，則具有政治自主的意義”[8]192。這種政治自主形成了對民主統治者僭越最高統治權批判矯正的力量，奠立了社會憲制國家存在的合法性基礎。

文藝復興后，隨著宗教神權的沒落，神權在國家政治生活中的地位每況愈下。由此，出現了馬克思說的“政治國家返回實在世界”的世俗化過程。與之相對應，中世紀以前作為國家傳統統治依據形而上的超驗概念也為世俗力量所推翻，人的自由成了一切事物的標準?！霸诤笮味蠈W思維——除此之外不存在可行的其他選擇（除了那些作為對現代化造成的損失的反應而出現的原教旨主義）——的條件之下，國家已經失去它的神靈內容。政府權威之精神基礎的這種已經為時不短的世俗化過程，承受著一種未能及時補足的實施匱乏。這種匱乏必須以進一步的民主化加以平衡，否則的話法制國本身就會受到危害。”“[9]只有以民主的方式管理社會時才能充分實現社會自主——人與人相互關聯的個人生活中的自主。”[5]224另外，由于天國夢想與類整體漸行漸遠，人們不僅認為人就是自身的目的，而且認為實現這一目的也只有依靠人本身。“民主精神……是以這樣的哲學思想為基礎的：人類對于自身現實的處境或將來的處境是負有責任的，不會有神或者某種神秘的力量來幫助人類，人類只能依靠也能夠利用自己的智慧和相互間的自由合作，在這個現實世界上建立起美好的生活”[10]。在此基礎上，國家制度的現實性“日益趨向于自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民，并確定為人民自己的事情。國家制度在這里表現出它的本來面目，即人的自由產物”[11]。

在現代社會中，民主分為市民社會的自治民主、公共領域的參與民主以及國家形式的建制性政治民主三種形態。其中，市民社會的自治民主是市民社會主體能夠平等參與、自主管理社會事務。公共領域的參與民主，其“概念的規范內涵不僅僅指民主法治國家中恰當的機制安排。它更超出了成文的交往和決策過程之外”[12]。建制性政治民主表明“，民主是國家形式，是國家形態的一種。”[6]201

建制性政治民主和公共領域的參與民主既對立又統一。從運行機制來看，“商議性政治是在意見形成和意志形成過程的不同層次上沿著兩個軌道進行的——一個是具有憲法建制形式的，一個是不具有正式形式的；”[8]389從社會功能分析，二者相互補充。由于公共領域植根于市民社會的“生活世界”，所以個人的觀點、思想、立場以及情感等都能夠在此中建構并敞開自身，哈貝馬斯將其比喻成“全社會敏感性的傳感器”。而建制性政治民主遠離塵世，高高在上，再加上制度自身的惰性與慣性，易對潛在問題抑或是新問題的感知缺乏敏感度。所以，建制性政治民主必須與公共領域的參與民主相互配合才能更加有效地發揮作用。公共領域中意見觀點多而雜亂，如何去粗取精、去偽存真，也需要建制性政治民主的“過濾”。換言之，社會正常運行既需要對公民的利益做出相應維護，對公眾的訴求做出迅速反應，又需要“對這些最初的自由界限作出規定，并在規定時擴大或減少自由限制的范圍”[13]。運行機制的差異決定了二者只有互相配合才能保證政治的合法性與社會的穩定有序運行。社會本身仍需借助于一張精密編織而成的民主憲政國家之網以顯示國家權力向社會和人民的逐漸回歸?！敖y治”經由民主的合法性正在變為“治理”。

三、政治合法性的法治基礎

經過人權理念提升的正當性的價值原則必須通過一種有效的制度設計才能更好地實現自身，除民主制度外，法治成為一種理想的制度設計模式?！胺ㄖ巍钡摹胺ā笔紫仁侵干鐣l展的應然法權要求與理想的人權價值準則，其次才指基于此上的全部實在法的體系。人權的應然理念對全部實在法的體系進行價值評判，所有實在法以及基于此上的制度設計本身必須符合這些更高的價值理念才能夠具有合法性。“法”高于全部實在法是法治的真諦所在?！胺ㄖ问沁@樣一種原則，它關注法律應當是什么，亦即關注具體法律所應當擁有的一般屬性。……在今天，人們時常把政府的一切行動只須具有形式合法性（在形式上合乎法律之規定——引者注）的要求誤作為法治……當然，法治也完全以形式合法性為前提，但僅此并不能含括法治的全部意義：如果一項法律賦予政府以按其意志行事的無限權力，那么在這個意義上講，政府的所有行動在形式上就都是合法的，但是這一定不是法治原則下的合法。因此，法治的含義……還要求所有的法律符合一定的原則?！薄胺ㄖ危╰he rule of law）因此不是一種關注法律是什么的規則（a rule of the law），而是一種關注法律應當是什么的規則，亦即一種‘元法律原則（a meta-legal doctrine，亦可轉譯為‘超法律原則’）或一種政治理想?！盵14]

