沿海國家海上執法體制研究及對我國海上執法體制建設的啟示

任玲

（海洋出版社 北京 100081）

1 引言

海洋是人類可持續發展的巨大潛力所在。自1982年《聯合國海洋法公約》正式生效以來，世界各國越來越重視海洋綜合管理和海上執法工作。世界主要沿海國家通過海上執法體制改革以及發展強大的海上執法力量來應對海洋時代的機遇和挑戰，其對于維護國家主權和海洋權益，監督管理海洋資源開發、海洋環境保護、海上搜救與應急處置以及依法制裁海上持械搶劫、非法販運、海上走私、恐怖主義等行為都有著至關重要的意義。

2 主要沿海國家海上執法體制和模式

世界主要沿海國家的海上執法體制形式多樣，主要分為5種模式：①集中統一海上執法模式。成立專門的海上執法力量負責海岸警衛任務，比如美國、日本、韓國、菲律賓等。②相對集中海上執法模式。成立專門的海上執法力量，會同海軍和其他海上執法力量負責海岸警衛任務，比如法國、加拿大、越南等。③聯合分散海上執法模式。由分散的執法力量共同承擔海岸警衛任務，比如英國、澳大利亞、俄羅斯、印度尼西亞。④海岸警衛隊屬于海軍模式。有專門的海上執法力量負責海岸警衛任務，但歸海軍或國防部管理，比如挪威、智利、荷蘭、印度等。⑤海軍承擔海岸警衛模式。沒有專門的海上執法力量，由海軍承擔海岸警衛任務，比如葡萄牙、巴西、馬來西亞等?，F將海上執法模式及有關國家情況做如下比較研究。

2．1 集中統一執法模式

以美國為代表，成立了專門的海上執法力量負責海岸警衛任務，平時由政府部門領導，戰時劃入軍隊領導。海上執法力量人員組成比較復雜，有現役、文職、預備役和自愿輔助人員。這些國家海上執法力量比較強大，它的艦艇和飛機比許多國家的海軍都要先進，比如美國、日本、韓國。海岸警衛隊艦艇在政治上比軍艦更易于接受，在和平時期，它可以“走出去”，維護海洋利益。有些國家（比如菲律賓）已經成立類似的海岸警衛隊，從軍隊中劃分出來，但實力相對較弱。

2．1．1 美國

美國海岸警衛隊承擔主要海上執法職責，美國法典第14編第89法令界定了海岸警衛隊的權力和管轄權?！秶涟踩ā贰逗ｊP法》等法律規定了海岸警衛隊的職能和執法依據。其他涉及海上執法的機構包括國家海洋與大氣局、內政部（美國魚類與野生生物管理局，國家公園管理局，海洋能源管理局，安全與環境執法局）和環保署。

美國海岸警衛隊是美國海洋綜合執法機構，擔負著最主要的海上執法任務，也是目前世界上規模最大、設置最完善的海上執法隊伍，為美國五大軍種之一，是美國唯一擁有執法權的獨立軍種。美國海岸警衛隊先后隸屬于財政部、運輸部，“9·11”事件后隸屬于新成立的國土安全部，在兩次世界大戰期間，海岸警衛隊隸屬于美國海軍。美國海岸警衛人員主要由現役、文職、后備役和自愿輔助隊等4部分人員組成，主要職責是保護美國在其內陸水域、港口和碼頭、海岸線、領海以及專屬經濟區的公共安全秩序、環境、經濟及國家安全利益，保護美國在國際水域及其他美國認為重要的海域的利益。2002年美國《國土安全法》為美國海岸警衛隊規定了11項職能：維護海上人員與財產安全；搜索與救護；管理導航設施；保護海洋生物資源（漁業執法）；保護海洋環境；破冰作業；維護港口、水道與海洋安全；打擊毒品走私；打擊人員偷渡；海洋防務；其他執法任務。

2．1．2 日本

日本海上保安廳承擔全部海上執法工作。出于政治原因，日本主要由海上保安廳而不是海上自衛隊維護其海洋權益?！逗Ｉ媳０矎d法》《海上保安廳組織細則》明確了海上保安廳的隸屬關系、機構設置、性質與任務，賦予其統一的海上執法主體資格，并賦予警察機關的搜查、逮捕、起訴及執行與任務相關法律的職權，為其處置海上違法行為提供了有力的保障。

