完善高校預算編制的探討
——基于部門預算和校內預算編制實務視角

□（南京工業職業技術學院 江蘇南京210023）

新《高等學校財務制度》（財教［2012］488）號）中提到“高等學校財務管理的主要任務是：合理編制學校預算，有效控制預算執行”，預算管理是高校財務制度改革的核心，而預算編制不僅是預算管理的重要組成部分，還是預算管理的起點、龍頭和核心環節。預算編制是否規范合理、科學將直接影響預算的執行，影響高校的永續生存與發展。

一、高校預算編制的內容

高校預算編制分為上報財政的部門預算編制和校內預算編制。

（一）部門預算編制

部門預算采取自下而上的編制方式，實行“二上二下”的編報審核程序，包括收入預算和支出預算。

1.收入預算編制。收入預算包括財政補助收入、專戶管理行政事業性收費、其他非稅收入、事業收入、經營收入、其他收入、以前年度結轉和結余資金。財政補助收入一般是綜合定額（生均定額加上師資系數等，有的省份還考慮績效系數）加上離退休補助經費。其他收入是高校依據相關政策，參照學校近幾年的生源及收入狀況，并充分考慮影響收入的各項因素，科學合理進行預測。

2.支出預算編制。部門支出預算編制采用零基預算法，包括基本支出和項目支出。（1）基本支出預算實行定員定額管理，其中人員支出預算是根據各校上報到預算基礎信息庫中的人員的各類資料，并按照相關政策規定據實核定；日常公用支出預算按理應按綜合定額標準核定，但對高校此項一般不作要求，只是近年來要求壓減一般性支出，除特殊情況外，商品服務支出總額不得突破上一年度預算數。（2）項目支出預算按照項目管理的規定編制，要求進行科學論證和合理排序，納入項目庫，編制中長期項目安排計劃，結合財力狀況，在預算中優先安排急需可行的項目。如支出預算中涉及政府采購的項目，還需編制政府采購預算。

（二）校內預算編制

因各校的實際情況、業務規模、管理水平、工作基礎等現狀均不相同，高校校內預算編制情況比較復雜。大多數高校按照高校財務制度中規定的“高等學校預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算”的精神編制校內預算，編制也采取自下而上的編制方式，實行“二上二下”的編報審核程序，包括收入預算和支出預算。

收入預算編制參照部門預算中的收入預算編制，會有部分微調。對于支出預算，比部門預算更加細化，大多數學校是將人員經費預算留在校級本部，只是將日常運行經費下撥給各院系。就下撥方式而言也存在很大的差異，一類是，有的學校使用上報財政部門的收入預算金額作為校內預算的支出預算的限額，在支出預算中，將學校重點建設的項目資金留足后，對各院系、各職能部門上報的資金預算進行平衡，再進行分配；另一類是，支出總額仍然使用上報部門預算中的收入測算數，在支出預算中，先將學校重點建設的項目資金留足，再按學校制定的定額標準下達各院系的預算，余額在各職能部門上報的資金預算中進行平衡；第三類是，對各院系、各職能部門上報的資金預算進行平衡，先確定支出預算，為了避免赤字預算，將上報財政部門的收入預算數進行調整。

二、現行高校預算編制中存在的問題

（一）預算觀念淡薄，重視不夠，未單獨設置預算部門

目前國內高校對預算管理重視不夠，宣傳力度不大，缺乏全員參加，基本上都沒有設置相對獨立的預算部門，預算編制大都由財務處負責，財務人員臨時參與預算編制，人員也大多是兼職。預算編制程序高度分散化和碎片化，在編制預算草案前，財務人員關注的是資金的收支平衡，對于各部門各項目投入資金的比例及投入支出效益的論證既不了解也不關注。而各院系既不清楚學校的戰略規劃和中期目標、學校重點投入和優先建設的項目，也不了解學校的收入、支出、債務等情況，因而編制過程中將關注的焦點放在爭奪資源方面。財務部門負責預算管理的全過程，既是預算編制主體，又是預算執行主體和監督主體，這種角色設置顯然是不合理的。

（二）預算編制粗糙，內容不完整且缺乏科學性

1.部門預算與校內預算 “兩張皮”。預算編制存在缺陷，方法不科學不合理，名義上采用零基預算，實際上由于多方面的原因，大都采用的是“基數+增長”編制預算的方式，再加上部門預算與校內預算編制時間上不一致，導致學校發展戰略和實際支出脫節、部門預算與校內預算“兩張皮”。

2.不重視基礎數據的收集。對基礎數據的收集不重視，人員、學生等數據信息填報不全，項目立項論證不充分，部門預算中大都不包括影響學校財務安全的債務預算 （有的高校只是在編制校內預算時考慮了債務預算）。