人權的價值原則首先以民主的方式在憲法中得到確認。在此，政治合法性問題首先呈示為憲法本身的合法性問題。憲法是否承認與保障應然的人權原則、承認與保障的程度與效果成為驗證憲法本身的合法性的根本尺度，憲法的合法性功能就在于限制權力而保障權利。而憲法的制度設計即為憲政。眾所周知，沒有憲法的憲政是無法想象的，但有憲法未必有憲政，如果憲法不能有效制度化，它就是一種名義性憲法和裝飾性憲法，一種“紙上憲法”。法治作為一種政治合法性原則，要求憲法把由人權的價值理念得來的合法性以制度化與組織化的形態傳遞下去。從理念上講，憲政是國家權力依照充分體現人民意志的憲法正當產生、規范運行、內部分立制衡并能有效協調公民權利與義務、提高公民福利、促進公民自由全面發展的政治組織形式與制度形態。

在現當代，人權的價值理念對整個社會政治與法律制度之范導與塑造正是通過憲法與憲政而實現的。在現代性的視域中，憲法與憲政構成了從“人權的價值理念”到“現實的、具體的政治制度與法律制度”的橋梁。這一過程可做如下分析。

憲法是人權價值理念的最初與最基本的條理化、外在化、共識化呈示，是根本大法。而由憲法及憲政的進展則是人權理念的最初的制度化，奠定了一個國家根本的政治制度及其運作規則。應然的人權理念賦予憲法合法性，由于憲法是國家的根本法，在整個法定規范系統中處于最高的位置，其他規范對其具有從屬性，憲法的合法性就成為其他法律、法令與規章合法性的來源。按照不同的位階，由憲法依次而下，實在法的規則系統就呈示為一個合法性繼承的層級結構。如果一項具體的法律、法令、規章與具有合法性的憲法相違，其自身也就不具備合法性。憲法體現了時代性的人權理念，而憲政依據憲法，憲政因之具有了合法性。由于憲政是一種最為基本的制度設計，其他具體的制度安排與規則、秩序都源自于它，所以憲政的合法性就成為其他一切正規制度、規范化行為的合法性的供給者。真正按照憲法實施的憲政擔負著對其下具體的政治制度與法律規則合法性供給的任務與職能。按照不同的等級，由基本的憲政制度而下，一個國家的整體政治制度與法律制度呈示為一個合法性繼承的層級結構。如果一項具體的政治制度與法律制度違憲，與憲政的制度設計理念相沖突，其自身的合法性也就被取消了。也正是因為憲法與憲政在實在法系統與制度系統的合法性中居于高的層級與位階，已經為國家一體化的政治制度與法律制度奠立了合法性的基礎，因而，對于一項從中而出的具體的政治制度與法律制度，只要形式上符合法定程序，內容上具有價值的正當性，其合法性就很容易被認可。換言之，在對社會的根本大法與基本政治制度已經認同的前提下，每一項在其下的具體的政治或法律制度自然更容易被人們接受。

人權理念通過憲法與憲政而實現于整個政治與法律系統之中，最終落實為一套完善而合理的制度配置。通過這一制度配置與安排，法治可以有效地設定整個政治與社會的規則框架，實現權力與權利之間、國家與市民社會之間，權力相互之間、權力與責任之間，權利與權利之間、權利與義務之間的平衡。換言之，不論是公民個體、社會組織還是公共權力部門都依既定的法律規則行事，既相互制約、相互協調，又各安其職、各守其份，各自發揮自己的社會功能。法治的這種平衡是法治的各構成要素在運作過程中依據既定的制度設置與程序規則在相互對峙、相互制約基礎上呈現出的相對穩定、有序共存的狀態。法治的關鍵與精髓就在于這種平衡。當然，在現實的政治生活中，這樣一種平衡的制度配置并不是輕而易舉就可以實現的，而是需要有一個不斷發展完善的過程，這一過程的發展狀況就成為政治合法性程度的一個重要衡量標準。

四、政治合法性的意識形態基礎

作為一種觀念的社會機制，意識形態在政治合法性的生成中扮演著尤為重要的角色。本文所謂政治合法性的意識形態基礎，主要是從規范的角度而言的，是指意識形態自身合法性的取得，而不是意識形態合法化的社會功能。政治意識形態本身必須具有合法性，必須反映與體現社會發展的應然法權理念與人權原則。在現代性的語境中，一種在社會中發揮主導作用的意識形態如果其內容不具有合法性，就很難發揮自己的政治論證與辯護功能。就一個社會的政治系統而言，意識形態自身的合法性與制度的合法性相互作用，共同構成政治合法性的組成部分。而且，意識形態的合法性狀況往往決定著制度的建設思路與實際的績效水平。換言之，主導性意識形態對應然人權理念是否以及在何種程度、何種速度上認同、接納與闡釋往往決定著政府的實際作為。

