《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》評析與建議

劉　倩

(環境保護部環境規劃院，北京　100012)

《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》評析與建議

劉倩

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

【摘要】政府環境失靈是我國生態環境損害問題的重要成因，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》(簡稱《辦法》)的發布有助于扭轉我國“重經濟責任、輕環境責任，重企業責任、輕政府責任”的局面?！掇k法》規定了追責主體、對象、范圍、程序與后果，但仍應在外部問責、損害事實與責任的認定評估、被追責干部復出機制及具體工作步驟等方面進行完善或細化。

【關鍵詞】黨政；生態環境損害；責任

引用文獻格式：劉倩.《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》評析與建議[J].環境與可持續發展，2015，40(6)：173-175.

我國自改革開放以來經濟持續高速增長，經濟高速增長帶來快速工業化和城鎮化的成績的同時引發環境污染與資源破壞等日益突出的生態環境問題。生態環境問題具有多方成因，包括但不限于歷史、政治、經濟、文化、科學技術等方面，政府環境失靈是其中重要甚至主要的原因。黨政領導干部作為政府代表在生態環境決策的失靈中起著主導者的作用，制定頒布《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》(以下簡稱《辦法》)，追究黨政領導干部生態環境損害責任是追究生態環境損害政府責任的題中之義和典型表現。

1《辦法》出臺背景與基礎

1.1　我國政府責任的追究“重經濟，輕環境”

政府傾向機械理解“以經濟發展為中心”的理念，導致“經濟發展優先于環境”的不可持續發展觀在環境決策管理領域盛行，導致片面強調政府經濟責任的問責，輕視甚至忽略生態環境保護指標的問責。主要表現為：將黨政領導干部完成GDP增長的情況作為政績考核的主要甚至唯一標準，在政府經濟責任與環境責任發生沖突或矛盾時，不惜淡化甚至犧牲環境保護任務以保障和落實經濟指標。政府對于環境管理對象和環境違法處罰對象按照稅收等GDP貢獻大小實行差別待遇。

1.2　我國生態環境責任的追究“重企業，輕政府”

從我國法律體系總體來看，主要側重設置企業事業單位的生態環境損害義務，并對違反義務的主體進行責任追究。對政府則主要突出強調政府環境權力(職權)而非政府環境義務(職責)。其主要表現是：在環境立法的法律責任篇章中詳盡規定企業事業單位違反生態環境法律義務的行政、民事和刑事責任，對政府公職人員僅概括性規定行政處分與刑事處罰。在立法中雖本意加大追究政府責任，但立法條文主要從職權(權力)角度進行強化，而非從職責(義務)方面進行限制，混淆了職責與職權的體用關系。

1.3　我國生態環境損害政府責任的追究制度不健全

為應對我國生態環境損害政府責任追究不力，嚴重制約經濟、社會與環境可持續發展的問題，黨的十八大報告、十八屆三中全會都對建立健全領導干部生態環境保護責任追究制度提出了要求，2014 年新修訂的《環境保護法》也對“實行環境保護目標責任制和考核評價制度”進行了規定。地方政府也制定了專門針對環境污染與資源破壞等生態環境保護行政責任的追究辦法，并開展了多種形式的試點探索工作。但是，領導干部生態環境損害責任追究制度在國家層面仍然存在著追責主體、對象、范圍、程序、方式、后果等方面規定的缺漏和不足。

2《辦法》主要內容和特點

《辦法》共十九條，主要規定了適用對象與范圍、損害責任追究原則、4種領導干部類型下的25種追責情形、損害責任追究主要方式、程序以及責任追究結果運用等?！掇k法》是國務院制定的第一部黨政領導干部生態環境損害責任追究法規，是國家層面首次以制度化的方式對黨政領導干部生態環境損害責任追究主體、對象、范圍、程序、方式、后果等重要內容進行的較系統和完善的規定，并且具有諸多亮點與特色。具體來說：

2.1　規定了追責主體，實行“同體問責”并對追責主體問責

根據《辦法》第11條，各級政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織(人事)部門是領導干部損害責任的調查、移送和追責的主要主體，司法機關在生態環境和資源損害等案件處理過程中發現可追責情形的可以提出追責處理建議。這一規定表明，《辦法》對生態環境損害責任追究實行行政機關“同體問責”制，與立法機關、司法機關的外部問責相比是一種常態化的日常監督和責任追究。由于環境行政裁量權的普遍化，行政機關比立法、司法等外部機關掌握更充分的環境信息，行政問責比外部問責更直接有效。

