淺析南海區(qū)國管填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管＊

張曉輝，黃根華，曾德相，竇金來

（國家海洋局珠海海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 珠海 519015）

1 引言

填海是指用固體物質(zhì)填充原有海域，完全改變海域自然屬性的行為［1］。對(duì)海洋資源環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在改變海域自然屬性、改變岸線、減少灘涂資源、并對(duì)海洋水文、沖淤環(huán)境、海洋生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源等造成影響。由于其規(guī)模大、投入高、對(duì)海洋環(huán)境影響大，2007年6月國家海洋局在《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》（國海發(fā)〔2007〕16號(hào)）的通知里明確規(guī)定：海域使用權(quán)人在提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)時(shí)要提交“施工過程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測報(bào)告”。雖然海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測的要求被提出來了，但這個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測該“怎么做”，至今國家海洋局沒有進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)的政策及技術(shù)規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)。這就造成各地所開展的海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作在內(nèi)容和深度上有所差異，給海洋行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管帶來了難度。隨著國家對(duì)填海項(xiàng)目管理的深入，規(guī)范海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管和監(jiān)測工作的要求迫在眉睫。

2012年5月，國家海洋局南海分局在經(jīng)過廣泛的組織調(diào)研后先后，推出了《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》（海南管字〔2012〕150號(hào)）和《南海區(qū)填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）（海南管字〔2012〕159號(hào)）。這兩個(gè)文件的出臺(tái)，對(duì)于南海區(qū)形成統(tǒng)一的技術(shù)方法、規(guī)范海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作，滿足海洋管理工作需求有著實(shí)際意義。

2 南海區(qū)國管填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測現(xiàn)狀

2.1 開展填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作依據(jù)

2.1.1 通用依據(jù)

1999年12月25日公布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》［中華人民共和國主席令（第26號(hào)）］；2001年10月27日公布的《中華人民共和國海域使用管理法》［中華人民共和國主席令（第61號(hào)）］；2006年出臺(tái)的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第475號(hào)）；2007年出臺(tái)的《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》（國海發(fā)〔2007〕16號(hào)）。

2.1.2 專用依據(jù)

2012年5月，國家海洋局南海分局下發(fā)《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》（海南管字〔2012〕150號(hào)）和《南海區(qū)填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）（海南管字〔2012〕159號(hào)），委托局下屬各技術(shù)監(jiān)測單位對(duì)國管填海項(xiàng)目進(jìn)行海域施工期間海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測。國管填海項(xiàng)目是指國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門審批、核準(zhǔn)的填海項(xiàng)目。

（1）《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》共包含14條規(guī)定，分別從制定依據(jù)、適用范圍、監(jiān)督管理內(nèi)容、監(jiān)督管理主體、監(jiān)測方案審批流程、委托技術(shù)單位職責(zé)、用海單位發(fā)現(xiàn)問題匯報(bào)、處理以及技術(shù)單位和海洋行政主管單位發(fā)生瀆職行為時(shí)的處罰等方面做了詳細(xì)的說明。本辦法的亮點(diǎn)在于明確規(guī)定了項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測方案需在施工前20個(gè)工作日?qǐng)?bào)南海分局審查，保證了《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》和《南海區(qū)填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）在實(shí)際中得以貫徹執(zhí)行，為海洋行政管理部門加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范海域使用秩序、保護(hù)海洋資源和環(huán)境奠定了良好的基礎(chǔ)。

（2）《南海區(qū)填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）規(guī)定了其適用范圍、規(guī)范性引用文件、監(jiān)測內(nèi)容、技術(shù)方法和監(jiān)測成果的編寫格式。其主要監(jiān)測內(nèi)容包括以下3部分：①填海工程建設(shè)總體情況；② 填海界址和面積、海洋水動(dòng)力環(huán)境、岸線變化與岸灘沖淤、海洋環(huán)境質(zhì)量狀況（包括海水、沉積物、海洋生物生態(tài)）；③ 海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施落實(shí)情況。監(jiān)測成果分航次簡報(bào)和技術(shù)報(bào)告兩種，其中航次簡報(bào)又包括填海界址與面積動(dòng)態(tài)監(jiān)測航次簡報(bào)、水動(dòng)力環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測航次簡報(bào)、岸線變遷動(dòng)態(tài)監(jiān)測航次簡報(bào)和海洋環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測航次簡報(bào)4種格式。《南海區(qū)填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）在監(jiān)測范圍、站位布設(shè)、監(jiān)測項(xiàng)目要素等方面與填海項(xiàng)目《海域使用論證報(bào)告書》進(jìn)行了很好地銜接，有利于施工前后的對(duì)比，通過施工過程動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果驗(yàn)證前期海域使用論證預(yù)測結(jié)果。上述法規(guī)規(guī)章結(jié)合項(xiàng)目《海域使用論證報(bào)告書》和《海洋環(huán)境影響報(bào)告書》及其批復(fù)文件中的有關(guān)要求共同構(gòu)成南海區(qū)海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作開展的依據(jù)。