海上保安廳的主要職能包括維護海上治安，防止走私和偷渡、打擊海盜；防止不明船只侵入，還有在爭議領土地區活動；保護核原料船只等特殊工作；維護海上交通安全；海上防災救災和海洋環境保護。在維護海上治安方面，主要負責海上警備工作，將日本周邊海域劃分為特別警備巡邏區、海峽巡邏區及周邊海域巡邏區3類。分別在釣魚島、竹島（獨島）、北方四島設立特別警備區，主要針對中國、韓國、俄羅斯。此外，日本海上保安廳還負責打擊海上毒品、武器走私以及偷渡活動，維護正常的漁業秩序。防止外國船舶在日本領海內進行非法活動，維護海上法律秩序。

2．1．3 韓國

韓國海洋警察廳是韓國海上安全及治安的機構，成立于1952年，隸屬于內務部，1991年升格為海洋警察廳，1996年劃歸新成立的韓國海洋水產部。2005年升格為副部級單位，由國土海洋部代管，總部搬遷至仁川。2013年劃歸重新組建的海洋水產部，2014年其主要職能劃歸新成立的國土海洋處。主要職責包括：海上搜救、海上交通安全管理、維護海上治安、海洋環境保護和污染防治、打擊海上非法偷渡和海上犯罪活動；維護海洋權益，對一些有爭議的海域加強巡航，對外國漁船的監視。

2．1．4 菲律賓

菲律賓海上執法工作主要由菲律賓海岸警衛隊負責，農業部漁業與水產資源局也擔負漁業領域的部分執法工作。菲律賓海岸警衛隊成立于1967年，屬菲律賓武裝部隊系列，是菲律賓三大武裝力量之一，承擔著海上執法、海上搜救、維護海上安全和保護海洋環境與資源的任務。菲律賓海岸警衛隊原來由海軍管理，后來為了樹立非軍方執法隊伍形象，1998年改由菲律賓交通與通訊部管理，使海岸警衛隊變成了非軍事性質的機構，為此，海岸警衛隊可以從其他政府部門接受船舶、裝備、技術與服務，可以與其他政府部門開展合作和獲得其他所需援助，這是歸海軍管理時無法做到的。

2．2 相對集中的海上執法模式

這些國家成立了專門的海岸警衛隊，由有關政府部門負責管理（其中越南是由國防部管理），但是只承擔部分海上執法職責，海軍及其他海上執法力量也承擔重要海上執法職責。執法人員有現役、文職人員和警察。

2．2．1 法國

法國海上執法統一由海區長官負責。海區長官是政府授權的海上執法者，直接對總理和其他部長負責。海區長官具備海上警察權，其職責是：確保國家的主權和海上利益不受妨礙；負責國家和國際法規在法國管轄水域內的執行；負責人員和貨物安全；負責海上環境的保護；協調打擊各種非法活動，確保公共秩序得到維持。在具體執法時，法國則是由海軍和各部門共同承擔海上執法工作。海區長官的職責是負責協調所有的涉海政府機構，協調公海和沿海的各單位執法，必要時可以動用武裝力量，海區長官同時統領海軍。

2009年，法國部際間海洋委員會確定了法國海岸警衛隊的職能，總理授權海洋國務秘書總局執行相關政策決定。成立海岸警衛隊，目的不是取代現有機構對國家涉?；顒拥慕M織與管理，而旨在加強部門間合作與協調。海岸警衛隊由包括海軍司令在內的相關機構的領導組成，負責確定海岸警衛隊的總體政策與方案，制定宗旨并向總理提出建議，應海洋國務秘書總局的要求召開會議討論涉海問題。同年，根據其工作程序，海洋國務秘書總局在巴黎建立了海岸警衛隊業務中心，由海軍作戰指揮部領導，跟蹤監測海上形勢，發布海洋信息，提供測繪服務，開展海上形勢分析。