根據《辦法》第13條，政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織(人事)部門在認定和追究責任過程中應調查、移送、追責而未開展相應工作的，有關責任人員也應承擔責任。這一規定對生態環境損害追責主體進行追責，無疑將生態環境損害追責上升到追責主體義務的高度，強化了追責主體的能動性和《辦法》的執行力度。

2.2　規定了追責對象，實行黨政同責、中央地方同責和差別責任

根據《辦法》第2、3條，縣級以上地方各級黨委、政府及有關部門領導成員，中央和國家機關有關部門領導成員是損害責任追究的對象。地方各級黨委和政府主要領導成員對本地區生態環境損害負主要責任，其他有關領導成員承擔職責范圍內的責任。

以上規定，一是考慮到地方黨委和政府在行使環境監管權、做出重大環境決策過程中的權力交叉現象，填補了黨委行使行政權導致不良后果的追責漏洞，實行“黨政同責”。二是考慮到地方政府及其工作部門主要按照中央政府及有關部門的統一部署開展工作，為平衡中央與地方政府間權責不清且環境責任不對稱的現象，實行“中央地方同責”。三是鑒于黨委、政府與政府有關工作部門權責不清而導致政府工作部門領導人員大量為黨委、政府領導人員決策失誤承擔責任的弊端，實行真正決策者與具體執行者“差別責任”。

2.3　規定了追責事項范圍，列出“責任清單”

《辦法》第5、6、7、8條共列出了25種生態環境損害責任追究的事項清單?？傮w來看，承擔生態環境損害責任的事項類別包括黨委、政府及有關政府工作部門的決策行為、執行行為和監督行為，需追責的決策和執行行為多表現為積極作為，需追責的監督行為多表現為消極不作為。

第5條主要針對由地方黨委和政府統籌決策、負責，并需由政府有關工作部門執行的事項，且此類行為的實行將直接威脅或損害生態環境。在有此條事項的情況下，除追究地方黨委和政府主要領導成員責任外，還應根據職責分工和履職情況等追究黨委和政府其他有關領導成員、政府工作部門領導成員的責任。

第6條主要針對的是，雖由政府有關工作部門著手實行，但黨政有關領導成員對行為的實行負有分管職責范圍內的決策、監督等責任，且此類行為一般不直接導致生態環境損害的發生，只追究地方黨委和政府領導成員的責任。

第7條主要針對政府工作部門在開展環境管理和環境執法過程中對職責范圍內的事項決策、執行和監管存在違法或不當履職的事項，追究相應工作部門領導成員責任。

第8條主要針對黨政領導干部利用職務影響干涉環境審批許可管理、環境行政執法和環境司法案件審理等行為。這條規定中的“利用職務影響”區別于“利用職權”，有利于防止黨政領導干部的近親屬或者其他與之關系密切的人，通過該領導干部職務上的行為，或者利用該領導干部職權或者地位形成的便利條件，通過其他領導干部職務的職務行為干涉環境管理、執法與司法。

2.4　規定了追責后果，實行“終身追責”

根據《辦法》第9、15條，資源消耗、環境保護、生態效益等情況為地方黨政領導班子成員選拔任用的考核指標，受到責任追究的干部在評優評選、提拔使用和轉任職務等方面將受到嚴格限制，其中負有生態環境和資源嚴重破壞責任的黨政領導干部不得擔任重要職務。

《辦法》第12條規定，造成生態環境和資源嚴重破壞的，不論責任人是否在崗均嚴格追責，實行“終身責任制”。終身追責是環境行政責任制度約束機制，將形成黨政領導干部對生態環境承擔追溯性和延續性責任，責任承擔以現在為中心點追溯至從前，延續到將來。

2.5　規定了追責程序和責任承擔方式，建立“聯動追責”工作機制

《辦法》第11條規定了政府生態環境和資源保護工作部門、紀檢監察機關、組織(人事)部門在調查、移送、追責和追責后權利救濟等程序階段的合作聯動工作機制，有助于解決黨政領導干部責任追究“啟動難、實施難”的問題：政府生態環境和資源保護工作部門發現追責情形后啟動生態環境損害追責程序，開展生態環境損害問題調查，做出處理決定并向紀檢監察或組織(人事)部門移交材料，再由相關部門在職責范圍內做出后續處理。司法機關辦理生態環境損害案件中可以向紀檢監察或組織(人事)部門提出與案件相關的生態環境損害責任追究的處理建議。若受責任追究人員對處理不服，其可根據《辦法》第14條規定提出申訴進行權利救濟。