3.收入預計不足。我國高校普遍經歷了新校區建設、生源擴招的規模擴張期，現進入了一個從規模擴張的外延式發展轉向以提高教育質量和辦學水平的內涵式建設的嶄新階段。面對教育形勢的巨大變化，為了在競爭中立于不敗之地，高校經濟活動更加多元化，不再局限于教學科研，還產生了校企合作、對外投資、校區出租出借、對外融資等經濟活動，形成了以財政撥款為主，以學雜費、科研經費等事業收入為輔，接受社會捐贈、經營收入、其他資金收入的多渠道經費投入機制。但有的高校出于某方面的考慮，在預算編制時對收入的測算既不全也不足。

4.內容不完整。要實現4%目標，教育經費的投入是全方位的，除了生均定額提高之外，財政專項投入力度也空前加大，除了“985”、“211”工程、“333”高層次人才培養、重點實驗室建設、重點學科建設之外，還有諸如優勢學科建設工程、中央支持地方高校發展、協同創新、資源庫建設、實訓基地建設等專項，這些專項大都需要學校進行配套，因各高校的資金并不寬裕，在前一年度編制部門預算時，對于這些不能確定究竟何時才會下達的專項，一般未納入預算。

由于缺乏科學合理的預算編制，緊缺與浪費并存，一方面重復建設、資源浪費、年底突擊花錢現象嚴重，另一方面一些重點項目建設因預算不夠，不斷需要追加，預算缺乏剛性，超預算現象也時有發生。

（三）部門預算編制中資金分配限定不科學

部門預算對資金分配有嚴格的規定，在人員經費支出中，除了基本工資、津貼補貼、社會保障繳費及部分績效工資允許用財政補助資金安排外，諸如住房公積金、其他工資福利支出、部分退休人員津貼及外聘教師酬金等人員支出必須用財政專戶管理資金（學雜費）等其他資金安排，能用財政補助資金安排的人員經費不足全校人員經費的二分之一。財政補助資金一般是按進度下達用款指標，而高校的學雜費收入一般到9月份以后才能實現，財政要在收到學校上繳的款項后才會下達用款指標。為了穩定教師隊伍，一般有科研經費沉淀資金的高校都會先用其墊付人員工資，等國庫下達用學雜費安排的人員經費指示后，再將資金還回去。科研經費沉淀資金不足的高校連正常的運轉都難以維持，“串用”、“套用”資金的情況時有發生。

（四）校內預算編制缺乏科學的定額標準體系

高校預算編制涉及人事、教學、科研、行政、后勤、學工等部門，如何根據部門、業務、經費類型特點確定合理的定額標準，定額標準體系如何構建等，沒有統一的標準。大多數高校通常根據經驗和以往的數據制定出一個定額標準，存在隨意定標準、盲目增加或削減預算項目與金額的現象，造成所編制的預算不科學不全面。

三、完善高校預算編制的對策

隨著高等教育事業的發展，高校經濟活動更加復雜，資源配置決策也更加困難，如何用好、管好教育經費，加大內涵建設投入，逐步壓縮“三公經費”等一般性公用支出，將經費配置重心轉向教學科研專業建設、師資隊伍建設、實驗實訓基地建設等方面，確保經費使用規范、安全、有效，提高資金使用效益，優化資源配置，防范財務風險，高校預算編制改革迫在眉睫。

（一）完善預算編制的組織結構，設置單獨的預算部門，提高預算編制的參與度

根據新的高校財務制度的要求，高校預算需經學校領導班子集體審議通過后上報，故學校黨委會是預算管理的最高決策機構，負責部門預算和校內預算的審議批準。預算管理的組織機構可以設置預算管理委員會，由校長親自負責，財務、人事、教學、科研等相關職能部門負責人和有經驗的專家教授參與，全面負責預算管理工作，負責根據學校各項事業發展計劃和任務，將學校發展的總體目標分解成若干具體目標，以預算指標形式加以量化，并分解到各職能部門，對各部門預算執行負有監督考核和指導的責任。通過強化激勵約束機制，確定各部門的責、權、利，真正做到事權和財權的統一，一方面可以調動各方主動參與預算編制的積極性，另一方面可以整合優化資源配置，提高資金的使用效益，從而規范管理，防范風險。預算管理委員會下設的預算管理辦公室（可掛靠財務處）是學校預算管理主管部門，負責提出預算建議方案及預算調整建議方案，具體組織完成部門預算和校內預算編制、執行，向主管校領導及上級主管部門報告學校預算執行情況。各院系和職能部門是預算的具體執行單位，負責制定本部門的預算草案，執行黨委會批準的預算方案。