在現實中，不論如何帶有階級或階層色彩，意識形態要取得合法性就必須在某種程度上將人權理念體現在自身之中，就如同《人權宣言》與《權利法案》所宣稱的那樣?，F代社會中，由于教育的便捷和思想的多元，民主和自由思想深入人心。從“文藝復興”、“宗教改革”到“啟蒙運動”至今，近代人類社會政治思想史已經給我們昭示出一個顯而易見的真理：高聳于云端的意識形態只有扎根于公民的現實生活，代表并反映絕大多數公民的利益訴求，才能枝繁葉茂，永葆青春。今天的意識形態，甚至已經突破了對公民“消極自由”的維護階段，轉而關注怎樣構建公民“積極自由”的理論體系。雖然這些意識形態體系還遠非完善，但不管怎樣說，它都代表了人類社會意識形態發展的一個必然趨勢，是人類社會邁向未來更加文明社會前的一個美好福音。所以，無論是羅爾斯的“差別原則”抑或是哈貝馬斯的“補償綱領”，均是大趨勢下的一種折射。這里的“差別原則”是指“社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們……在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益?！盵15]而“補償綱領”則是“把資產階級的功績意識形態（按勞付酬的意識形態）要素同最低的福利保障聯系起來，即同保障勞動崗位和保障穩定的收入聯系起來；……這個補償綱領使統治制度有義務維護整個制度穩定的條件，以及避免不斷增長著的危險，而整個制度應當保障社會的安定和個人的晉升機會。”[16]前后兩者合起來所表達的就是對公民的現實權利廣泛性的代言與維護。

意識形態并不是純粹空洞的東西，它總是指向現實，“一個試圖逃避意識形態教化的人只可能是自然存在物，而不可能是社會存在物，也就是說，掌握一種意識形態正是人們在特定的社會中從事任何實踐活動的前提。”[17]意識形態的現實性表明，其所具有的那種強制性與工具理性正在逐漸弱化，各種思想文化的相互碰撞以及多元價值取向的沖擊使得終極性價值觀超出現代意識形態所能實際駕馭的疆土。從某種意義上來說，現代意識形態是成員對周圍世界以及所處團體本身的認知體系，“反映了該團體的利益取向和價值取向，為團體的集體行為提供了合理性辯護”[18]，在“公共生活規則”的基礎上，現代意識形態的包容性和整合性在逐漸增強，就后者而論，在現代意識形態的涵容之下，個人的自由選擇以及保證這種自由選擇權在公共的環境中得以實現，而不必擔心受到強迫或制裁。

五、政治合法性的績效基礎

“績效”又稱“業績”、“作為”等，指的是行為主體的工作和活動所取得的成就或產生的積極效果。政府績效即政府的工作成就或管理活動所產生的積極效果。所謂政治合法性的績效基礎或者說績效合法性，也就是政治統治的有效性，是指通過政府工作的有效成就，主要有民眾福利水平的提高、安全與秩序的保證、經濟的發展、自由的實現、民主的推進，等等，來獲得大多數公眾對政治體系的認可，或者說是對這種政治秩序持默認的態度。政治合法性最終還是要靠績效說話。

績效的合法性對于發達國家與發展中國家而言，其側重點并不完全相同。就前者來說，政治制度化程度相對較高、社會政治穩定，民眾的個人權利在憲政制度下得到體現和保護，所以其在現階段可能更主要關心的是福利與自由。而在欠發達的新興民主國家，其政治制度化水平比較低，社會穩定程度較低，所以他們更為關注增長與秩序，只有在發展已達一定程度后，才可能轉向公平與普遍福利問題的解決。同時，相比經濟較發達的國家，后發國家選擇績效合法性戰略更容易取得成效。對于處在社會底層、長期飽受貧困折磨的民眾來說，沒有任何東西能比發展經濟、提高人們生活水平來得更實惠，更容易打動人心了。

應當看到，增長、公平、自由、秩序、福利、民主等有效性標準之間并不是完全和諧的，而是存在著一定的緊張關系。如對公平的過分追求可能影響到經濟增長，這直接涉及到公平與效率的關系問題；再如過于強調秩序與穩定，可能會造成對個人自由的一定束縛，等等。這些都表明對一方的注意很可能就意味著對另一方的忽視，一方的增多或提高就可能意味著另一方的減少或降低。當然，對于這些標準之間的沖突是可以協調的，但協調并不是消滅，而是如何把沖突保持在一定的限度之內。換言之，在評價政治權力的有效性時，難以面面俱到地照顧到全部的判斷標準，應當根據現實，有主次、有輕重、有緩急地來選擇，對有效性標準之間這種緊張關系的調和要具體情況具體分析。就我國而言，在治理的績效性方面，要注意實現兩個轉移：在注重經濟發展的同時，應將注意力更多地轉移到社會公平上來；在保持社會秩序穩定的同時，應將注意力更多地轉移到保障公民自由上來。

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