以協(xié)商民主推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化
——以安徽省協(xié)商民主為例

任 蘭

（中共蚌埠市委黨校、蚌埠市社會主義學院，安徽 蚌埠233044）

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央高度重視協(xié)商民主的發(fā)展。黨的十八大報告、十八屆三中全會《決定》，習近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話，十八屆四中《決定》都對協(xié)商民主的發(fā)展提出了要求。2015年，中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》、《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》又相繼出臺。這些總體部署和頂層設計為全國各地推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展提供了可操作性的依據(jù)。今后很長一段時期，各級政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織等要承擔起發(fā)展協(xié)商民主的重任。本課題組以安徽省協(xié)商民主為例，對協(xié)商民主發(fā)展現(xiàn)狀、成長優(yōu)勢及現(xiàn)實障礙等問題進行分析，探討改革落實方案，以助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一、在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進程中不斷推進協(xié)商民主發(fā)展

（一）政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化水平普遍提高

1.政協(xié)協(xié)商的形式日趨完善。安徽省各級各地政協(xié)廣泛運用全委會、常委會、主席會、專題協(xié)商會、資政會、界別協(xié)商會、提案辦理協(xié)商會、對口協(xié)商會、協(xié)商座談會等形式，開展多層次協(xié)商議政活動。近兩年，安徽省政協(xié)及部分市、區(qū)政協(xié)召開多場專題協(xié)商會和資政會。合肥、蚌埠、天長等地政協(xié)則更多地通過主席會、常委會開展協(xié)商。對口協(xié)商、界別協(xié)商也是常用的協(xié)商形式。協(xié)商座談會、建議案、視察、提案、反映社情民意等形式是政協(xié)委員進行政協(xié)協(xié)商的典型做法。

2.人民政協(xié)制度建設不斷加強。安徽省委相繼出臺了《關于推進人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設的意見》、《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的實施意見》，對各種協(xié)商渠道，包括政協(xié)協(xié)商進行了規(guī)范。淮南市委、蚌埠市委也出臺了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的實施意見》，指導全市協(xié)商民主建設。宣城市委制定了《關于加強新形勢下人民政協(xié)工作的意見》。池州市政協(xié)出臺了《重點民主協(xié)商活動組織工作實施細則》，指導市委、市政府共同組織實施民主協(xié)商活動計劃。目前，安徽省政協(xié)已形成了政協(xié)委員赴市縣開展履職活動的工作制度。蚌埠市政協(xié)針對政協(xié)委員履職服務等進行了具體的制度規(guī)范；廣德縣政協(xié)則著重出臺了政協(xié)專門委員會、工作委員會及政協(xié)委員的考核辦法，并制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)工委工作規(guī)則；淮北市政協(xié)在界別召集人制度、界別經費使用方面形成了有效的制度機制。

3.政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作有效銜接。安徽省各地普遍建立了政協(xié)與黨委、政府聯(lián)合制定年度協(xié)商計劃制度，部分市縣還建立了知情明政制度。淮北市政協(xié)積極推進《市委、市政府工作部門與市政協(xié)工作部門對口聯(lián)系制度》；滁州市政府要求在規(guī)范性文件出臺前送市政協(xié)協(xié)商并廣泛聽取意見。

（二）部分地方開啟政黨協(xié)商的探索嘗試

1.以座談會、協(xié)商會的形式征求黨外意見。中共安徽省委與黨外代表人士積極開展人事協(xié)商。安徽省人大常委會與黨外代表人士就重要立法工作開展立法協(xié)商。亳州通過專題座談會的形式，征求各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派代表人士的意見建議。馬鞍山則建立了黨外人士專題協(xié)商會的協(xié)商平臺，就相關議題聽取黨外代表人士的意見。

2.依托政協(xié)開展與民主黨派的聯(lián)合協(xié)商。如為破解秸稈禁燒難題，宿州市政協(xié)與民主黨派開展聯(lián)合調研協(xié)商，調研成果建議很快得到市委、市政府主要領導批示并被采納落實。

3.民主黨派積極進行調研，直接向黨委提出建議。如農工黨省委就“黃山地區(qū)水利資源的保護和開發(fā)利用”開展調研，其調研成果作為提案為中共省委、省政府的決策提供了參考。

