填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作之淺見

曹宇峰，賈峰，藍(lán)虹，黃央央

(國(guó)家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 廈門 361008)

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填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作之淺見

曹宇峰，賈峰，藍(lán)虹，黃央央

(國(guó)家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 廈門 361008)

圍填海是開發(fā)利用海洋的主要方式，多年來(lái)為國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但在發(fā)展的同時(shí)也面臨著海洋生態(tài)環(huán)境受損的狀況，圍填海的問(wèn)題成為近年來(lái)海洋管理的重點(diǎn)內(nèi)容之一。筆者根據(jù)近幾年從事填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、涉海工程海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測(cè)等工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合個(gè)人的心得體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)，從技術(shù)和管理角度提出相應(yīng)的意見建議。

圍填海；海域使用；海洋環(huán)境；海洋管理

圍填海是人類向海洋拓展生存和發(fā)展空間的一種重要手段，同時(shí)也是一種重要的海洋工程類型。在海洋開發(fā)領(lǐng)域日益拓展，海域、海島、海岸帶資源開發(fā)利用強(qiáng)度和密度不斷加大，土地日益稀缺的背景下，向海洋要地，成為人類獲取更大空間的一種模式，開發(fā)海洋的一種現(xiàn)實(shí)途徑。荷蘭、日本、新加坡、韓國(guó)等國(guó)家都通過(guò)圍海造地的方式獲取了大量土地，用以擴(kuò)張國(guó)土面積、建造機(jī)場(chǎng)、港口等。我國(guó)從20世紀(jì)五六十年代開始圍填?；顒?dòng)，大規(guī)模圍填海造地則是從20世紀(jì)80年代開始，尤其近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，建設(shè)用地日趨緊張，為了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，沿海地方政府紛紛向海要地，圍填海工程也從早期的單一項(xiàng)目工程到現(xiàn)在大規(guī)模的區(qū)域性的圍填海。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，單位和個(gè)人可以向縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門申請(qǐng)使用海域，同時(shí)提交海域使用申請(qǐng)書、海域使用論證材料等，根據(jù)《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起30日內(nèi)，向相應(yīng)的竣工驗(yàn)收組織單位提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)，提交填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收申請(qǐng)和施工過(guò)程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告等材料。國(guó)家海洋局東海分局為加強(qiáng)填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，于2010年下達(dá)“關(guān)于下發(fā)《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程(試用稿)》”，推動(dòng)填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的深入開展。筆者根據(jù)所在單位近幾年來(lái)開展填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作情況，總結(jié)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題結(jié)合個(gè)人的體會(huì)與思考，為推進(jìn)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作給出建議。

1 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的開展

填海項(xiàng)目的海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的目的主要是通過(guò)對(duì)海域資源、環(huán)境及產(chǎn)生影響的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，了解和掌握填海項(xiàng)目施工過(guò)程對(duì)海洋水文動(dòng)力、水下地形、海洋環(huán)境及海域使用等影響，并評(píng)價(jià)其影響范圍和影響程度，驗(yàn)證海域使用論證報(bào)告書的有關(guān)預(yù)測(cè)結(jié)論，并提出相應(yīng)的海域使用管理對(duì)策措施。

在制訂動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案之前，要盡可能地收集項(xiàng)目施工的情況和工程海域的歷史資料，包括填海項(xiàng)目業(yè)主單位及海域使用權(quán)證書的批準(zhǔn)情況；填海項(xiàng)目的工程可行性報(bào)告審查部門、專家意見和審查結(jié)論；填海項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)報(bào)告及相關(guān)圖紙；填海工程施工工藝、工程量及施工進(jìn)度安排等資料；填海海域使用論證情況及專家意見；歷史資料需由具有相應(yīng)海洋監(jiān)測(cè)資質(zhì)的監(jiān)測(cè)調(diào)查機(jī)構(gòu)在近4年內(nèi)所獲得的監(jiān)測(cè)調(diào)查資料數(shù)據(jù)。

隨后結(jié)合填海項(xiàng)目施工特點(diǎn)、施工工藝、施工方案和施工進(jìn)度計(jì)劃，按照動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)站位和指標(biāo)的選取原則、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)范圍和相關(guān)社會(huì)調(diào)查要求，制訂具體的《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》，監(jiān)測(cè)內(nèi)容包括岸線變化監(jiān)測(cè)、地形測(cè)量、海洋水文泥沙觀測(cè)、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、吹填溢流口懸浮泥沙監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)頻率根據(jù)施工工期的不同進(jìn)行設(shè)定。技術(shù)人員按照既定方案開展相應(yīng)工作，直至工程施工結(jié)束，編寫《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告》，作為海域使用權(quán)人向竣工驗(yàn)收組織單位提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)的材料之一。

