政府行為、城鎮化與農業可持續發展

戴青蘭，靳濤

摘 要：文章以政府行為和中國特色的城鎮化路徑為視角，探究政府主導的經濟增長模式和城鎮化過程對我國農業發展和農民增收的影響。研究發現，政府增加農業支出對農業發展和農民增收有積極意義，但是，地方政府利益最大化的投資拉動模式不利于城鄉均衡發展。目前，地方政府主導的城鎮化過程進一步惡化了城鄉收入差距，不利于農業可持續發展，更為嚴重的是，地方政府行為與城鎮化的交互影響對農民增收更為不利。

關鍵詞：政府行為;城鎮化;可持續發展;城鄉收入差距

中圖分類號：F303.3 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）01-0066-06

新時期我國農業發展面臨許多發展機遇，十八屆三中全會提出國家支持農業發展的政策和投入力度要不斷加大，此外，城鎮化作為支撐中國經濟可持續發展的國家戰略，也會加快農業結構和農業效率的提升。那么，在這種邏輯下如何引領農業發展就給我們提出了新的課題。

一、相關研究的述評及問題的提出

改革開放以來，對我國農業發展的相關研究文獻頗多，且從不同的側面來展開。如李谷成等基于中國省級比較的角度，對中國各省農業效率做了研究，分析了農業區域差異的內在原因及表現[1]。對中國農業效率的研究，McMillan（1989）[2]、Lin（1992）[3]和Xu（1998）[4]等學者從全要素生產率和技術效率分析兩方面都先后做過較為深入的研究;此外，國外的學者Jensen（2000）[5]、Townsend（2001）[6]等后續的研究也認為中國農業生產率并不高，還有較大提升空間。洪銀興等認為，新時期我國農業發展面臨許多發展機遇，特別是國家支持農業的投入力度不斷加大，農產品市場擴張、比較效益的逐漸提高、農業生產結構不斷改善以及科技發展等都將為未來農業發展提供了難得的發展機遇[7]。石磊、高帆則認為，改革開放以來，中國經濟持續高速增長，在世界范圍內可以稱為一個“奇跡”，然而，經濟增長引致的財富分配效應并不是相對均質的，城鎮居民收入和消費水平高速增長，農村居民收入和消費水平增速卻相對緩慢，城鄉“失衡”不斷擴大[8]。高帆還認為，當前農業發展正處在新的歷史起點，面臨著新的發展目標，并在生產要素、市場結構、制度安排等層面表現出十大困局[9]。此外，焦方義研究認為，政府財政、信貸資金在我國東部、中部和西部地區對農業經濟增長的影響具有明顯的地區差異性。隨著財政、金融資金的投入，東部、西部地區沒有出現收斂或者發散的趨勢，但是在中部地區出現了發散的趨勢。并且在東、中部農區財政資金的運行效率不高，信貸資金在西部農區對農業經濟增長的貢獻也不明顯[10]。

范柏乃、段忠賢通過財政與農業相關關系研究認為，我國財政農業支出與農業經濟發展之間不僅存在著密切的正相關性，還存在著十分明確的單向因果關系，國家財政農業支出是引起農業生產總值變化的重要原因，但二者并非簡單的線性關系[11]。

黃季焜通過更具體的研究認為，中國農業也將面臨農產品需求增長趨緩、自然資源退化、生產力增長乏力、生產經營規模小、勞動成本上升、氣候變化、價格波動等巨大挑戰。未來食物供需缺口將逐漸增大，食物安全問題將日益突出。為此，國家支持政策的重點需要聚焦在農業生產力的提升上，并調整新時期現代農業的發展戰略[12]。林毅夫等認為我國農村改革關系到農民、農業和農村經濟發展的大局，從發展的角度看，我國金融改革應該更加注重培育和發展大量中小金融機構，因為相對于大型金融機構而言，中小金融機構在服務于農村勞動力轉移、農業結構的調整和農村的社會保障中更具比較優勢[13]。王豐也認為，農業發展必須破除城鄉二元結構的制度性障礙，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系[14]。王偉認為，各省經濟發展水平的不同，決定了政府對農業的財政支出力度必然也存在一定的差異，因而立足于對具體區域的研究顯得更有必要[15]。此外，魏朗則針對中國的國情研究發現，財政支農支出對我國農業經濟增長有重要影響，并且這種影響仍在持續[16]。陳麗、張士云也認證了這個結論，他們運用多元統計的分析方法對農業經濟增長因素進行分析，得出結論是農業基本建設投資對農業總產值有顯著的間接作用[17]。

