我國縣鄉財政困難的原因及對策研究

?

我國縣鄉財政困難的原因及對策研究

閆曉宇

西北大學經濟管理學院財政學專業 內蒙古自治區烏蘭察布市察右中旗

[摘要]1994年的分稅制改革，解決了“兩個比重”過低的問題。但同時，縣鄉財政困難問題卻日益突出，直接影響到縣鄉政府的正常運轉以及整個國家的財政收支狀況。本文以縣鄉財政困難為研究對象，運用實證分析與規范分析相結合的方法，主要從財政收支、轉移支付方面分析縣鄉財政困難的原因。最后，為縣鄉財政解困提出相應的對策建議：規范縣鄉財權與事權、完善轉移支付制度、調整財政分權程度。

[關鍵詞]縣鄉財政困難；原因；對策建議

一、我國縣鄉財政困難的原因

（一）縣鄉政府財政收支不平衡

1.稅權高度集中于中央，財政收入層層上移，地方財政收入的比重下降。1994年的分稅制改革在按稅種劃分政府間收入時，首先考慮的是中央政府。中央政府取得了增值稅和消費稅的大部分收入，在加上其他獨享與共享的稅種，留給省以下各級政府的稅種并不多，地方稅收收入無論是總額還是占全國稅收收入的比重都遠遠低于中央稅收收入（見圖1）。與此相適應，省、市兩級政府也不斷地將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例上收，留給縣鄉政府的則是一些稅基小、稅率低、征管困難且不穩定的稅種，導致縣鄉財政沒有自己大宗、穩定的稅源，財政收入增長乏力。因此，分稅制改革以來，地方財政收入呈逐年上升趨勢，但是其增長幅度遠遠低于中央財政收入的增長幅度并且在全國總收入中所占比重基本上小于中央財政收入所占比重。

圖1　1994---2013年中央和地方稅收收入占全國稅收收入的比重

2.事權下放，縣鄉政府支出剛性增長，支出結構不合理。1994年的分稅制改革沒有很好地解決各級政府間的事權劃分問題。地方政府財政支出規模及其占全國財政總支出的比重遠遠大于中央政府，形成了地方財政收支在全國財政收支中所占比重的逆向變化（見圖2）。省市政府為了減輕壓力將更多的事權下放給了縣鄉政府，縣鄉政府承擔了許多本該由上級政府承擔的職能，包括新型醫療、農村低保、義務教育等，這些要履行的事權大都剛性強、所需資金多、增長也快，無法壓縮。從支出結構來看，行政管理費和科教事業費占支出比重較高。支出結構的不合理進一步使得縣鄉經濟發展緩慢，財政吃緊。

圖2　1994---2013年中央和地方財政支出占全國財政收入的比重

（二）轉移支付制度不規范

1.稅收返還占相當比重。在我國現行的轉移支付制度下，稅收返還占相當比重（見表1）。因為稅收返還是以地方上繳的稅收為基數，在一定比例上進行返還，其返還結果是上繳稅收越多的地區得到的稅收返還越多，因此稅收返還具有逆均等化作用，形成“富者越富，貧者越貧“的馬太效應。由于縣鄉政府稅源不足，上繳的稅收收入少，因此縣鄉政府得到的稅收返還也很少。

表1　2009---2013年我國轉移支付方式及其比重

2.均等化轉移支付資金所占比重小。轉移支付制度作為平衡地區間財力的調節機制，其均等化效果直接影響縣鄉財政困難問題的解決。我國一般性轉移支付的絕對規模雖然在不斷增長，但是占轉移支付總額的比重相對較小，不能達到均等化要求。專項轉移支付在轉移支付總額中一直占有較大比重（見圖3）。專項轉移支付中的對稱補助要求地區進行資金配套，盡管財力緊張，縣鄉政府為了得到上級的對稱補助，不得不同意安排配套資金，這樣不僅不能使縣鄉財力困難問題有所緩解，反而還會使其困難程度加劇。

圖3　2010年我國轉移支付方式的比重 單位：%

二、我國縣鄉財政困難的解決措施

（一）調整財政分權程度，規范縣鄉財政的事權與財權范圍

1.適當減少縣鄉政府的支出責任，規范縣鄉財政的事權范圍。在現行的分稅制下，縣鄉政府承擔了過多的支出責任，包括不少本該由上級政府承擔的職能，與其掌握的可支配財權嚴重不匹配。應該綜合考慮各級政府的財政狀況，進一步明確各級政府的支出事權范圍，將本不應該下放到縣鄉政府的事權上收。適當上移公共服務的支出重心，讓中央和省級政府在提供公共服務中發揮更大的作用。全國性公共產品、準全國性公共產品應由中央政府主要負責提供，區域性公共產品應由地方政府主要負責提供。針對具有外溢性的公共產品，縣鄉政府需要與上一級政府甚至中央政府進行合作來提供。

2.規范中央與地方稅權分配，完善地方稅收體系。分稅制改革明確了中央財政收入來源，但省以下，特別是縣鄉并沒有自己大宗、穩定的稅源，這是縣鄉財政困難的一個重要因素。所以應該明確劃分中央與地方稅種，降低中央稅權集中程度，確保縣鄉政府有自己的主體稅源，從客觀上改善縣鄉政府的整體財政狀況。調整中央與地方共享比例，加大財力分配向縣鄉財政傾斜力度，增強縣鄉政府財政收入能力。

（二）完善轉移支付制度

規范、有效的轉移支付是彌補地方財政收支缺口，平衡地方財力，緩解縣鄉財政困難的重要途徑。完善轉移支付制度，一是建立健全轉移支付法律體系。一方面可以明確規定轉移支付的目標、原則、資金的來源、分配程序、資金的使用和監督等各個環節，為科學規范的轉移支付提供保障。另一方面可以促進轉移支付各個環節公開化、透明化，加強監督的力度，避免轉移支付資金被挪用。二是優化轉移支付結構，適當減少專項撥款，進一步提高均等化轉移支付資金的比重。逐步取消稅收返還、零星補貼等轉移支付形式。三是改變現行轉移支付體制中“一刀切”的做法，區別對待發達地區和欠發達地區。降低財政困難縣鄉的配套資金比例，或者直接免除地方配套。

參考文獻

[1]蔣斌,饒茜,蒲勇健.縣鄉財政困境的制度原因分析[J].財政研究,2005,(1).

[2]許正中,吳亮,石紅.我國鄉鎮財政困難的成因及對策.農業經濟問題,2004,(2).

[3]郭家虎,崔文娟.財政合理分權與縣鄉財政解困[J].中央財經大學學報,2004,(9).

[4]田發,周琛影.地方財政體制變革下的縣鄉財政解困[A].經濟體制改革,2007(4).

[5]譚建立.關于我國縣鄉財政困難問題的認識與建議.財政研究,2006,(2).

[6]劉銘達,張克如.緩解縣鄉財政困難的實踐與思考.中國財政,2006,(2).

閆曉宇，1993-01-16，漢族