2 存在的問(wèn)題

2.1 動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作相對(duì)滯后

根據(jù)對(duì)所轄區(qū)域填海項(xiàng)目的調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)部分圍填海項(xiàng)目在施工建設(shè)過(guò)程中未按《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》的要求開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，直至工程臨近完工，甚至是在完工后竣工驗(yàn)收前才發(fā)現(xiàn)缺少海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告，只得臨時(shí)委托有資質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)或通過(guò)有關(guān)行政管理部門協(xié)調(diào)，補(bǔ)充實(shí)施海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，但此時(shí)已無(wú)法獲取施工期間各項(xiàng)監(jiān)測(cè)內(nèi)容的過(guò)程資料，進(jìn)而無(wú)法評(píng)估填海項(xiàng)目施工過(guò)程對(duì)海洋水文動(dòng)力、水下地形、海洋環(huán)境及海域使用的影響，至多通過(guò)現(xiàn)狀調(diào)查對(duì)既成事實(shí)的工程建設(shè)影響情況作后評(píng)估。

2.2 動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)不夠“動(dòng)態(tài)”

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是以工程施工進(jìn)度計(jì)劃為基礎(chǔ)，按照一定的監(jiān)測(cè)頻率實(shí)施各項(xiàng)監(jiān)測(cè)內(nèi)容。但在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分的工程項(xiàng)目存在建設(shè)資金落實(shí)不到位、利益相關(guān)者阻工、海上作業(yè)遭遇惡劣天氣、既定施工方案不適用現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)等各種原因?qū)е率┕みM(jìn)度延遲，以及施工方案和施工工藝變更的情況。限于業(yè)主(或委托單位)與承擔(dān)單位間聯(lián)系溝通機(jī)制、監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)或承擔(dān)單位總體工作量等緣故，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作基本上不能作及時(shí)調(diào)整，使之與工程建設(shè)情況更契合、監(jiān)測(cè)效果更佳。

2.3 相關(guān)技術(shù)規(guī)程亟待修訂完善

《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》于2007年發(fā)布之后未及時(shí)制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程，造成早期的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作缺少嚴(yán)格統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求?！短詈ｍ?xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程(試用稿)》在2010年下發(fā)之后，迄今實(shí)施已4年有余，其中部分內(nèi)容在應(yīng)用實(shí)踐中的適用性和實(shí)用性有待商榷，需要做進(jìn)一步的調(diào)整、補(bǔ)充和細(xì)化。

2.4 政策標(biāo)準(zhǔn)宣貫力度不足

《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》和《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程(試用稿)》在頒布或下發(fā)實(shí)施之后的宣貫力度嚴(yán)重不足，尤其是后者。造成建設(shè)、施工建設(shè)單位不夠重視，在人員、經(jīng)費(fèi)上缺少相應(yīng)的安排，從而出現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作不能及時(shí)開展或不開展的現(xiàn)象，有的單位即使開展，其監(jiān)測(cè)內(nèi)容、頻率等都很難達(dá)到目的和技術(shù)要求；此外，有的項(xiàng)目驗(yàn)收專家對(duì)有關(guān)技術(shù)規(guī)程也不夠熟悉，對(duì)其中技術(shù)要求的理解和認(rèn)知都相差較大，不能很好地起到嚴(yán)格把關(guān)的作用。

2.5 監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)水平參差不齊

海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的實(shí)施需要對(duì)有關(guān)政策、規(guī)定和技術(shù)規(guī)范的正確把握，但實(shí)際上目前承擔(dān)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的單位或機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻較低，水平各有不同。不能嚴(yán)格按照要求編制方案，監(jiān)測(cè)工作不到位，施工過(guò)程數(shù)據(jù)資料不足，監(jiān)測(cè)成果報(bào)告水平低等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這不僅影響到圍填海項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收，還給海洋行政主管部門的決策提供了不當(dāng)依據(jù)。

3 對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)管理，把好竣工驗(yàn)收關(guān)

梳理填海項(xiàng)目施工建設(shè)情況，制訂有力的措施，已經(jīng)開工建設(shè)的要及時(shí)開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，尚未動(dòng)工的要將動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)列入項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃中，確保人員、經(jīng)費(fèi)的充足，對(duì)于已完工且未按要求開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目，予以相應(yīng)的處罰，從嚴(yán)把關(guān)、從嚴(yán)驗(yàn)收，使得“加強(qiáng)管理”不再是老生常談。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)視，落實(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)效果

在各項(xiàng)監(jiān)測(cè)內(nèi)容受限于監(jiān)測(cè)頻率的情況下，增加對(duì)填海項(xiàng)目的監(jiān)視力度，一方面如項(xiàng)目施工建設(shè)過(guò)程中存在問(wèn)題，比如施工方案、工藝變更、未按先圍后填原則施工、超范圍填海等，監(jiān)測(cè)單位可及時(shí)發(fā)現(xiàn)以敦促建設(shè)和施工單位改正，減少對(duì)海洋岸線、海洋環(huán)境和海域使用的影響；另一方面監(jiān)測(cè)單位能更多地掌握項(xiàng)目施工建設(shè)情況，并在條件許可之下，結(jié)合工程實(shí)際的施工進(jìn)度來(lái)調(diào)整監(jiān)測(cè)時(shí)間及頻率，使動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作更有針對(duì)性，取得更好的監(jiān)測(cè)效果。