4.完善民主黨派直接向黨委提出建議制度。宣城市建立了各民主黨派向中共市委提出意見建議的“直通車”制度，開辟了三種提出意見的渠道：市委召開座談會，面對面聽取民主黨派負責人的意見建議；民主黨派及其有關負責人分別以民主黨派或個人名義直接向市委或市委、市政府領導提出意見建議；組織民主黨派有關負責人參加市委領導組織的考察調研活動。

5.探索建立政黨協(xié)商保障機制。如淮北市近年來邀請市各民主黨派、工商聯(lián)參加政協(xié)組織的重點調研、視察、評議等活動，支持他們就全市經濟社會發(fā)展中的重要問題發(fā)表意見和建議。

（三）人大協(xié)商逐步開展

1.人大立法協(xié)商開始起步。安徽省人大常委會制定了《加強立法協(xié)商協(xié)調工作意見》，并于2015年1月舉行了首次立法協(xié)商。在合肥，每件地方性法規(guī)出臺之前都要進行意見征集。在淮南的地方立法過程中，市政協(xié)積極參與，組織政協(xié)委員就立法事項開展調研論證、建言獻策已成為慣例。目前，銅陵市人大常委會起草完成了《關于做好地方立法工作的意見稿》，建立邀請人大代表、政協(xié)委員和群眾代表座談，聽取關于立法項目和立法工作的意見和建議制度。

2.人大代表在協(xié)商民主中的作用日漸顯現(xiàn)。省人大通過網(wǎng)站開通了“代表與公眾服務平臺”；建立了主任會議成員直接聯(lián)系基層代表和代表接待日制度；依托報刊和網(wǎng)絡媒體開展“代表問政”。全省各地人大還通過召開政情通報會、組織代表視察、邀請代表列席會議和參與人大重要活動、直接選舉的代表向選民述職并接受評議等多種方式發(fā)揮代表作用。

（四）基層協(xié)商開始穩(wěn)步推進

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商開始起步。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道依托政協(xié)參與協(xié)商。郎溪縣政協(xié)在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了“委員之家”，每季度“委員之家”至少集中組織一次委員就本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作和熱點、難點問題等進行的建言獻策。同時，還不定期組織委員到村、站、所等基層單位，就有關工作進行零距離協(xié)商。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表通過參加聽證會進行協(xié)商。合肥市對征地補償標準調整、居民生活用天然氣價格調整、垃圾處理費調價等眾多領域和事項舉行多次聽證會，廣泛聽取社會各界的意見和建議。

2.行政村、社區(qū)的協(xié)商開始試點。安徽省確定了4個單位作為基層協(xié)商民主試點。其中，池州杏溪村作為試點單位，制定了《杏溪村基層協(xié)商民主試點工作方案》、《杏溪村2015年民主協(xié)商計劃》，為基層協(xié)商民主發(fā)展提供制度規(guī)范。另外，一些新興的組織形式開始產生。如合肥市興起了居民（代表）會議、村民（代表）會議、民主生活會、社區(qū)論壇等。南陵縣則通過票決產生村項目理事會，使村民在農田水利、道路建設等基礎設施建設上充分發(fā)揮主體作用。[1]寧國市政協(xié)組織了三十多次政協(xié)委員視察調研督辦活動，每場協(xié)商都請村民代表和在地委員參加。靈璧縣政協(xié)近兩年來先后20多次深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)召開民情懇談會，解決群眾提出的問題。

3.企業(yè)單位協(xié)商效果開始顯現(xiàn)。安徽省總工會專門下發(fā)《安徽省總工會深化集體協(xié)商工作規(guī)劃（2015-2018年）》。目前，全省企業(yè)普遍建立了工資集體協(xié)商、廠務公開、民主管理等制度。

