理論·工具·模式：我國水資源管理發展的新趨勢

張海培，尚明瑞

摘 要：為了解決我國水資源管理所面臨的巨大壓力與困境，作為公共管理分支領域的水資源管理必須在理論層面實現由管理向治理理論的變革，在工具層面實現由單一向多元政策工具的轉型。同時，建立適合我國水資源管理形勢需要的政府性組織、市場性組織及社會性組織間的網絡治理模式是適應水資源管理理論變革與工具轉型的必然要求，也是實現我國水資源管理可持續發展的必然選擇。

關鍵詞：水資源管理;治理理論;政策工具;網絡治理模式

中圖分類號：F124.5 ? ?文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）01-0104-05

一、研究問題的提出

所謂水資源管理就是指：“對水資源開發、利用和保護的組織、協調、監督和調度等方面的實施，包括運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段，組織開發利用水資源和防治水害;協調水資源的開發利用與經濟社會發展之間的關系，處理各地區、各部門間的用水矛盾;監督并限制各種不合理開發利用水資源和危害水源的行為;制定水資源的合理分配方案，處理好防洪和興利的調度原則，提出并執行對供水系統及水源工程的優化調度方案;對來水量變化及水質情況進行監測與采取相應措施的管理等。”[1]水資源是一種具有全局性、長期性、戰略性特征的自然資源，是經濟社會可持續發展的基礎性保證。所以，加強水資源管理是我們實現“人水和諧”目標的必然選擇。

我國水資源存在著不容樂觀的自然態勢：首先，水資源人均占有量偏低。我國水資源總量處于世界第六位，而人均占有量不足世界平均水平的1/4;其次，水資源空間分布不均衡。以黑河流域為例，其干流途徑的青海省境內水資源豐沛，供需矛盾不明顯。甘肅省境內水資源有限，供需矛盾凸顯。而內蒙古自治區水資源極為短缺，供需矛盾極為突出;再次，水資源環境污染嚴重。據2006年的相關調查數據顯示，優于Ⅲ類水質標準的國控水質斷面僅占40%，在27個國控重點湖泊中，劣于Ⅲ類水質標準的湖泊占71%，全國地表水總體水質屬中度污染。當前，“3億農民處在飲水不安全狀態，其中1.9億人因水質問題所致。”[2]我國水資源短缺固然與上述各種自然性因素密切相關，但“當前出現的水資源短缺問題，多數是不合理利用造成的。”[3]

目前我國水資源管理除面臨上述論及的不容樂觀自然態勢外，仍面臨著以下三方面的問題：其一，水資源管理“體制”問題。我國水資源管理涉及多個部門，這些行為主體基于自身利益的理性選擇，造成了主體之間博弈失衡的狀態。同時，各自為政，缺乏統一的水資源管理體系，最終形成了“多龍治水”的局面。其二，水資源使用權的流動即“水價”問題。目前，我國水價嚴重偏低，仍處于無償供水或低償供水狀態。如“城市工業用水費用僅占其成本的0.1%～1%，居民生活用水費僅占其生活費用的0.5%～1%，農業用水的水費更低。”[4]這種違背經濟規律而確立的水價造成了嚴重的后果，阻礙了節約型社會的構建。其三，水資源的使用權即“水權”問題。水權即水產權，它是指“保護水資源合理開發、經營、轉讓與消費的制度安排，也是配置水資源的制度選擇。”[5]一般包括水的所有權、使用權、經營權、轉讓權等。目前，我國水權存在的主要問題有水權不明晰、水權市場制度不完善等。這些問題嚴重影響了我國水資源的優化配置和管理。因此，如何加強水資源管理以實現水資源持續利用和有效保護，進而解決以上四方面的壓力和困境，已成為學術界和社會各界亟待解決的焦點問題。在此，筆者試圖從水資源管理的理論變革和工具轉型兩個角度進行分析，尋找水資源管理的有效治理模式。

