參與式社區服務項目化管理有效實施探討

謝素艷

（大連市社會主義學院，遼寧大連116013）

城市化的快速推進，使得越來越多的外來人口成為社區居民，這其中有已經落戶的，有未落戶但買了該社區住房的，有進城打工租住在社區的流動人員等等。由于社區居民構成越來越多元化，因此對社區服務的需求也越來越多樣化、個性化。而社區居委會人員少，行政性事務多，在社區公共服務方面一般僅僅是組織一些黨建、文化娛樂活動等，很難滿足居民多樣化、個性化的服務需求。另外，隨著居民基本素質的提高和獲取信息途徑的增加，居民民主參與意識不斷增強，個人利益訴求越來越要求公平公正。因此，單純的、自上而下的政府主導型的社區公共服務模式已無法適應多樣化、個性化的社區服務需求，社區服務急需轉向政府、社區居委會、社會組織、社區居民多元參與、合作治理的社區公共服務新模式，形成服務主體多元化、服務者和服務對象一體化、服務過程互動化的自下而上的服務體系。參與式社區服務項目化管理模式作為一種有益嘗試值得借鑒推廣。

一、參與式社區服務項目化管理的內涵

參與式社區治理理念來源于企業管理中的參與管理，其理論基礎是管理學家提出的關于人性假設的理論。20世紀30年代，美國心理學家梅奧（E.Mayo）在霍桑實驗后提出了“社會人”的假設，認為人的工作以社會需要為動機，人們希望管理者能夠滿足自己的社會需要和自我尊重的需要。持這種人性假設的管理者提出了“參與管理”的形式，讓職工在不同程度上參加企業決策的研究和討論。50年代末，麥格雷戈（D.McGregor）等人提出了“自動人”的人性假設，并結合管理問題，概括為Y理論。這種理論認為，人有自我實現的需要，人的才能和潛力充分地發揮出來，人才能感受到最大的滿足。麥格雷戈認為，在適當的條件下采取參與式的管理，鼓勵人們把創造力投向組織的目標，使人們在與自己相關的事務的決策上享有一定的發言權，為滿足他們的社會需要和自我實現需要提供機會。

參與式社區治理強調在社區治理過程中，地方政府、社區居委會、社區居民、社會組織等是平等互助的關系，在社區事務中要各司其職，各盡其責。社區居民作為社區服務的主體，要積極主動地參與到社區事務的決策、執行當中。對于矛盾、沖突主要通過對話、協商的方式解決，不再有管理者和被管理者之說。社區居民所需要的社區服務由居民自治組織來滿足，社區居委會只是社區居民和政府之間的橋梁，負責相關事務的溝通協調。而社區服務項目化管理是實現居民有效參與社區事務的途徑和載體。

社區服務項目化管理是運用管理科學中的項目化管理方法，將社區服務工作量化到具體的服務項目中，應用系統、綜合、科學的管理方法，按照一定的科學步驟和程序，進行動態項目式管理。主要包括項目目標管理，項目計劃管理，項目組織管理，項目時間管理，項目質量管理，項目資源管理，項目風險管理，項目信息管理和項目的合同、招投標、組織和事件的內外協調與處理、項目設計變更、項目施工現場、項目實施環境、項目團隊建設等項目集成管理，主要目的是確保社區服務圍繞需求、科學實施、資源共享、促進和諧[1]。

參與式社區服務項目化管理是將參與式治理與項目化管理有機結合起來，由基層政府和社會組織進行支持，社區居民自下而上主動參與社區治理。社區居民、社區弱勢群體、邊緣群體等既是被服務的對象，又是實施服務者。服務項目既有公益性、福利性服務，也有便民利民服務，有效地實現了“我的社區我做主”。

二、參與式社區服務項目化管理的有效實施

（一）樹立參與式社區服務理念

傳統的社區服務是指為滿足社區居民物質和精神方面的需求，由政府、社區居委會以及其他各方面力量直接或間接提供的物質、文化、生活等公共服務[2]。參與式社區服務強調社區居民既是社區服務的受益者，也是社區服務項目決策、實施、管理、監督和利益分享等過程的參與者。參與式社區服務理念認為，社區發展的原動力來自社區內部，社區居民是社區發展的主體和動力，外部的支持只起到幫助或輔助作用。管理者與群眾之間不再僅僅是管理與被管理的關系，而是一種新型的平等交往與對話的關系。政府應由管理的主宰者、操縱者轉變為引導者、激勵者、指導者和合作者；群眾由被動的執行者轉變為主動的參與者和能動的實踐者；社區治理逐漸從“自上而下”的政府組織方式向“自下而上”的居民參與式社區服務方式轉變[3]。因此，應通過宣傳、教育等方式引導社區居民積極主動地參與社區治理，樹立“我的需求我來滿足”的理念；政府應轉變以往“全能政府”的定位，以支持者、引導者的身份參與社區治理，幫助社區自治組織滿足社區居民的多元化、差異化、個性化需求，逐步樹立參與式社區服務理念。