（二）調整部門預算編制中資金分配限額，提高預算編制的科學性和合理性

新《高等學校財務制度》中提到“國家對高等學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用的預算管理辦法”，“高等學校預算應當自求收支平衡”，既然如此，財政部門對高校各項資金的支出不應過多的進行限定，高校可根據自身的實際情況來進行平衡，這樣才能讓實際支出與上報財政的預算一致起來，避免 “套用”、“串用”資金的現象發生。

（三）做好預算編制的基礎工作，完善校內預算編制的依據

預算編制是一個系統性的工作，基礎工作既是起點又是重點。平時要注重教師、學生等基礎數據的收集，項目儲備庫的建設，綜合以往的支出情況，做好各項測算工作，并針對本校的特點和實際情況，組織相關人員進行評估論證，建立科學合理的定額標準體系。比如對通用支出辦公費、差旅費等，制定出統一的定額標準，下撥給各院系的教學業務費生均定額可以某日的學生人數為準，換算成自然生數，乘上基數 （也就是學校自定的標準定額），并參照財政學科系數、學生繳費率等指標下達。對教學運行費、實驗室運行費、畢業設計費、就業經費、學生活動費、校企合作經費等共性項目學校還可以提供具體的指導建議。此標準體系并非一成不變，要結合學校發展的長遠目標和外部環境變化而進行相應的調整和修訂，體現向內涵建設投入的傾斜，才能保證高校的可持續發展。

（四）改變預算編制的方法，適應新的形勢

教育部、財政部發布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》（教財［2007］1號）第13條規定：“高等學校應根據學校事業發展需求和綜合財力可能，編制中長期財務收支計劃，學校的事業發展規劃必須與財務收支計劃相適應”。隨著部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類等改革進一步深入，黨的十八大關于全面深化改革的戰略部署中提出了“改進預算管理制度”，“建立跨年度預算平衡機制”，克服單純編制年度預算的短期行為。而目前國內高校主要采用的是“基數+增長”、零基預算法，一般只編制年度預算，未編制中期或長期預算，這勢必不會重視高校發展的長遠目標和最高目標，勢必不會重視高校財務的可持續發展和高校的可持續發展。隨著我國高等教育辦學環境的變化，需要進行預算編制改革。滾動預算法結合了靜態和動態，既注重固定預算年度的靜態，又強調了固定期的滾動性，適合中期預算編制。可以在目前的基礎上，根據學校事業發展的規劃,對專項支出預算編制進行改革，嘗試采用3至5年中長期滾動預算的方式進行，每年編制一次，逐期向后滾動，并根據實際執行情況和學校的工作重心不斷對后幾年的預算進行更新完善。在此基礎上，逐步探索建立月度預算、季度預算、年度預算和中期預算相結合，以滾動預算為主，其他方式為輔的預算編制體系，使預算編制更科學，這也是黨的十八大的要求。

（五）改變預算編制的程序，使部門預算與校內預算編制“兩張皮”成為“一張皮”

為加強預算績效管理，嚴格預算執行，進一步提高資金的使用效益，確保校內預算執行與上報的預算嚴格一致，變部門預算與校內預算編制“兩張皮”為“一張皮”，學校的收支必須全部納入預算，包括銀行貸款也要納入預算，以保證預算編制范圍的完整和真實。切實做到收入“一個籠子”，預算“一個盤子”，支出“一個口子”。可以將校內預算編制時間提前，與部門預算編制同步。在預算年度前一年6月進行部門基礎數據的申報時，各部門同時負責編制本部門的預算，對于定額部分待核定后一并下達，不需要申報。除定額之外的歸口管理及專項支出，各部門需結合學校發展規劃、本年度工作要點及本部門事業發展規劃和目標、年度工作計劃，統籌考慮項目前期工作、實施條件，預算年度內進行項目時的資金需求測算，科學合理地編制預算。對于重大項目（50萬元以上）專項支出還必須提供立項論證，預期目標報告，相關的業績指標，包括前期的成果及將來的預計成果等。預算管理辦公室根據學校發展計劃、綜合財力，參照上年度預算的執行情況和各部門上報的預算，與各院系和職能部門再次協調，綜合平衡后，報學校黨委會審議，再按主管部門和財政的要求完成部門預算的編報工作。11月份左右，根據財政部門下達的預算控制數，編制時，預算管理辦公室根據實際情況對除財政補助收入之外的收入再次評估確定后，對部分支出預算預分配方案進行調整，并將修訂后的定額及預算分配方案下達給各院系及職能部門，各部門根據要求及實際情況進一步細化預算支出，定稿后報預算管理辦公室。預算管理辦公室對全校支出預算和政府采購預算進行細化，綜合平衡后報學校黨委會審議，完成部門預算的編報工作。這樣通過由下而上、由上而下、上下結合、分級編制、逐級匯總的程序，部門預算和校內預算就同時完成了。