二、我國水資源管理的理論新趨勢：從管理到治理的理論變革

水資源管理的理論變革是實現水資源有效管理的理論基礎和邏輯起點，因此，探尋水資源管理的理論新趨勢自然成為本文的首要目標。隨著全球治理理論的興起，水資源管理作為公共管理的分支領域，也經歷著從管理到治理的理論變革。

治理理論作為20世紀90年代公共管理理論發展的新范式，主張“各種公共的或私人的機構管理其共同事務。”[6]較之傳統的管理理論，治理理論具有其自身的優越性（見表1），在一定程度上可改變傳統水資源管理的弊端。

表1 管理理論與治理理論的比較

（一）治理理論可改變傳統水資源管理的單一管理主體

由于長期受到計劃經濟體制弊端的影響，傳統水資源管理單純強調政府的主導作用。《中華人民共和國水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，……國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作，……縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。這種管理主體單一化的壟斷管理模式造成了嚴重的后果：如水資源利用效率低下、浪費嚴重，水資源污染加劇，政府負擔加重，公共利益受損等。而治理理論則倡導除了政府部門還有私營部門、非營利組織、企業、社會團體和公民個人等主體通過相互的合作、協調、互換來實現資源的共享和社會公共事物的共同管理。這就意味著政府在水資源管理過程中必須由傳統管理理論中的“劃槳者”轉變為現代治理理論中的“掌舵者”。這種多元主體共同參與的公共行動體系不僅能夠有效解決水資源利用與保護的問題，更有利于共同利益價值鏈的形成，實現公共利益的最大化。

（二）治理理論可改變傳統水資源管理的垂直管理結構

在我國，傳統水資源管理主要靠中央和政府的文件下發，地方和非政府組織（個人）照辦的管理方式。這種管理方式是通過制定和實施政策，對水資源相關公共事務實行自上而下單一向度的垂直管理。這種垂直管理結構既不利于水資源管理效率的提高，也不利于實現政府部門的行為目標與公共利益的統一。而治理理論要求主體通過協商、合作、伙伴關系來確立認同或共同的目標等方式實施對公共事務的管理。這種管理的運行基礎是網絡主體間的彼此依賴和相互合作，其最本質的特征就是相互依賴的公平關系。而這種相互依賴的公平關系將對水資源管理產生三方面的積極作用：endprint

第一，有助于實現水資源管理政策制定的民主性、科學性和有效性。治理中的水資源管理的政策制定是各主體間的互動過程，而不是政府自上而下的垂直命令過程。在這種政策制定中，各種治理主體通過對話和協商、交流信息、共享資源、談判目標，最終達成各方可以接受的政策方案。第二，有助于確立政府在水資源管理過程中的公共利益取向。傳統的水資源管理沒有為除政府外的其他主體提供利益表達的機會與平臺，政府或其公務人員往往在水資源管理過程中為獲取部門或個人利益破壞了公共利益的實現。而治理中的水資源管理是各主體通過利益妥協實現合意的過程。因此，其他主體為實現自身利益訴求會牽制政府在水資源管理過程中的行為，防止政府對公利的破壞。第三，有助于監督制約政府在水資源管理過程中的行為。治理中的水資源管理鼓勵非政府組織及公眾通過直接與政府組織互動的方式參與水資源管理的過程，這種上下互動的平等管理模式實現了政府水資源管理過程的開放性與透明性。因此，政府的行為更易被監督和制約。

（三）治理理論可改變傳統水資源管理的單一管理手段

傳統的水資源管理主要通過政府單一的強制性手段進行管理，其運行方式也比較單一，主要是指從上至下單一剛性的互動方式。而治理中的水資源管理手段變化的一個基本趨勢是越來越多地利用市場機制，加強激勵與引導，積極引進私營部門中較為成功的管理理論、方法、技術和經驗，其運行的方式也向柔性、互動的方向發展。一方面，它克服了傳統的命令—控制方式的強制性、單一性特點，綜合運用多種靈活手段;另一方面，它不再采取自上而下的運行方式，而是采取上下互動的管理，通過合作、協商、伙伴關系等實現對水資源的管理。