二、安徽省協(xié)商民主在發(fā)展中存在的短板

（一）基層協(xié)商尚未成為國家治理現(xiàn)代化的有效載體

受人、財、物及觀念的限制，安徽省基層協(xié)商民主開展較為困難。絕大多數(shù)基層政協(xié)機關人員編制普遍不足，人力資源短缺，無力推動協(xié)商工作。一些行政村僅限于一事一議聽取一下代表意見，或是在處理棘手問題時，把協(xié)商民主當作應急管理工具，缺乏常態(tài)化、普遍化。有的行政村由于青壯年大量外出務工無暇參會，留守村民又習慣于村莊管理的家長制做法，協(xié)商會議很難組織。在城市社區(qū)，由于社區(qū)居民往往是陌生人，尤其是協(xié)商議題與居民利益相關性不強時，也存在協(xié)商難以組織的情況。

（二）人大協(xié)商對國家治理現(xiàn)代化的推動作用尚不明顯

1.立法主體經驗不足。雖然安徽省設區(qū)的市級人大常委會基本上都成立了法制工作委員會，但無論從人員組成還是經驗儲備來看，立法力量還不強，短時間內難以快速提高。這種情況下，讓地方立法機構去研究、設計縝密科學的立法協(xié)商機制及流程難度較大。

2.立法協(xié)商的法律和制度保障不足。《立法法》第36條規(guī)定，列入常務委員會會議議程的法律案，有關機構應當聽取各方面的意見，“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。雖然“多種形式征求意見”表達了立法協(xié)商的基本含義，但卻沒有將“協(xié)商”進行明確表述，使得人大召開立法協(xié)商會缺乏明確直接的法律依據(jù)。

3.立法協(xié)商的規(guī)范文件覆蓋面有限。雖然從中央到地方就立法協(xié)商制定了專門文件，但規(guī)范還比較零散、籠統(tǒng)，僅對信息通報、工作部門、對口聯(lián)絡等進行事務性規(guī)定，未覆蓋立法協(xié)商的全過程。另外，安徽省人大常委會制定的《加強立法協(xié)商協(xié)調工作意見》是人大常委會單方發(fā)布的，只具備約束人大常委會工作機構的內部效力，覆蓋面窄。

4.地方黨委對立法協(xié)商發(fā)揮領導和協(xié)調作用不足。雖然安徽省委及各地市委出臺的相關文件中提及到了立法協(xié)商，但目前還只是由人大和政協(xié)自行開展立法協(xié)商，看不到地方黨委在立法協(xié)商過程中發(fā)揮具體作用。

5.立法機構習慣于依賴政協(xié)渠道開展協(xié)商，其他渠道尚不暢通。目前協(xié)商座談會為立法協(xié)商的主要形式，但參與主體多為社會精英，社會代表性不足。另外受流程和時間所限，各參與主體“各說各話”，各種主張難以形成直接的碰撞和博弈，相互辯論、形成共識的“協(xié)商”特點很難體現(xiàn)。

6.協(xié)商意見采納情況反饋機制尚未形成。在目前的一些立法協(xié)商實踐中，人大及其常委會在法律文件草案的審議階段是否采納了協(xié)商意見建議，還沒有形成固定公開的回應機制。雖然目前有關立法的報道日漸增多，但主要不是站在立法公開的角度，而是從政治宣傳的角度進行的信息宣傳或輿論引導。這些做法并不是真正意義上的立法公開，并不利于培養(yǎng)公眾參與立法的積極性。[2]

（三）社會組織還未成為國家治理現(xiàn)代化的重要角色

安徽省社會組織協(xié)商尚處于起步階段，社會組織協(xié)商的潛力遠未發(fā)掘出來。絕大多數(shù)地方黨委和政府習慣于把社會組織看作被管理對象，不愿意給社會組織參與協(xié)商的空間和機會；即使想讓社會組織參與協(xié)商，也不知道通過什么渠道、采取什么樣的方式進行規(guī)范運作。在制度建設層面，各級政府及其工作部門在與社會組織對口協(xié)商機制的建立上不積極、不主動，導致社會組織協(xié)商沒有制度保障，往往出現(xiàn)“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”、“領導認識誰就找誰協(xié)商，不認識就不找來協(xié)商”、“喜歡誰就找誰來協(xié)商，不喜歡誰就不找來協(xié)商”的隨意作為。在法律政策的制定、發(fā)展規(guī)劃的制定、重大項目的決策、重要人事安排、重要資源的分配、重大決策的出臺過程中很難看到社會組織的參與。有的社會組織通過網(wǎng)絡形式提出的一些意見建議并未得到相關政府部門的重視和回應。[3]