3.3 合理規(guī)劃監(jiān)測(cè)方式和頻率

多數(shù)的填海項(xiàng)目都會(huì)出現(xiàn)工期變更情況，因此須根據(jù)工程范圍，結(jié)合實(shí)際工期情況選擇有效的監(jiān)測(cè)方法，合理安排監(jiān)測(cè)周期，既達(dá)到監(jiān)測(cè)目的，又節(jié)約監(jiān)測(cè)成本。比如圍填海項(xiàng)目的岸線監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)其外圍圍堤施工變化，對(duì)于一些無(wú)法直接到達(dá)的區(qū)域，可采用航空攝影測(cè)量、遙感影像等技術(shù)手段定期進(jìn)行監(jiān)測(cè)，圍堤基本成型后，基本不會(huì)再出現(xiàn)明顯的岸線變化，針對(duì)其內(nèi)部回填區(qū)域的監(jiān)測(cè)頻率可適當(dāng)縮減，同時(shí)還須結(jié)合施工進(jìn)展情況適當(dāng)調(diào)整；對(duì)填海施工可能造成的工程區(qū)附近的岸灘沖淤變化，在填海項(xiàng)目施工期，為避免影響施工船舶，節(jié)約成本，其周邊海域的水深地形變化可采取固定斷面方法定期進(jìn)行測(cè)量，而在施工前后分別進(jìn)行一次區(qū)域性水深地形測(cè)量，即可對(duì)比工程施工前后的地形變化，從而整體評(píng)估填海施工造成岸灘沖淤變化。

3.4 加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的宣貫與培訓(xùn)

從事并開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，不僅要求監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、技術(shù)人員乃至驗(yàn)收專家們熟悉相應(yīng)的法律法規(guī)、熟悉海洋環(huán)保措施等有關(guān)要求，同時(shí)還要求對(duì)工程建設(shè)的施工組織設(shè)計(jì)、方案、工藝、設(shè)備材料等具有一定的專業(yè)知識(shí)，所以有必要進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高從業(yè)能力和水平。此外，還可主動(dòng)發(fā)揮中心站作為海洋公益服務(wù)單位為地方海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供科學(xué)技術(shù)支撐的作用，為建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位提供海洋專業(yè)技術(shù)支持，輔以專業(yè)的宣傳、講座或培訓(xùn)，提高各單位及相關(guān)人員的海洋環(huán)保和依法依規(guī)用海的意識(shí)，從而為更好地實(shí)施海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作起到事半功倍的效果。

3.5 豐富動(dòng)態(tài)監(jiān)視的技術(shù)手段

目前海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視工作的實(shí)施方式基本上是以技術(shù)人員在陸地或是租用船只到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行，但隨著工作的開展，人員和技術(shù)手段上的不足逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，難以對(duì)工程進(jìn)行更為深入和實(shí)時(shí)的監(jiān)視監(jiān)測(cè)，需要輔以更先進(jìn)的技術(shù)手段作為支撐，可以利用高精度衛(wèi)星遙感、航空遙感、無(wú)人機(jī)巡視影像等手段，對(duì)圍填海項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)圍填?；顒?dòng)。

3.6 加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資料的共享

目前，涉及或相關(guān)的填海項(xiàng)目海域使用的部門有動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、衛(wèi)星與航空遙感單位、省市級(jí)海域使用動(dòng)管中心和執(zhí)法檢查單位等，但彼此之間缺少相應(yīng)的數(shù)據(jù)資料共享機(jī)制或平臺(tái)，造成各家單位或機(jī)構(gòu)對(duì)填海項(xiàng)目的具體情況掌握都不夠?qū)崟r(shí)和全面，建議在健全聯(lián)動(dòng)共享的機(jī)制基礎(chǔ)之上，建立海域使用動(dòng)態(tài)信息平臺(tái)，在授予相應(yīng)權(quán)限的條件下，可以分享和使用各家提供的監(jiān)視監(jiān)測(cè)甚至執(zhí)法檢查結(jié)果，豐富信息獲取來(lái)源，完善各自的工作成果。

可以說(shuō)，有計(jì)劃的、適度的圍填海造地可以為國(guó)家和沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造有利條件，進(jìn)而保障國(guó)家重大項(xiàng)目用海，為沿海地區(qū)城市拉動(dòng)投資及大規(guī)模建設(shè)沿海港口提供支撐，為改善濱海生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地起到重要作用。但圍填海畢竟是改變了海域的自然屬性，在海洋經(jīng)濟(jì)取得矚目發(fā)展的同時(shí)，海域也在面臨日益增長(zhǎng)的高污染和海洋生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)，為加強(qiáng)海洋行政管理、提高海洋資源開發(fā)能力、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、建設(shè)海洋生態(tài)文明，對(duì)圍填海項(xiàng)目等涉海工程的海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作調(diào)查研究、總結(jié)分析和實(shí)踐驗(yàn)證，進(jìn)而完善有關(guān)管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以期促進(jìn)海域使用的規(guī)范化和海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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