三、我國水資源管理的工具新趨勢：從一元到多元的工具轉型

治理理論為水資源管理提供了理論指導，而水資源管理具體目標的實現更有賴于其具體政策工具的有效使用。俗話說“工欲善其事，必先利其器”，水資源管理的政策工具是水資源管理的有機組成部分，是實現水資源管理目標和結果的橋梁。因此，研究水資源管理政策工具的構成及選擇也是實現水資源有效管理的必要條件。

（一）我國水資源管理政策工具的構成

政策工具觀點的核心預設在于，“不同的政策問題建構了不同類型的政策活動，……并產生不同的效果。”[7]15所以，現實中政策工具的種類繁雜且多元，但“迄今尚未有一種分類能夠達到窮盡且互斥的。”[7]27筆者借助治理的視角并結合其他學者的研究成果，最終形成了本文有關我國水資源管理政策工具的分類譜系：政府性工具、市場性工具、社會性工具、信息性工具（如圖1）。

圖1 我國治理中的水資源管理政策工具圖譜

這種分類譜系也遵循著類似于我國水資源管理理論的演進過程：從政府行政控制和命令為主導的規制性政策工具發展到以市場化為主導的經濟性政策工具，最后到公民與社會互動合作的社會性政策工具，而信息性工具則貫穿于整個演進過程。其中，規制性政策工具主要借助政府的權威和強制力，對目標群體的行動進行控制和指導;經濟性工具是管理部門以尊重市場機制為出發點，利用經濟刺激措施或者工商管理技術，指導和規范目標群體行為從而達到政策目標;社會性工具則是在所期望實現的政策目標上，很少或幾乎沒有政府的介入，而在自愿的基礎上，由民間力量自主運作;信息性工具可視為用來誘發想要的政策結果之工具，它在以上三大領域中均有廣泛應用。該工具通過宣傳、教化、信息發布等手段搜集信息并加以應用以產生政府想要的結果。

（二）我國水資源管理政策工具的選擇

我國傳統水資源管理的政策工具選擇相對比較單一，主要依靠規制性政策工具來實現水資源管理的目標，“難尋水資源利用保護中的企業、居民等利益相關者的蹤影，而作為絕對管理者的政府部門對此全程全權包辦。”[8]這反映了我國水資源管理不利于發揮政策工具的組合優勢。政府、市場和社會等工具之間缺乏互動與合作，不僅增加政策實施的難度，更不利于實現水資源利用保護的可持續發展。而治理中的水資源管理需要規制性工具、市場性工具及社會性工具三種力量的協調、溝通和互動，以實現政策工具的有效選擇及合理組合。

水資源管理政策工具的選擇受多種因素的影響，如水資源管理目標、水資源管理利益相關者、水資源管理環境等。根據我國水資源管理的勢情，水資源管理政策工具的發展趨勢應該是：依賴政府強制力基礎上的規制性政策工具漸趨收縮，依托市民社會和市場力量的“新政策工具”將大行其道。但是，值得強調的一點是，在我國社會轉型期內，規制性政策工具的主導地位仍然不可動搖。

四、我國水資源管理的網絡治理模式構建

網絡治理模式的構建是適應我國水資源管理理論由管理到治理，政策工具由單一到多元轉變的必然要求，也是通過有效解決現實中水資源管理主體間矛盾沖突來實現水資源管理可持續發展的必然選擇。筆者立足于我國水資源管理發展階段以及我國社會發展現狀，以治理理論為基礎，旨在探索適合我國水資源管理現狀的網絡治理模式。