從社會組織自身的發(fā)展情況看，其參與協(xié)商的意識和能力還普遍不足。一些社會組織難以整合不同群體的利益訴求，代表性和社會公信力不足。一些社會組織雖然受政府重視，但往往代表了社會的強勢群體，而需要代言的一些弱勢群體無法在協(xié)商民主中發(fā)揮影響力。

三、補齊協(xié)商民主發(fā)展短板，實現(xiàn)國家治理方式多元化

在繼續(xù)加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的基礎上，結合省情，著力研究、推動人大協(xié)商、基層協(xié)商，嘗試社會組織協(xié)商，補齊協(xié)商民主發(fā)展短板，實現(xiàn)協(xié)商民主發(fā)展的廣泛性、多層性是安徽省協(xié)商民主今后發(fā)展的方向。

（一）建立立法協(xié)商制度框架

目前全國地方立法協(xié)商實踐模式大致可以分為三類：一是“地方黨委協(xié)調，人大與政協(xié)對接，政協(xié)組織協(xié)商，人大聽取意見”模式；二是“地方人大常委會黨組與政協(xié)黨組對接，政協(xié)黨組領導專委會組織協(xié)商，匯總意見報人大常委會黨組”模式；三是“人大與政協(xié)共同協(xié)調，各自相關專委會對接，政協(xié)專委會組織協(xié)商，人大專委會收納協(xié)商意見”模式。以上三種模式雖有很多經驗值得借鑒，但也存在組織主體不突出、立法協(xié)商程序不完整的問題。安徽省及各地市立法協(xié)商正處于起步階段，應嚴格遵守《立法法》，吃透中央、省、市的文件精神，參考一些地方的經驗做法，建立“黨委領導，人大及其常委會主導，以政協(xié)為主要渠道進行協(xié)商”的制度框架。具體內容是：地方黨委根據(jù)同級人大常委會的請示，對立法協(xié)商的議題、協(xié)商的重大注意事項、協(xié)商中爭議較大的問題及其處理方法，以及最終協(xié)商成果，在黨委常委會上討論或審定。立法過程中，還應對同級人大及其常委會、政府相關部門和政協(xié)等機構在立法協(xié)商中的具體任務進行協(xié)調，保證地方立法協(xié)商有序進行。

人大及其常委會應發(fā)揮立法工作中的主導作用。地方人大及其常委會擬定立法規(guī)劃、立法計劃或法律文件草案后，應當通過報刊、網(wǎng)站等形式向社會公布，同時向政協(xié)、與立法文件內容相關的社會組織、專家或有直接利害關系的公民送達文件文本和相關資料。人大及其常委會負責遴選立法協(xié)商主體，組織召開立法協(xié)商會。會議終結后，由人大或其常委會整理出專門報告，分送人大代表或常委會組成人員。人大代表或常委會組成人員對立法協(xié)商成果的討論情況、采納情況、未采納原因都要予以記錄，之后將這些信息匯總整理為協(xié)商意見反饋報告，告知參與該次立法協(xié)商的有關主體。當立法的全部法定程序結束后，地方人大或其常委會還應當對該次立法進行總結評估。對立法協(xié)商中積極參與協(xié)商、表現(xiàn)突出的參與主體給予適當?shù)募睢?/p>

政協(xié)組織的協(xié)商應突破委員和界別的界限，運用團體推薦、自愿報名、隨機抽選和專門指定等多種方式，遴選一批非人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)或社會團體代表、公民及與立法內容有直接利害關系的主體參與協(xié)商會議，使各方面的意見能夠直接表達。

（二）推進鄉(xiāng)村、社區(qū)的基層協(xié)商

1.以各種形式培育公民的協(xié)商民主意識。廣泛運用宣傳欄、報紙、廣播電視、網(wǎng)絡等形式，進行協(xié)商民主宣傳，提高協(xié)商民主的知曉度；廣泛宣傳不同群體利用協(xié)商民主形式保障利益的成功案例，提高協(xié)商民主的認同度。