法國海軍是擔負海上執法任務的主要部門，在開展海上行動時，所有海軍部門，包括艦艇和飛機都有責任參與；法國海關負責在領海和毗連區范圍內的日常監管移民、貨物和各類非法交易等；法國海事局負責搜救、海上交通監測、漁業活動監測；海上憲兵隊隸屬國防部，通常職責是應對陸上犯罪、維護公共秩序，但同時也參與海上行動；民事安全局隸屬內政部，負責為陸上人口提供綜合服務，同時參與保障海上活動人身安全和應對海洋污染；國家海上搜救協會是政府支持的私人志愿性質的救生船協會。

2．2．2 加拿大

加拿大海上執法體制屬于高層協調與分工負責相結合的模式，高層協調機構是加拿大部際間海洋安全工作組，各有關涉海部門承擔相關任務，其中加拿大漁業與海洋部下屬的加拿大海岸警衛隊主要發揮海上執法平臺作用，并代表有關部門監視海上活動和提供裝備、技術支撐與服務。加拿大皇家騎警和海軍也承擔一部分海上執法任務。

加拿大海岸警衛隊是完全的非軍事機構，統管除海軍以外的政府船只，負責漁業執法和維護北極主權等任務，并為其他海上執法和海洋安保工作中提供業務支撐，即為其他相關執法部門提供船舶與飛機、人員和服務支撐，也可以為軍事行動提供支撐。加拿大海岸警衛隊的主要職責包括：海洋漁政執法；海上航行安全服務；破冰與維護北極主權；海上通信與交通服務；在沿岸、近海、河口和港口水域開展交通管理，保護海洋環境和提高船舶運輸效率；搜索救護與應對環境應急事件；制訂因船舶事故引起的油污應急計劃，進行油污應急處理；海洋安保與船舶管理；維護加拿大安全與主權。加拿大海岸警衛隊組建于1962年，1995年并入加拿大漁業與海洋部，但具有相當大的自治權與獨立性。

皇家加拿大騎警擁有包括海上執法在內的加拿大聯邦政府相關法律法規的執法權力，設有海洋與港口司，主要負責預防、發現和打擊包括人員偷渡與貨物走私在內的非法活動，維護海上安全。皇家加拿大騎警主要通過以下機制開展海上執法工作：①國家港口執法隊；②海洋安全業務中心；③海洋安全執法隊；④國家水上安全合作計劃。

加拿大海軍主要任務是維護加拿大的海上國防安全，同時肩負部分海上執法任務，是加拿大海上執法隊伍中的組成部分，在海上執法方面的主要職能是：①通過執法，維護加拿大海洋權益；②保護海洋環境和保護加拿大漁業與能源資源；③通過北大西洋公約組織、聯合國以及其他聯盟性行動，維護加拿大的海洋權益。

2．2．3 越南

越南負責海上執法的隊伍較多，隸屬于不同領域或部門，但主要執法力量是越南海岸警衛隊、海軍和漁業執法總隊。1998年，越南通過《越南海岸警衛隊法》，正式成立海岸警衛隊，屬越南武裝部隊系列，待遇和制度與部隊相同，歸國防部管理。越南海岸警衛隊負責維護國家海上安全與秩序，負責在越南近海、大陸架和專屬經濟區開展海上執法。越南海軍也肩負海洋巡航執法任務，負責國家、島嶼、領海和主張的專屬經濟區與大陸架權的維權任務。

2012年，為了強化保護越南的漁業權和領海主權，越南成立漁業執法總隊，隸屬越南農業與農村發展部漁業局，主要負責執行海域巡邏、檢查、監控，處理漁業事務等任務，有權對在“越南海域”進行捕撈作業的本國和外國個人與船只采取罰款或禁止捕撈等措施，并可以要求各部門提供有利于執法工作的必要信息。同時，漁業執法總隊將肩負預防海上災難和參與相關搜救工作。越南漁業執法總隊將設管理部和4個地區處。

2．3 聯合分散海上執法模式

以英國為代表，沒有設立專門的海上執法力量。海上執法工作由多部門分工負責，海軍參與海上執法工作，民間組織也參與海上執法工作。但是，這些國家都設立了高層海上執法協調機制，負責統籌海上執法力量。海上執法力量的人員組成更為復雜、有現役、警察、文職人員和民間自愿者。