我國水資源管理主體主要包括三大類：政府性組織、市場性組織和社會性組織。其中，政府性組織主要是指以公共行政權力為基礎實現資源合理配置的組織，市場性組織主要是指通過市場價格機制實現社會資源合理配置的組織，社會性組織主要是指以公益性為特點、以服務社會為目標的非營利性組織，它們共同組成了一個縱橫交織的網絡作用系統（如圖2）。政府性組織、市場性組織與社會性組織構成的這一網絡系統存在的基礎是相互間的依賴與合作。具體而言，在這一互動網絡治理模式中，政府性組織、社會性組織和市場性組織三大主體間地位平等，是一種相互合作的關系。而政府性組織內部既有平等合作關系又有上下層級關系。總之，各主體間相互影響、相互依賴、相互合作，各自扮演著不同的角色，每一主體的作用都是不可或缺的。

（一）我國水資源網絡治理中政府性組織的角色與作用

在網絡治理結構中，政府性組織的合理定位是至關重要的環節。治理理論在重視多元社會力量共治的同時，對政府性組織的角色給予了重新定位。一方面，否定社會管理中政府性組織的一元權力核心地位，強調多元化的社會管理中心;另一方面，治理理論重視政府性組織在社會公共事務管理網絡中監督管理的重要作用。我國水資源網絡治理中政府性組織的角色與作用具體表現在以下三個方面：endprint

首先，政府性組織是我國水資源管理中的“掌舵者”。政府性組織在水資源管理中首先是一名“掌舵者”。它需要制定我國水資源管理的總體發展戰略，為其他主體的互動提供方向上的指導。目前，我國水資源管理的目標是實現社會、經濟、環境的協調可持續發展，因此，政府需要制定相應的制度來規范水資源管理網絡的有序互動。同時，政府還需要通過制定法律、法規、政策等約束手段來規制和監督其他主體的行為。

其次，政府性組織是我國水資源管理中的“調節者”。政府性組織是公共權力的載體，是公共利益的集中代表。所以，在水資源管理網絡治理中需要政府性組織協調處理各種矛盾。一是水資源的開發與保護涉及到多個經濟主體，而各經濟主體往往通過損害其他主體的利益以追逐自身利益，這樣就不可避免地導致各經濟主體間的矛盾，這就需要政府通過調節各經濟主體間的利益來保證利益的合理配置。二是我國水資源管理行政體系涉及到多個部門，造成水資源管理政出多門的弊端。為了形成規范的運作機制，由圖2所示，必須建立統一的協調管理體系，進一步明確定位各部門的職責權限，從而使政府性組織在流域水資源管理中發揮其指導協調的作用。

最后，政府性組織是我國水資源管理中的“服務者”。政府性組織是公共物品的供給者。水資源是一種公共物品，水資源保護是一種公益事業，市場在這一領域容易出現“失靈”的現象。因此政府性組織就需要積極發揮作用，組織公共物品的生產，為社會提供良好的水資源產品。值得注意的是，政府性組織提供水資源這一公共產品，并不表示由政府親自進行生產，而是指在政府的主導下，由政府性組織、市場性組織和社會性組織共同完成水資源產品的供給。

（二）我國水資源網絡治理中市場性組織的角色與作用

市場性組織在我國傳統水資源管理中一直處于被動地位，而自我國社會主義市場經濟體系的建立并不斷完善，尤其是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出市場在資源配置中的決定性地位以來，市場性組織的主體地位不斷得到體現，參與水資源管理的積極性不斷被激發，徹底改變了以往在水資源管理中的被動地位。市場性組織在我國水資源管理網絡治理中的重要作用主要體現在：

首先，市場性組織能夠有效解決政府性組織在水資源管理中的失靈。盡管市場性組織容易造成水資源的污染和浪費，但是，它依然是政府提高水資源管理效率的有力助手。市場性組織作為水資源管理的主體之一，它可以通過特許經營、合同外包等“公私合作”的方式，直接參與到水資源利用與保護工程項目的生產和服務中，直接成為水資源的保護者。

其次，市場性組織是水資源管理中資金、技術的供給者。市場性組織可以通過舉行公益活動，承擔一定的社會責任，為水資源利用與保護活動提供資金、技術和人力等方面的支持。同時，市場性組織還是利用環保技術改造傳統產業的先鋒力量。