2.2 工作流程

南海區(qū)國管填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作的流程是：① 收集項(xiàng)目《海域使用論證報(bào)告書》及批復(fù)、海域使用權(quán)證、《海洋環(huán)評(píng)報(bào)告書》及批復(fù)、填海施工組織設(shè)計(jì)方案等基礎(chǔ)資料，并組織技術(shù)人員進(jìn)行初次現(xiàn)場踏勘；② 按照《南海區(qū)填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）的要求完成動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作方案報(bào)海洋行政主管部門審查；③根據(jù)審查意見調(diào)整動(dòng)態(tài)監(jiān)測方案；④ 根據(jù)調(diào)整后的動(dòng)態(tài)監(jiān)測方案組織開展填海界址和面積動(dòng)態(tài)監(jiān)測、海洋水動(dòng)力動(dòng)態(tài)監(jiān)測、岸線變遷動(dòng)態(tài)監(jiān)測、海洋環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測、海域使用對(duì)策措施落實(shí)情況調(diào)查等；⑤分階段分別報(bào)送現(xiàn)狀調(diào)查航次簡報(bào)、年度報(bào)告和總報(bào)告；⑥海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測報(bào)告提交填海竣工驗(yàn)收評(píng)審組。

2.3 粵西海域國管填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測基本情況

國家海洋局珠海海洋環(huán)境監(jiān)測中心站作為粵西海域主要的監(jiān)測業(yè)務(wù)化單位，自2010年至2013年年底，共承擔(dān)國管填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測任務(wù)12個(gè)，項(xiàng)目歸屬地分布于珠海、臺(tái)山、陽江和湛江等4個(gè)市（縣）。12個(gè)項(xiàng)目中有6個(gè)項(xiàng)目是與填海項(xiàng)目動(dòng)工同時(shí)開展的動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作；有兩個(gè)項(xiàng)目距離填海結(jié)束已有一段時(shí)間，為了滿足竣工驗(yàn)收的要求，只能補(bǔ)做1次施工結(jié)束后監(jiān)測；還有4個(gè)項(xiàng)目是在填海施工過程中期或晚期介入。若以《南海區(qū)填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）出臺(tái)時(shí)間為分界線，在此之前共開展海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測項(xiàng)目7個(gè)，之后按照新的統(tǒng)一的技術(shù)要求開展海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測項(xiàng)目5個(gè)。期間共編制海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測報(bào)告4份、海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測報(bào)告5份、航次簡報(bào)期100期，數(shù)據(jù)報(bào)表112份，由用海單位分別報(bào)送至國家海洋局南海分局和中國海監(jiān)南海總隊(duì)。

3 存在問題與對(duì)策措施

3.1 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測法律地位模糊的問題

施工過程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測一方面可通過施工過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果驗(yàn)證前期海域使用預(yù)測結(jié)果；另一方面為海洋行政主管部門開展工程監(jiān)管提供技術(shù)支持，其重要作用不言而喻。然而，海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測除在《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》里作為驗(yàn)收成果之一有所提到以外，無論是國家層面的法律法規(guī)，還是國家海洋局再無出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測作專門的規(guī)定。目前國家海洋局南海分局雖出臺(tái)了《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》，但僅針對(duì)國管填海項(xiàng)目，尚未推廣到省管填海項(xiàng)目，且對(duì)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測開展的強(qiáng)制性未作規(guī)定，導(dǎo)致在項(xiàng)目洽談過程中，部分業(yè)主認(rèn)為已獲得海域使用權(quán)證書，對(duì)施工過程開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測行為有抵觸情緒；還有的業(yè)主對(duì)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作不予足夠重視，在項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)中沒有計(jì)算這筆費(fèi)用或預(yù)留經(jīng)費(fèi)不足，致使海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作難以順利進(jìn)行。建議專門出臺(tái)針對(duì)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測方面的法律法規(guī)，這樣開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作的依據(jù)就更加充分。同時(shí)，需加強(qiáng)、加大動(dòng)態(tài)監(jiān)測的宣傳力度，盡量在項(xiàng)目早期，如在項(xiàng)目海域使用論證和環(huán)評(píng)階段就建立“施工過程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測”的觀念。