2．3．1 英國

英國海上執法部門包括交通部、海事和海岸警衛署、蘇格蘭運輸局、英格蘭環境食品和鄉村事務部、威爾士鄉村事務部、北愛爾蘭農業和鄉村發展部等。海上執法船只中多數船員由海軍指揮，搜索和救援直升機由英國皇家空軍操作，其他資產由有關政府部門、民間合同商，甚至皇家救生艇協會（由兼職志愿者管理的慈善組織）掌管。英國皇家海軍有逮捕權，但多數執法任務是在海軍在場的情況下由民間機構完成的，海軍在必要時提供協助。

英國交通部和蘇格蘭運輸局執行英國政府的海事政策，負責船運和港口交通管理、海洋污染防治、海上人身安全及漁船登記等。英格蘭的環境食品和鄉村事務部、威爾士的鄉村事務部、蘇格蘭的環境和鄉村事務部、北愛爾蘭的農業和鄉村發展部負責漁業資源管理。海關和移民局負責緝私和緝毒。海事和海岸警衛署設有18個分部，主要由海事辦公室和皇家海岸警衛隊兩部分，24小時為船舶航行安全提供救助服務。英格蘭環境食品和鄉村事務部負責管理英格蘭和威爾士（12海里以外）的海洋漁業事務，蘇格蘭以外英國12～200海里漁業執法活動，主要由皇家海軍漁業保護大隊負責，下設海洋漁業局和環境漁業水產中心。威爾士鄉村事務部下設的海洋漁業委員會負責英格蘭和威爾士6 海里以外的沿海漁業的管理和養護。蘇格蘭環境和鄉村事務部下設的蘇格蘭漁業保護局管理海洋漁業事務。

2009年，英國出臺了《海洋與海岸帶使用法案》，明確由新成立的“海洋管理組織”（2010年4月1日成立）統一負責和協調海上執法工作。海上執法人員主要為海洋管理組織任命的人員，威爾士部長任命的人員，皇家軍隊委任的人員以及其他軍事人員，形成了由海洋管理組織領導下的中央的綜合性執法隊伍和地方的綜合性執法隊伍為主，輔之以軍事人員共同執法的執法機制。英國海洋管理組織主要負責重點海洋管理領域的執法和漁業執法，運輸部海事與海岸警衛局（下設皇家海岸警衛隊）負責船舶與人員安全和船舶航運污染方面的執法，海關和邊防局等其他相關部門分別肩負海關和邊防執法任務，英國海軍代表英國海洋管理組織肩負保護英國漁業的責任，并為英國海洋管理組織等部門提供海上執法所需部分裝備和人員支撐。

2．3．2 澳大利亞

澳大利亞是聯邦制國家，聯邦政府與各州政府的海洋區域管轄分工是：自領?；€起向海3海里由沿海各州和領地管理，自3 海里以外至200海里專屬經濟區為聯邦政府管轄水域。澳大利亞海上執法力量分散，涉及部門多。2005年3月，由澳大利亞海關與邊境保衛局和澳大利亞國防部隊聯合組建邊境保衛指揮部，負責協調澳大利亞海洋權益維護與執法工作。

澳大利亞邊境保衛指揮部是一個由多部門聯合組成的特混隊伍，對內政部和國防部負責，人員由下列單位派出：澳大利亞海關與邊境保衛局；國防部；澳大利亞漁業管理局；澳大利亞檢疫與檢驗局。邊境保衛指揮部執法對象包括：非法開發自然資源；在海洋保護區進行的非法活動；人員的海上非法入境；非法進出口；海上恐怖主義活動；海盜、海上武裝搶劫或其他暴力活動；危害生物安全的活動；海洋污染活動。