農業發展是一個由傳統農業過渡到現代農業的多層面的演進過程，這一過程必定伴隨著城市化過程，其進程必定是復雜而又艱巨的，面臨的問題也更多，因而在這個過程中政府不可或缺，只有政府才能協調各方面的力量來推動農業現代化的進程。

政府行為與城市化對農業發展有何影響，關于這一點主流經濟學的相關理論并沒有給我們答案，這一問題也是影響中國農業發展的最突出問題，而把農業發展放在政府行為與城市化的作用下來考察，這方面的研究也是比較少的，本文基于中國改革開放30多年的進程，在此邏輯下對我國農業發展的績效做出評價。

二、農業發展、政府行為與城鎮化的關系

農業發展除依托資源條件外，還與政府對農業的扶持分不開。這些政府支持包括財政、稅收、金融、人才、項目和技術等，正是這些支持使農業獲得了持續的發展。要使農業長期穩定地發展，國家應持續增加農業投入，加快農業現代化的步伐。采取多種渠道籌資，解決農業發展的資金問題，增強農業抗御自然災害的能力，提高農業生產機械化水平，普及推廣農業先進科技，以提高農業生產水平。

從世界范圍內來看，城鎮化水平較高的國家，在其城鎮化過程中，由于工業的比較收益高于傳統農業，城鎮化的發展或多或少都會對農業造成不利影響[18]。但是城鎮化、工業化的發展同時又能為農業的發展創造前提條件，即伴隨著城鎮化、工業化的進程，農業的物質要素向非農產業轉移的同時，大量的農業人口向非農業人口轉移，鄉村人口向城鎮人口轉移。其結果是減輕了人口對土地依附。但在我國，由于城鎮化是政府主導下的城鎮化，地方政府為了自身的利益（土地財政和GDP掛帥），往往會以犧牲農民利益來推動城鎮化，在這種特殊背景下農業發展必定會受到沖擊和影響。此外，為了維護社會的穩定，我國特殊的土地政策和戶籍政策都抑制了農村剩余勞動力的轉移，這也必定會影響農業生產率的提升和農業的發展。由于在城鎮化的過程中沒有伴隨著勞動力的轉移而形成土地集中和規模經營，使農業機械優勢難以發揮，新技術難以采用，這必然使得農村對農業基礎設施投入下降，農業增長率呈現衰減狀態。一般來說，農業產值占GDP的比重會隨著城市化進程的推進而下降，而農民收入和農業生產率是否能與第二和第三產業一樣不斷提升則是考察農業是否可持續發展的關鍵。從圖1也可以看出，中國農業產值占比也是隨著城市化的不斷攀升呈下降趨勢。endprint

實際上，農業是城鎮化的基礎，城鎮化的進程快慢相當大的程度上要取決于農業的發展。從西方發達國家的城鎮化歷程來看，在確保農業生產或農產品進口正常發展方面，這些國家做得是比較成功的。歐洲特色農業一直很發達，其經濟效率也較高;而美國是世界上最大的農產品出口國之一，但農業收益也不明顯低于其他產業。我國是一個人口眾多、土地資源相對緊缺的大國，農業的發展和供給能力的增長是城鎮化的基礎，我國不可能主要借助從別國輸入農產品來維持城鎮化的進程，而必須在農業發展的基礎上來推進城鎮化的正常發展，且必須以城鎮化的發展來帶動農業現代化。此外，農業發展的基本生產資料是土地，而農村城市化進程的一個突出表現卻是耕地被征用于城鎮和城市的發展，正是基于這種耕地減縮、土地功能轉化的情況，農業發展形勢更為嚴峻，為此國家制定了最為嚴格的農地保護政策。所以，我們認為要持續發展農業必須處理好政府行為及城鎮化對農業的影響，就農業論農業是沒有意義的，農業發展受制于地方政府行為和政府主導的城鎮化的影響，只有處理好三者的關系，農業才能高效可持續發展。