3.2 監(jiān)測進(jìn)度與施工進(jìn)度不能同步的問題

從海域使用監(jiān)管的角度來講，填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作應(yīng)與填海項(xiàng)目動(dòng)工同時(shí)開展，若前期調(diào)查資料不足，還需進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，但實(shí)際情況并不理想。有的填海項(xiàng)目早在《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》出臺(tái)前完成施工，期間未作動(dòng)態(tài)監(jiān)測，為了滿足竣工驗(yàn)收的要求，此類項(xiàng)目容易出現(xiàn)補(bǔ)做監(jiān)測的情況。由于動(dòng)態(tài)監(jiān)測是過程監(jiān)測而非結(jié)果監(jiān)測，若項(xiàng)目完工后補(bǔ)做，實(shí)際上已失去了動(dòng)態(tài)監(jiān)測的意義，而且此類項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)測方案的編制也是個(gè)難題。還有些動(dòng)態(tài)監(jiān)測項(xiàng)目，海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作在填海施工中期甚至晚期才得以介入，究其原因與業(yè)主對(duì)后期監(jiān)測經(jīng)費(fèi)預(yù)留不足有關(guān)，這就導(dǎo)致個(gè)別業(yè)主故意拖延動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作進(jìn)度而達(dá)到降低監(jiān)測費(fèi)用的目的。此外，還有的填海項(xiàng)目計(jì)劃施工進(jìn)度與實(shí)際進(jìn)度有出入，給監(jiān)測工作帶來了困擾。建議管理部門進(jìn)一步細(xì)化《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》，針對(duì)那些無法彌補(bǔ)施工過程動(dòng)態(tài)監(jiān)測的填海項(xiàng)目制訂相應(yīng)的管理措施，并對(duì)故意拖延海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測進(jìn)度的行為制訂懲罰措施，從而提高海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作的針對(duì)性和時(shí)效性。

3.3 監(jiān)測與執(zhí)法脫節(jié)，監(jiān)管不到位的問題

《南海區(qū)國管填海項(xiàng)目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了監(jiān)測技術(shù)單位在動(dòng)態(tài)監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用海行為時(shí)，應(yīng)提醒用海單位采取應(yīng)對(duì)措施，并上報(bào)執(zhí)法部門處理。然而，現(xiàn)實(shí)中監(jiān)測技術(shù)單位把問題反映給用海單位后，用海單位未必會(huì)向執(zhí)法部門報(bào)告。雖然按要求用海單位還要向管理部門和執(zhí)法部門報(bào)送航次簡報(bào)，由于簡報(bào)的時(shí)效性不強(qiáng)、違法信息反饋滯后，也會(huì)影響執(zhí)法部門的處理效果。因此，建議由海洋行政主管部門牽頭，海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)測單位共同配合，建立專人聯(lián)系、定期溝通、聯(lián)合巡查等工作機(jī)制［2］。動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果的反饋改為承擔(dān)動(dòng)態(tài)監(jiān)測的技術(shù)單位，由其發(fā)現(xiàn)問題后在第一時(shí)間將動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果反饋到管理部門和執(zhí)法部門，為管理和執(zhí)法提供決策依據(jù)；執(zhí)法部門應(yīng)及時(shí)將現(xiàn)場巡視執(zhí)法所收集的信息提供給管理部門和監(jiān)測部門，以便根據(jù)實(shí)際情況制訂出切實(shí)可行的管理措施及動(dòng)態(tài)監(jiān)測方案。管理、執(zhí)法和監(jiān)測部門要定期匯總和公布相關(guān)信息，建立信息溝通平臺(tái)，做到信息共享，形成三方聯(lián)動(dòng)，從而提高項(xiàng)目業(yè)主“依法用海、保護(hù)海洋環(huán)境”意識(shí)。

4 結(jié)束語

填海是屬于完全改變海域?qū)傩缘挠煤；顒?dòng)，對(duì)周邊海域資源條件和開發(fā)利用活動(dòng)影響較大。如何實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)、科學(xué)準(zhǔn)確地掌握填海和海岸線變化的情況，以及對(duì)周邊海域造成的影響，促進(jìn)海域資源節(jié)約集約利用，是海域使用管理過程中存在的一個(gè)突出問題。針對(duì)填海類型、規(guī)模和方式的不同，在填海項(xiàng)目海域使用與海洋環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探討并明確科學(xué)合理、規(guī)范有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)測工作的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，實(shí)施填海工程前期、中期和結(jié)束后的全過程監(jiān)管，是及時(shí)發(fā)現(xiàn)用海違法行為、防止海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生的有效途徑；是切實(shí)維護(hù)用海秩序、合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的必然要求；也是深化海域管理、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)的重要舉措［3］。

［1］張明慧，陳昌平，索安寧，等.圍填海的海洋環(huán)境影響國內(nèi)外研究進(jìn)展［J］.生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)，2012，21（8）：1509－1513.

［2］張樹剛，張釗，吳穎石，等.涉海工程環(huán)境影響跟蹤監(jiān)視監(jiān)測現(xiàn)狀及思考［J］.海洋開發(fā)與管理，2014，31（3）：96－99.

［3］林同勇.海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測內(nèi)容探析［J］.海洋開發(fā)與管理，2014，31（6）：10－13.