最后，市場性組織是水價形成的決定者。“水資源的效用性和稀缺性決定了其具有的價值，因此水資源的供給與需求關系的邊際效用量就是水資源的價格。”[9]因此，首要問題就是要通過市場化運作，建立起科學合理的水價形成機制。國外學者對這一點大多持肯定態度，同時，國內學者也普遍認為在我國建立水權市場的條件已經基本成熟。而水市場的建立必須發揮市場主體——市場性組織的決定性作用，因為市場主體掌握著水資源內在的價值規律，理應能夠適時調整著水資源的供需及價格。

（三）我國水資源網絡治理中社會性組織的角色與作用

治理理論的興起主要是“由于在社會資源的配置過程中既存在著市場的失效，也存在國家的失效，即所謂的‘市場失靈和‘政府失靈現象，人們開始在選擇市場和選擇政府之時也努力嘗試著尋找‘第三種力量——公民社會。”[10]充分發揮社會性組織的參與作用，積極推進管理的民主化，進而實現社會性組織的利益、權利和價值，是治理理論所追求的目標。

在我國水資源網絡治理中，社會性組織是一個非常活躍的力量，它在我國水資源管理網絡治理中的重要作用主要體現在：

首先，社會性組織是實現水資源管理公共利益取向的重要保障。水資源管理的公共性、服務性及合作共治性的基本屬性決定了社會性組織參與的必要性。因為，與政府性組織和市場性組織的行為帶有強烈的利益驅動色彩不同，社會性組織的行為相對更加單純，公益性更強，這與水資源管理的基本屬性不謀而合。同時，只有社會性組織才最了解自身需要，只有吸收社會性組織參與水資源管理的過程，廣泛聽取民意和集中民智，才能調動其積極性，發揮集體智慧，進而提高社會性組織的滿意度。

其次，社會性組織是水資源管理過程中的重要參與者。社會性組織參與水資源管理的領域主要集中在：參與水資源管理的政策制定、水資源管理績效評估、水資源污染防治等事關水資源利用保護的公共事務。具體合作事宜包括：政府性組織與社會性組織就水資源利用保護事務達成共識，社會性組織參與水資源管理的政策制定過程，政府性組織制定政策由社會性組織執行、社會性組織參與對水資源管理的有效監督、社會性組織主動提供各種服務，包括提供技術、資金、信息等方面的支持等。在一定程度上，社會性組織是整個水資源治理網絡存在的微觀基礎，失去了社會性組織的參與，該網絡也就沒有其存在的現實意義。

最后，社會性組織是水資源管理的有效監督者。社會性組織的有效監督作用主要體現在對水資源政策的實施、水資源的利用及水權交易過程三方面。就水資源政策的實施而言，社會性組織可以通過對水資源政策制定、執行、評估過程的參與，提高政策制定的科學性、執行的有效性和評估的準確性，進而提高水資源管理的效率。就水資源的利用而言，社會性組織可以通過自身強有力的社會關系網阻止各種主體行為對水資源的浪費與污染。就水權交易而言，社會性組織為表達和實現自身利益訴求可以通過制度化、組織化的途徑和渠道影響水權交易前（預備階段）、水權交易中、水權交易后（監督階段）的整個過程，并通過公開、互動、協商、對話、有效的原則實現水權交易的透明化。

五、結 語

在由政府性組織、市場性組織及社會性組織共同參與的水資源網絡治理過程中，有三個方面值得我們時刻保持警惕：首先，在水資源網絡治理中要充分發揮三個主體的合力，不能片面強調某一主體的作用。其次，政府性組織、市場性組織及社會性組織的優化組合必須以我國水資源管理的勢情為基礎。最后，在合理界定各主體角色的基礎上，還要有與之相應的法律和制度保障。這就要求我國要加快法制建設，為水資源網絡治理模式的實現提供制度保障。總之，水資源網絡治理模式的構建是一項復雜的系統工程，需要政府性組織、市場性組織及社會性組織共同合作和不懈努力。

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責任編輯 凌經球endprint