此外，《辦法》規定了黨政領導干部承擔生態環境責任的主要形式，包括誡勉、責令公開道歉；調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職；黨紀政紀處分。

3《辦法》完善建議

3.1　加強“異體問責”

《辦法》由行政機關和紀檢監察機關進行生態環境損害責任追究，這種“同體問責”的形式雖有利于提升責任追究效率，但行政隸屬關系下的問責機制彈性較大，不利于追責真正落實。建議健全立法、司法機關、新聞媒體和社會公眾對領導干部生態環境損害的問責機制，充分發揮人大對同級政府行為的監督作用，完善環境行政公益訴訟制度，建立重大環境行政決策檔案制度、決策跟蹤評估制度和信息公開制度。

3.2　開展生態環境損害定性定量評估標準的研究

領導干部生態環境損害責任需以發生生態環境損害并達到特定程度為追究要件，生態環境損害定性定量評估工作是生態環境損害責任追究的事實基礎。目前企事業單位的生產經營行為導致環境損害的評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中，但政府決策等抽象行為導致的環境損害如何評估，決策行為與損害結果間因果關系鏈條如何劃定等關鍵技術問題尚待深入研究。

3.3　健全被追責領導干部復出機制

《辦法》對被追責領導干部的評優評選、提拔、轉任等進行了限制，但對待被追責領導干部既要避免“一棍子打死”，又要防止“帶病”復出，否則，生態環境損害的責任追究將成為被追責干部的保護傘。為此，建議完善被追責領導干部的復出機制，重點圍繞追責原因、被追責領導干部被處理后的表現、追責時所擔任職務、復出條件、復出程序和復出職位安排等進行設計。整個復出程序必須在合法、公開的前提下進行。

3.4　細化追責程序

《辦法》規定了領導干部生態環境損害追責程序，原則規定了追責程序的啟動、調查、決定、執行、救濟等事項，但具體實施規則尚不明確，有必要細化。建議通過制定實施細則的方式對以下事項進行詳細規定：啟動階段追責的條件和模式、調查階段的損害評估，決定階段責任的認定與歸屬、執行階段的監督落實，救濟階段被追責主體對自己權利的救濟程序。

除以上四點外，《辦法》的實施還應注意與黨內巡視、領導干部自然資源資產離任審計、環境保護督政約談和問責等制度的緊密聯系，發揮制度創新的疊加效應。

4研究小結

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，是繼今年5月中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》印發后，最新出臺的一項生態文明建設專項配套政策文件，體現了黨和政府建設生態文明高度負責的勇氣和決心，標志著我國生態文明建設進入實質問責階段。政府環境失靈是我國生態環境損害問題的重要成因，《辦法》的發布有助于扭轉我國“重經濟責任、輕環境責任，重企業責任、輕政府責任”的局面?！掇k法》規定了追責主體、對象、范圍、程序與后果，但仍應在外部問責、損害事實與責任的認定評估、被追責干部復出機制及具體工作步驟等方面進行完善或細化。懲戒不是目的，預防才是根本。應突出《辦法》的預防功能，對一些具有風險的行為和做法提出預警，將生態環境是人民福祉的理念內化于決策者心中，并且外化生成主動保護生態環境的具體行動。

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Analysis and Suggestion on the Rules of Accountability of the Party and Government

Leading Cadres' Ecological Environment Damage Responsibility

LIU Qian

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

Abstract：Government environmental failure is an important reason for the damage of ecological environment.The publication of “rules of accountability of the party and government leading cadres' ecological environment damage responsibility” will help to reverse the situation of “heavy economic responsibility，light environmental responsibility，heavy corporate responsibility，and light government responsibility”.It provides the subject，object，scope，procedure and consequence of investigation，but some improvement or refinement should be made on external accountability，damage evaluation，comeback mechanism of accountable cadres and the concrete steps.

Keywords：the party and government；ecological environment；responsibility

作者簡介：劉倩，碩士研究生，助理研究員，研究方向為環境法學

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)06-0173-03