（二）多元主體參與社區治理

參與式社區服務項目化管理模式的運行主體由街道辦事處、社區居委會、轄區單位、社會組織和社區居民共同組成。多元主體互動、合作，扮演的角色和承擔的工作各有側重。一是社區居民。社區居民既是實施服務者又是被服務的對象，每一個居民都平等地享有參與社區服務項目的確定、管理、實施和利益分享的權力。在實施社區服務項目時，全區居民根據個人意愿組成社區里的自治組織，依托社區服務項目，組建項目協調、實施小組，形成社區服務的核心團隊，成為社區服務的內生力量。社區居民不再是單純地參加社區居委會組織的各項文體活動，而是自主地參與社區治理。二是社區居委會。根據居民委員會組織法的規定，居民委員會不是政府的派出機構，而是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其職責是作為政府與居民的溝通橋梁。但在傳統的社區管理模式中，社區居委會充當政府的腿，整天忙于政府下派的行政性事務，服務社區居民的工作大多表現在文化娛樂方面，缺乏個性化的服務。實施參與式社區服務項目化管理模式后，社區居委會由居民找上門來被動服務，轉變成上門聽取居民意見，主動服務。居委會的主要工作變成協調社區居民需求與政府要求之間的矛盾，發展社區自治組織，由社區自治組織實施社區服務。社區居委會從“政府的腿”轉變為“百姓的頭”，回歸社區居委會的基層群眾性自治組織的本職身份[4]。三是街道辦事處。街道辦事處作為政府的派出機構，從社區事務中“撤出”，不再充當管理者，而是在參與式社區服務項目化管理中為社區服務項目提供資金和資源，為社區居委會、社區組織提供項目設計咨詢輔導、項目監督以及項目資金使用的審計等工作，充當協調員、裁判員，幫助社區自治組織更好地進行項目化管理，實現了“從‘為民辦事’到‘助民干事’的轉變”[5]。四是轄區單位和社會組織。在社區內的企事業單位作為社區的一員，對社區事務有參與的責任和義務。在參與式社區服務項目化管理理念的影響下，社區內的企事業單位越來越主動、積極地參與到社區治理當中，自覺提高對參與式社區服務項目化管理的認識和理解，本著回報社會的態度，幫助社區自治組織運用參與式社區服務項目化管理平臺為本社區治理獻計獻策、出人出力、出錢出物。五是民辦非企業單位。是指從事非營利性社會服務活動的社會組織，是由企事業單位、社會團體、其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的民間的、非營利性質的、社會的、獨立的實體組織。其在從事社會服務活動的過程中，可以根據國家的規定收取合理的費用，以維持其生存和發展。但盈余和清算后的剩余財產不能在成員中分配，只能用于社會公益事業。民辦非企業單位通過服務活動，促進社會的進步與發展，其目的不是為了營利而是向社會提供公益服務。社會公益性是民辦非企業單位的最大特征[6]。如與北京大興區清源街道合作的“社區參與行動”，就是一個促進城市社區參與式治理的民辦非企業單位，其宗旨是幫助城市社區建立和提高社區參與能力，推動持續性的社區參與式治理，促進和諧社區的建設。其主要工作是：（1）向城市社區提供社區參與的方法、信息、咨詢和培訓；（2）開展中國城市社區參與式治理試點的行動研究；（3）傳遞社會創新理念和實踐；（4）收集城市治理案例和出版物出版；（5）在政府、專家學者、非政府組織（NGO）和城市社區間建立溝通、交流與合作的平臺；(6)培育社區自治組織[4]。民辦非企業單位為參與式社區服務項目化管理的有效實施提供了專業化的咨詢和技術支持。

（三）相關制度的建設與完善

參與式社區服務項目化管理模式不同于傳統的自上而下的社區管理，以前適用的一些制度在參與式項目化管理中都不再適用，從準備實施參與式社區服務項目化管理開始，每一步都要有相應的、可操作的制度做保障，并在實施過程中不斷完善，以確保參與式社區服務項目化管理健康、持續、有效地開展。一是需求調研制度。在實施參與式社區服務項目化管理模式過程中，要分前、中、后幾個階段做居民服務需求調研，并以制度的形式確定下來，定期實施。每次都要將調研結果進行匯總、分析、整理后向社區居民公布、存檔，作為下一步增加、更換服務項目的主要依據。二是項目運行程序和工作標準。組織人員設計項目申請、審批、實施、監督、考核評價、資金使用等環節的運行程序和工作標準，并將設計成果向全體居民公示，征求意見建議，修改完善，以制度的形式確定下來，并嚴格按照此程序和標準實施服務項目。在項目實施過程中，要保證社區居民充分參與，并結合實際對項目運行程序和工作標準進行修訂；保證在嚴格的制度框架下實施服務項目；保證社區居民能夠自主平等地參與其中。三是項目運行主體的職責界定。對參與社區服務項目的各個主體的職責以規章制度的形式給出明確的界定，在實際社區治理過程中各個主體各司其職，各負其責，并能公正地互相監督、相互評價。