2．3．3 俄羅斯

2001年，俄羅斯成立了聯邦政府海洋委員會，是俄羅斯聯邦政府的常設機構，協調和統一俄羅斯聯邦海洋工作。俄羅斯海上執法形成了以俄羅斯海岸警衛隊為主的部門分工負責機制。主要海上執法隊伍包括：俄羅斯海岸警衛隊，組建于2005年，隸屬于俄羅斯聯邦邊防局（邊防局直接接受聯邦安全局領導），是俄羅斯主要的海上執法力量。俄羅斯海岸警衛隊的主要職責是：保衛俄羅斯的國邊界、內海、領海、專屬經濟區和大陸架及其水生物資源；調查和打擊企圖穿越聯邦邊境的恐怖分子，打擊非法通過俄邊境運送武器、爆炸物、放射物質、毒藥和其他可用于恐怖活動的物品的犯罪行為；保障領海和專屬經濟區的國家海運活動安全。

2．3．4 印度尼西亞

1999年，印度尼西亞出臺《地區自治法》，將地方和地區政府范圍內的海岸帶管轄權從中央下放到地方和地區，從低潮線到4 海里的海域，由地方政府管理，4海里到12海里的海域，由沿海省政府管理（12海里以外到200海里專屬經濟區由中央政府管轄）。

印度尼西亞設有海上執法高層協調機構海洋安全協調委員會，目前還沒有統一的海上執法隊伍，但在相關法規中已提出成立印度尼西亞海洋與海岸警衛隊，以統一和強化海上執法工作，目前這項工作正在推進之中。目前，印度尼西亞負責海上執法任務的主要部門有：海洋與漁業部、運輸部、海關、警察和海軍。其中，前四者執法隊伍均由本部門人員組成，但須接受特別的海上執法訓練，并擁有一定的武裝。專屬經濟區和公海的執法活動主要由海軍和空軍負責，執法領域包括漁業、能源和礦產資源勘探開發。

2．4 海岸警衛隊屬于海軍模式

荷蘭、挪威、智利等國家提供了第四種模式的海上執法模式，由海軍或國防部領導海岸警衛隊，但又與海軍或軍隊其他部門不同。海上執法人員有現役、文職人員等。

2．4．1 荷蘭

荷蘭海域分國家管轄和地方政府管轄兩部分，其中距海岸線1km 內歸地方政府管理，1km外由國家管理。荷蘭于1987年成立了海上警衛隊，由基礎設施與環境部、國防部、司法部、財政部、農業自然與食品質量部、經濟事務部、內務與王國關系部等7個部門共建。經費、人員與裝備由各共建單位提供，海岸警衛隊沒有自己的船舶和飛機，其執行任務的船舶和飛機由共建單位派出，但船舷和機身上噴有海岸警衛隊字樣。各共建部門根據職能分工承擔相應任務，主要涉及海洋公益服務、搜索救護、應急反應和污染控制等，其中：基礎設施與環境部的共建部門是航空與貨運部門和北海管理部門；國防部是國防司、荷蘭皇家海軍和荷蘭武警部隊；司法部是公共檢察署；財政部是海關；農業、自然與食品質量部是漁業督察局。荷蘭政府指定荷蘭海軍負責擔負對荷蘭海岸警衛隊的業務指揮任務，但海岸警衛隊不屬于海軍正式建制。

荷蘭海岸警衛隊與各部簽署業務協議。各部根據協議，為海岸警衛隊提供物質、經費和人員。針對海岸警衛隊的工作，每年制訂兩項計劃，其中一項是為各部門提供服務的計劃，由基礎設施與環境部起草；另一項是執法工作計劃，由北海執法協調聯絡組起草。這些計劃均明確規定海岸警衛隊每年應預期達到的工作指標。

2．4．2 印度

1978年，印度發布《海岸警衛隊法》，創建了海岸警衛隊，負責領海和專屬經濟區的海上執法。印度海岸警衛隊屬軍隊系列，受印度國防部領導，使命是維護印度在領海、專屬經濟區和公海的海洋權益。印度海岸警衛隊與印度海軍、漁業部、海關和中央與地方警察部隊有著密切的合作關系。

印度海岸警衛隊的職能為：維護國防安全；保衛人工島、海上裝卸設施和其他設施的安全；保護漁民和海員，為他們提供所需援助；維護海岸安全；在領海和國際海域執法；保護海洋生態系統與環境，防止海洋污染；打擊走私，擔負其他海關涉海任務；搜集和提供科學資料。