中國的經濟增長模式是地方政府主導的投資拉動型經濟增長模式，在這種模式背后是基于中國特色的發展背景和發展邏輯。由于中國是一個轉型國家，也是一個發展中國家，既面臨發展問題，又面臨轉型問題，而政府與市場在很多方面的職能邊界尚未厘清，特別在土地政策、人口政策和戶籍政策等方面還保留很多計劃體制下的烙印，而地方政府作為獨立的利益主體，其更多關注自身的財政問題和增長業績，在這種背景下，農業發展就處在一個相對不利的局面，因為農業投入多，見效慢，農業發展與地方政府熱衷的土地財政和GDP競標競賽等短期發展行為是相背離的，這必然導致農業發展的困境和困惑。本文基于這種分析，提出兩個推論：

推論一：政府財政支出對農業發展非常重要，但土地財政和GDP掛帥下的政府行為會阻礙農業的可持續發展。

推論二：城鎮化可以提高農業效率，但在土地政策和戶籍政策制約下的城鎮化可能不一定會提高農業生產效率，反而會制約農業效率的提升。

圖1 城市化率與農業增加值占比關系圖

三、計量模型、指標度量和描述性分析

（一）計量模型

本文的研究重點是政府行為和城鎮化對農業發展的影響，在考慮核心解釋變量的政府行為和城鎮化基礎上，還考慮其他控制變量的影響（控制變量的選擇見第二部分指標的度量），基于此，本文構建計量模型如下：

Fi，t=α+γGi，t+βi∑Xi，t+fi+εi，t

其中，i表示地區，t表示年份，F表示被解釋變量，G為核心解釋變量，Xi為影響被解釋變量的其他控制變量。

本文計量模型用面板固定效應模型（FE）及隨機效應模型（RE）來分別回歸，通過檢驗發現FE更適合。

本文在通過hausman檢驗，確定選用固定效應模型還是隨機效應模型，在此基礎上再用廣義估計模型（GEE回歸）進行穩健性檢驗。

（二）指標的度量

1. 被解釋變量。農村居民與城鎮居民收入比值（lnincomegapa）。本文的核心任務就是考察政府行為和城鎮化視角下對農業發展的影響，因此，考量農業發展的評價指標用農業增長率和農業產值都沒有意義，因為這些指標都無法和第二、三產業發展指標進行比較而得出客觀評價，唯有農村居民收入與城鎮居民收入之比才能表現除此背景下農業與第二、三產業的發展態勢之比，故這里用農村居民與城鎮居民收入之比作為衡量農業發展的指標。

具體地，本文將測算28個省市（為了保證數據的一致性，這里不考慮海南、重慶和西藏3個省市）的農村居民與城鎮居民收入之比情況，在計算過程中參考新中國60年數據進行推算，并在此基礎上通過以后逐年的中國統計年鑒，把相關數據延伸至2011年，針對有些省份缺乏數據，本文用插值法計算出相關數據。

2. 核心解釋變量。政府行為（lnORG）和城鎮化（lnuremruem）。政府行為通過政府預算外收入占比（lnexrgdp）和政府農業投入占政府財政支出占比（lnagrirevper）來表示。而城鎮化指標則用城鎮就業人口與農業就業人口來表示（lnurbangap）。

（1）政府預算外收入占政府總收入的比重（exrgdp）。我們用政府預算外收入占政府總收入的比重來衡量，即Exrgdp=地方政府預算外收入/地方政府總收入。該指標表達一個地區政府對經濟活動的干預程度，當該指標數值大時，表示政府對經濟干預強。該指標符號取決于實證結果。數據來自《新中國60年統計資料匯編》和2008年以后的歷年《中國統計年鑒》。

（2）政府農業投入占政府財政支出占比（lnagrirevper）。我們用政府財政中農業支出比例來衡量，即Agrirevper=地方政府農業支出/地方財政支出。該指標表達一個地區政府對農業的支持程度，當該指標數值大時，表示政府對農業支持力度大。該指標數據來自《新中國60年統計資料匯編》和2008年以后的歷年《中國統計年鑒》。