2.提升基層干部的領導能力。將有威信、有能力、有民主理念的干部充實到基層一線；加強對村及社區(qū)黨支部書記培訓，使他們變管理者為服務者，變獨斷命令為平等對話，充分尊重民意，引導廣大村民科學議事、民主議事。

3.搭建協(xié)商活動參與體驗平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及社區(qū)、村莊可以采用基層協(xié)商民主會、監(jiān)事會、懇談會等形式，讓基層群眾在面對面的平等談判及爭論過程中，感悟、體驗維護自身民主權利的途徑和方法，形成理性思維、寬容精神，改變只關注個體利益而忽視整體需要的思維習慣，提高協(xié)商能力。

4.為村和社區(qū)提供社會管理與公共服務專項資金。發(fā)展協(xié)商民主必須加大政府投入。因為涉及到自身利益，群眾參與協(xié)商的積極性自然調動起來。因此，由政府財政提供足夠專項資金用于基層協(xié)商治理，是經濟條件薄弱地區(qū)發(fā)展基層協(xié)商民主的先決條件。

5.加強基層協(xié)商民主的制度機制建設。在制度設計上，“民事民議”是一條基本原則，只要屬于群眾的事都要讓群眾進行民主協(xié)商。基層黨支部要保證協(xié)商過程中的信息公開透明，要保證參與協(xié)商的各個主體平等對話，引導群眾換位思考，求同存異，爭取達成共識。當出現(xiàn)意見沖突、議而不決、協(xié)商失敗時，勇于接受協(xié)商結果。也可以將協(xié)商無法解決或存在較大爭議的問題，通過票決形式，提交村（居）民會議或村（居）民代表會議決定。

（三）培育推動社會組織協(xié)商

1.黨委和政府要改變對社會組織的傳統(tǒng)認識。中國社會組織與西方社會組織有著明顯不同，不能一味地依照西方經驗，把社會組織視為影響安全的不穩(wěn)定因素。要按照中央辦公廳2015年印發(fā)的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》要求，加強社會組織黨建工作，在各級黨組織的領導下，不包辦、不代替、不強制，充分發(fā)揮社會組織的主體作用，最大限度地激發(fā)和釋放社會組織的活力，充分發(fā)揮社會組織協(xié)商對政治穩(wěn)定的重要作用。

2.積極培育、推動社會組織發(fā)展。地方相關部門要切實落實有關社會組織的稅收優(yōu)惠、人力資源建設、能力建設等方面的政策，引導社會組織承接政府社會治理的部分職能。可以把推進社會組織協(xié)商工作交給統(tǒng)戰(zhàn)部和民政部門實施，把協(xié)商民主情況列入黨政領導班子和干部實績考核評價體系。

3.對社會組織協(xié)商的一些基本問題通過制度化方式加以明確。如“協(xié)商什么”、“與誰協(xié)商”、“怎樣協(xié)商”、“協(xié)商形式”及“協(xié)商結果的落實”等問題，都需要制度加以保障。

4.社會組織要努力提升參與協(xié)商的能力和水平。社會組織要加強自身建設，完善社會組織的法人治理結構，在內部事務問題上充分開展協(xié)商。要完善議事規(guī)則和決策程序，通過成員之間的溝通交流，聽取各方意見。由統(tǒng)戰(zhàn)部門引導社會組織有序參與協(xié)商：培育社會組織領軍人物，整合統(tǒng)一戰(zhàn)線平臺，健全黨委統(tǒng)一領導，統(tǒng)戰(zhàn)、民政部門牽頭協(xié)調，各有關部門和有關人民團體各負其責的機制體制。

[1]張峰.關于國家治理現(xiàn)代化與中國參政黨建設的思考[J].湖北省社會主義學院學報，2015（02）.

[2]王杉.簡析城市社區(qū)治理中協(xié)商民主的機制創(chuàng)新——以上海市徐匯區(qū)為例[J].法制與社會，2015（16）.

[3]黃列.社會主義協(xié)商民主在江蘇[J].團結，2014（02）.