2．4．3 智利

智利海上執法工作由海洋領土與海洋商業總局負責，該局也稱為智利海岸警衛隊。海洋領土與海洋商業總局成立于1848 年，隸屬于智利海軍，任務是對智利遼闊海域進行控制與監視，維護智利的海洋權益，主要是維護安全、社會、經濟與環境權益。具體職責包括：執行國家海洋管理法規和國際協定；實施海上救援、保護海上人命安全；保護智利管轄海域的環境；保護海洋資源及其合理開發利用；維護海洋秩序等。

2．5 海軍承擔海岸警衛模式

2．5．1 葡萄牙

葡萄牙的海上執法體制是一種由海軍進行海上執法的單一化體制。為了推進海洋事務，國防部設有海洋事務國務秘書，并于2002 年建立了海洋監管系統，由國防部長任主席，下設4 個主要機構：國家協調委員會；國家海洋管理局；海洋監管系統海軍分部；國家海洋監管委員會。

海洋監管系統是由多個政府部門共建的協調機制，成員單位包括葡萄牙海軍、葡萄牙國家共和警衛隊、葡萄牙空軍、領土與移民局、內政部、國家緊急醫療研究機構以及執法警察等。負責海洋監管系統協調工作的是海軍國家海洋管理局，由葡萄牙海軍參謀長領導。海洋監管系統可以調配的船只包括：海警巡邏船；救生員協會救生艇；港務船；國家共和衛隊近?？刂票O視船；葡萄牙海軍艦艇等。飛機主要包括葡萄牙空軍的飛機以及海軍、空軍和內政部的直升機等。

葡萄牙海軍在執法方面主要擔負港口的安全保衛、護漁、水道測量和燈塔維護等任務，隨著對公共利益的不斷重視，海軍執法業務范圍現在逐漸延伸到科學研究、漁業與環境保護、海難搜救、海域管理執法及海洋環境調查等。

2．5．2 巴西

巴西海上執法工作統一由巴西海軍負責。因此，巴西海軍除擔負各國海軍通常擔負的維護國家海上國防安全任務外，還擔負一般國家海岸警衛隊肩負的海上執法任務，包括：維護巴西海洋權益；實施國家海洋政策；保衛巴西海洋油氣勘探與開發設施；維護海上安全；海上搜索與救護；保護海洋環境。

3 對我國海洋管理與海上執法的啟示

3．1 加快建立和完善我國海洋法律法規體系

應當加快制定統領我國海洋事務的《海洋基本法》，解決當前海洋管理和執法工作中存在的管轄重疊、管轄空白、法律法規間銜接不暢等問題，并為我國的海洋維權和國際合作提出法律依據。加快制定和修訂海上執法的法律法規，進一步明確海上執法主體及法律責任，避免因重組帶來的執法沖突和責權不明等問題。在海洋資源開發方面，應加強新型海洋資源（海上石油和天然氣、海洋能、海洋空間資源、海洋旅游資源、國際區域礦產資源等）的立法，海洋環境保護方面應加強污染物控制、污染損害賠償、生態補償、海洋物種保護等的立法。

3．2 改革和完善海洋管理體制，提升海洋部門的地位

當前，我國在海上面臨的各種挑戰越來越多，但是我國的海洋管理體制仍然沿襲著長期以來以分部門、分行業管理為主要特點的模式。國家海洋局雖然是實施專門海洋行政管理的綜合部門，但作為部委管理的國家局，其層級和機構編制，遠遠不能滿足日益繁重的海洋管理工作的需要。應在堅持“大部制”改革方向的基礎上，改革和完善海洋管理體制，提升國家海洋行政主管部門的地位和作用，以更好地適應日益繁重的海洋管理工作。

3．3 從長遠角度考慮，應當建立統一的海上執法隊伍

目前，我國海上執法隊伍仍然沒有實現統一，除國家海洋局管理的中國海警隊伍外，海上還有海事執法隊伍，地方仍然存在海監和漁政執法隊伍。建立統一的海上執法隊伍是國際大形勢所要求的，也是發展海洋經濟、維護海洋權益、保護海洋環境的客觀需要，這樣也避免了多部門執法而產生的職能交錯、效率低下的弊端。