（3）城鎮就業人口與農業就業人口的比值（lnuremruem）。我們用城鎮就業人口除以農村就業人口來表示，即Uremruem=城鎮就業人口/農村就業人口。該指標表達一個地區城鎮化水平，當該指標數值大時，表示該地區城鎮化水平高。該指標數據來自《新中國60年統計資料匯編》和2008年以后的歷年《中國統計年鑒》。

3. 控制變量。

本文在選擇控制變量時采取以下兩個原則，一方面是選取那些真正有效的影響因素，而避免選取有交叉影響的因素。同時，對回歸中一些對被解釋變量影響微弱的因素也予以去除。基于此，本文控制變量選取了三種影響因素，一是社會發展水平的影響;二是對外開放的影響;三是制度背景的影響。社會發展水平用人均資本存量（kper）來反映;對外開放水平用FDI占GDP比重來衡量;制度因素考慮了兩個變量，一是政府財政支出占GDP的比重（Govexper）。二是國企職工占職工總數的比例（imempy）。endprint

（1）人均資本存量（lnperk）。我們用資本存量除以人口數來表示，即Kper=K/pop，資本存量以新中國60年數據和歷年《中國統計年鑒》測算得到，人口數據取自《新中國60年統計資料匯編》和2008年以后的歷年《中國統計年鑒》。

（2）對外開放水平（lnfdiper）。我們用FDI除以當年GDP作為對外開放水平的衡量指標。數據取自《新中國60年統計資料匯編》和歷年《中國統計年鑒》。

（三）數據描述性分析

為了保持變量的統一性和可比性，我們最終選取1982-2011年30年28個省市的面板數據作為分析樣本，為了與本文讓計量模型變量保持一致，我們對所有變量都做了自然對數處理（見表1）。

表1 變量的統計性描述

對各個變量之間的相關性也做了檢驗，各個解釋變量的相關系數的絕對值低于0.7，均可達到相關要求。

圖2是城鎮化水平與農村城鎮居民收入比的關系圖，二者呈負相關關系，這說明目前中國的城鎮化進程進一步拉大了農村城鎮居民收入比。

圖2 城鎮化與城鄉居民收入比

四、回歸模型及結果分析

本文使用面板固定效應模型（FE）和隨機效應模型（RE）進行估計，估計結果通過hausman檢驗，發現固定效用模型更為有效。模型（1）-（3）是基于全國的回歸結果，從全國結果看，FE模型更為有效。模型（1）是全國面板的固定效應（FE）回歸結果，模型（2）是考慮了政府預算外收入占比與城鎮化水平交叉項的固定效用模型回歸結果，模型（3）是考慮了農業支出占比與城鎮化水平的交叉項的固定效用模型回歸結果。

從表2回歸結果看，模型（1）-（3）回歸結果是一致的，政府預算外收入占比對城鄉居民收入差距擴大呈現負面的影響，這說明地方政府做大本地區財政的行為是與保持城鄉協調發展的目的不一致的。而政府農業支出占比對城鄉收入差距縮小是正向的，這說明政府農業投資是縮小城鄉收入差距的重要舉措，這個結果也是正常的。城鎮化對城鄉收入差距縮小的影響也是負向的，這也說明中國城鎮化是存在問題的，是對農民不利的城鎮化。另外，社會資本存量對城鄉收入比影響不顯著，而對外開放也會拉大中國城鄉收入差距，這主要是由于外商直接投資的進入大多都集中在城市，自然會拉大城鄉收入差距。從兩個交叉項的符號來看，政府預算外收入占比與城鎮化的交叉項和政府農業支出占比與城鎮化的交叉項都為負，這表明地方政府行為與城鎮化的交互影響也是不利于城鄉收入差距縮小的，說明地方政府主導的城鎮化本身也是不利于農民收入提高和農業發展的。

表2 全國面板回歸估計結果

本文分別就東、中、西部作了固定效用模型與隨機效應模型回歸，發現固定效應模型更為有效，表3是用固定效應模型（FE）分別回歸東、中、西部不同模式的對比結果。在表3中，模型（4）是東部地區的回歸結果，模型（5）是中部地區的回歸結果，模型（6）是西部地區的回歸結果。