（四）運行程序

社區居民長期以來已經習慣了政府自上而下的家長式管理和服務，親自參與社區治理的意識不強，參與積極性不高，因此在參與式社區服務項目化管理模式實施的第一步便是“組織動員”。街道負責社區事務的部門和社區居委會共同負責宣傳參與式社區服務項目化管理模式的含義、理念和做法，實施這一管理模式的益處等等。也可以組織社區有威望者先理解、支持這一管理模式，然后由他們向社區居民宣傳，帶動全社區的居民積極參與到社區項目化管理當中。第二步是需求分析。街道相關部門、社區居委會、社會組織及居民代表組成項目管理領導小組。項目管理領導小組利用問卷調查、社區茶館、開放空間等方法收集居民的服務需求，然后運用團隊列名、魚骨圖、問題樹等方法將居民的服務需求進行分類匯總，整理出本社區急需的三到四種服務需求上報給街道。街道相關部門根據公益性、可行性、可持續性與參與性對各社區上報的項目進行審核、資金預算、效果評估，確定各個社區即將實施的項目。對于居委會日常工作、黨建、文體活動等內容仍由居委會負責，不允許作為社區申請項目。項目過大、設計范圍過寬，超過街道辦事處的解決能力，居民參與少，以盈利為目的的項目也不予批準。第三步是確定項目負責人。一旦項目確定后，各個社區居委會召開居民大會，采用不記名投票方式選舉項目負責人，也可以毛遂自薦，然后再征求居民的意見，最終確定實施各個項目的負責人。第四步是組織培訓。在項目負責人確定以后，項目管理領導小組要對項目負責人進行知識和能力培訓。知識培訓主要是講解項目申請書的填寫要求，明確權利和義務，政府資金支持和使用細則，項目監督、評估驗收辦法，獎懲原則，等等。能力培訓主要是結合演練培訓項目負責人實施項目的具體流程，上貨渠道，服務方式，征求居民意見建議、收集居民新需求的方法，處理突發事件的能力，財務報表和評估報告的書寫等等。第五步是項目監督、評估與驗收。從項目被確定時刻起，項目管理領導小組就要實施監督職責。從項目負責人的確定、項目實施地點的選取以及項目的具體運作，項目管理領導小組與社區全體居民一起負責項目的監督工作。項目實行中期評估和終期評估加驗收制。社區居民對服務項目和實施項目人員進行日常監督、評估，一旦發現問題，項目執行者應當適時進行處理。對于運行得好、居民滿意度高、需求強烈的項目，項目管理領導小組可以申請在全街道進行推廣。而對于服務不到位、居民意見較大的項目，責令及時整改，整改不理想的及時停止運作，并著手確定新的服務項目和項目執行人。

三、實施參與式社區服務項目化管理需要注意的問題

參與式社區服務項目化管理模式倡導全員參與，認為社區的事務應由社區居民自己來解決，居民所需的服務應由居民自己來提供，居民應成為真正意義上的社區服務主體。因此，在開展參與式社區服務項目化管理模式過程中需注意如下幾方面問題。一是政府工作理念要轉變，政府的職責是服務不是管理。對于社區服務項目，政府應從提供服務、為民辦事轉變為提供資源、助民干事，成為合格的服務型政府。二是完善監督機制，嚴格、透明地執行相關制度。再好的管理理念和管理模式，如果沒有有效的監督機制和嚴格透明的制度執行，效果就不會理想，健康長久持續的運行就有難度。因此，政府和居民要共同完善監督機制，使監督常態化、全民化，實現互相有效的監督。三是不斷提高社區居民的素質。人的民主意識和道德行為是會隨著自身素質的高低而不同的。街道相關部門可以協助社區居委會通過宣傳教育、組織各種文化活動等方式，不斷提高社區居民的文化修養和綜合素質，使廣大居民有能力為自己的需求提供服務，人與人之間的關系越來越溫馨和諧。四是保證公平、公開、公正。在參與式社區服務項目化管理模式實施過程中，從需求分析、項目選擇、項目負責人確定、項目實施到項目監督和評估的每一個階段，都要堅持和體現公平、公開、公正的原則，保證每一個居民都是被服務的對象，每一個居民都能平等地發表意見和建議，都有成為項目執行人的權利，每一個人的服務需求都能受到重視，得到一定的滿足，同一社區居民不再有強勢和弱勢之分，不再有原住戶與外來戶之分，人們的關系是互幫互助的和諧的鄰里關系，而不再是老死不相往來的陌生人。五是參與式治理強調多元主體共同參與社區治理。政府作為主導，社會組織、企事業單位、居民個人作為主體，對社區事務平等參與、互相合作、相互協商。

[1]李峰.項目化管理的實現方法[J].科技創新與應用，2013（35）：276.

[2]潘小娟.中國基層社會重構：社區治理研究[M].北京：中國法制出版杜，2004.

[3]邱中慧，吳桂華.參與式理念在農村社區管理中的應用[J].思想理論，2012（02）.

[4]趙春燕，高和榮.參與式社區服務項目化管理的經驗與啟示——以北京大興區清源街道為例[J].湖湘論壇，2011（3）.

[5]顧駿.社區服務:從“為民辦事”到“助民干事”的轉變[J].社區，2010，(2－上).

[6]林金良.淺析社會企業與民辦非企業單位的異同[J].社團管理研究，2010（11）.