表3 分區域面板回歸估計結果

從表3可以看出，1. 無論是東、中、西部任何區域，政府預算外收入占比都不利于城鄉居民收入差距縮小，說明地方政府的收入最大化行為不利于農民增長和農業發展。2. 政府農業支出占比對城鄉收入差距縮小是有積極作用的，但當考慮了農業支出占比與城鎮化的交叉項后，東部地區交叉項為正值，而中、西部地區不論是農業支出占比指標還是農業支出占比與城鎮化水平交叉項指標都為負，說明東部地區農業支出與城鎮化耦合更為有效，而中、西部地區政府對農業支出占比與城鎮化間矛盾更深。3. 從城鎮化水平對城鄉居民收入差距的影響看，城鎮化進程明顯不利于城鄉收入縮小，這在東部地區更顯著，在中、西部地區不太顯著，但當考慮了農業支出占比與城鎮化水平交叉項后，東部地區交叉項為正，中西部地區交叉項為負，說明東部地區城鎮化與政府對農業支出占比的交互作用是有效率的，中、西部地區則是顯著的負效率。4. 從人均資本存量變化對城鄉居民收入差距來看，在東部地區人均資本存量的增加會縮小城鄉居民收入差距，而中、西部地區則會加大城鄉居民收入差距，說明東部地區對農村居民收入提升更為有利，中、西部地區農村居民發展空間更小。5. 從對外開放水平對城鄉居民收入差距的影響看，對外開放水平會縮小東部地區城鄉居民收入;對西部地區影響相反，會拉大城鄉居民收入差距;在中部地區比較特殊，當考慮了政府預算外收入占比與城鎮化的交叉項后，對外開放對城鄉居民收入差距有積極作用，但在考慮了農業支出占比與城鎮化水平的交叉項后符號為負，表明此時對外開放又會阻礙城鄉收入差距趨近，這說明中部地區對外開放對城鄉居民收入差距影響更為復雜。

回歸結果的地域差異說明政府行為和城鎮化水平對農業提升和農民增收在東、中、西部的發展有著不同的路徑，這實際是和東、中、西部不同的發展基礎緊密聯系在一起的。

五、結論與建議

本文通過研究發現，政府行為與政府主導下的城鎮化對我國農業發展，特別是對農民收入有顯著影響。政府農業支出占比有利于農業升級和農村居民收入提高。政府預算外收入占比擴大了城鄉居民收入間的差距，說明地方政府利益最大化行為是不利于農業的持續發展和農民的收入增長的。政府主導下的城鎮化也是不利于城鄉收入差距縮小的，說明中國的城鎮化過程是不利于農民的。對外開放也會拉大中國城鄉收入差距，這與外商直接投資主要都集中在城市有關。政府預算外收入占比與城鎮化的交叉項和政府農業支出占比與城鎮化的交叉項都也基本上是不利于城鄉收入差距縮小的，這反映出地方政府主導下的政府支出行為和城鎮化行為都是不利于農業和農民的。特別是，對中、西部地區在考慮了交叉項后，不論是農業支出占比指標還是農業支出占比與城鎮化水平交叉項指標都為負更表明了這一點，這也說明中西部地區政府行為與城鎮化更不利于農業提升和農民增收。

筆者認為，我國地方政府主導的投資拉動型經濟增長模式和城鎮化過程是不利于農業升級和農民增收的，這主要是緣于地方政府自身利益最大化行為的結果。由于城市發展和工業發展能更快地帶來成效和業績，能更好地維系自身的利益，這就必然決定了地方政府行為的“重工輕農”和“重城偏鄉”的后果。所以，我們認為中央政府應在規范地方政府支出和行為方面更多地引導他們對農業的倚重，這可以通過法律和相關規章來實施。此外，要增強對農民和農業的保護，在城鎮化過程中要在土地利益、轉移支付和福利保障方面對農民予以更多的關照和政策保護，否則農業不可持續發展和城鄉差距等問題就越來越嚴重。endprint

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責任編輯 莫仲寧endprint