河北生態(tài)環(huán)境建設與京津協同發(fā)展障礙因素及思路建議

王 玫

(河北省社會科學院社會發(fā)展所，石家莊 050051)

引言

河北省內環(huán)京津，外環(huán)渤海，這種特殊的地理位置決定了河北生態(tài)環(huán)境建設不僅關系著河北省自身的可持續(xù)發(fā)展，也關系著京津地區(qū)乃至環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。目前，作為國家重要戰(zhàn)略之一的京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略已全面啟動，河北省突出的生態(tài)保障與生態(tài)支出功能，決定了河北生態(tài)環(huán)境建設在京津冀協同發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位，直接關系著京津冀協同發(fā)展的成效。京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略為河北生態(tài)環(huán)境建設提供了重要發(fā)展機遇，河北生態(tài)環(huán)境建設已納入京津冀協同發(fā)展的快車道，這將對本省、京津冀乃至環(huán)渤海的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。但也應看到，河北生態(tài)環(huán)境建設與京津協同發(fā)展中還存在許多障礙因素，制約著河北生態(tài)環(huán)境建設與京津協同發(fā)展，如何破解這些障礙難題，提出切實可行的思路建議，對于推進河北省以及京津冀生態(tài)環(huán)境建設意義重大。

1 河北生態(tài)環(huán)境建設與京津協同發(fā)展的主要障礙因素

河北獨特的地理位置決定了河北省與京津不僅具有廣泛的人緣、地緣聯系，生態(tài)環(huán)境也密不可分。在京津冀協同發(fā)展的今天，河北生態(tài)環(huán)境建設已納入京津冀協同發(fā)展的快車道，并發(fā)揮著越來越重要的作用。但河北生態(tài)環(huán)境建設與京津協同發(fā)展中還存在諸多障礙因素需要破解。這些障礙因素主要包括:

1.1 行政區(qū)劃障礙突出

京津冀三省市處于同一生態(tài)區(qū)，所以京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展必須由三方合作共建才能實現。但由于該地區(qū)是全國省級行政區(qū)劃切割最嚴重、體制性障礙最突出的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境建設基本一直處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)。在計劃經濟時代，由于河北省處于“拱衛(wèi)京師”的地位，京津冀三省市不存在真正意義上的合作。改革開放以來，京津冀三省市雖然有聯合與協作，但由于行政區(qū)劃制約，區(qū)域壁壘始終沒有突破，三省市基本上各自為界，沒有形成優(yōu)勢互補，聯合也沒有出現實質性的進展，眾多政策措施作用相互抵消，沒有達到預期效果。致使京津冀區(qū)域經濟社會發(fā)展較之珠三角、長三角相對滯后?，F在京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略已上升為國家級重大發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀一體化已提到議事日程，以市場經濟為紐帶的新型合作機制正在形成。這就為京津冀三省市突破行政區(qū)劃藩籬，實現京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。但是，由于行政區(qū)劃和歷史遺留問題等多種因素制約，京津冀三省市區(qū)域生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展、合作共建該區(qū)域生態(tài)環(huán)境尚任重道遠。

1.2 產業(yè)發(fā)展不合理問題嚴重

三省市生態(tài)依存度較高，產業(yè)發(fā)展、布局和結構直接影響著區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設的質量和水平。近年來，我省大氣霧霾天氣嚴重已是舉國矚目，其中產業(yè)發(fā)展不合理是其罪魁禍首。河北省產業(yè)結構一直以來比較偏重，屬資源型，排放量較大，導致鋼鐵、水泥、煤炭、平板玻璃等對環(huán)境的影響較大。產業(yè)發(fā)展不合理直接導致我省環(huán)境污染加劇、大氣環(huán)境問題突出，還直接影響到京津兩市的環(huán)境質量。理應在京津冀協同發(fā)展中承擔京津生態(tài)環(huán)境保障功能的河北省，由于產業(yè)結構不合理不僅導致自身結構性污染問題突出，也給京津兩市生態(tài)環(huán)境帶來較大負面影響，成為京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展的制約因素。另外，由于我省產業(yè)發(fā)展不協調、不合理，與京津產業(yè)對接和配合中的優(yōu)勢不明顯，難以實現與京津的完全對接，也難以形成對京津高科技產業(yè)發(fā)展的支持，實現高層面的綠色合作。因此，今后河北省應在調整產業(yè)結構、積極發(fā)展制造業(yè)、完善生態(tài)保障功能上多下功夫，才能與京津在生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展上有大合作、大作為。

1.3 環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾突出

長期以來，我省張承地區(qū)作為京津生態(tài)屏障和重要水源地，向北京和天津兩市分別提供81%和93%的生產生活用水。為此，張承地區(qū)不能新建涉及水源的項目，官廳及密云水庫上游嚴禁放牧及建設有污染項目，原有不利于水源地環(huán)境保護的項目也被關停，使張承地區(qū)經濟發(fā)展和農民脫貧致富受到較大影響:其一是為治理環(huán)境、維護京津生態(tài)安全，張承地區(qū)多年來投入巨資，由此造成沉重的財政負擔。其二是治理環(huán)境不同程度喪失了發(fā)展工業(yè)、壯大自身經濟的機遇。由1997年到2013年，張家口市共取締500 多家可能造成污染的企業(yè)，僅大型項目就放棄了40 多項;自2007年以來，承德市主動禁止上耗能高、污染較大的各類項目2014個，取締“五小”污染企業(yè)1410 家，每年減少利稅50多億元，減少就業(yè)約30 萬人。其三是流域內農業(yè)發(fā)展也受到很大限制。退耕還林還草、稻改旱、禁止使用化肥農藥等一系列措施造成農民收入大幅下降，張承地區(qū)還要負責保障對京津錯季蔬菜的供應。保護生態(tài)環(huán)境使張承地區(qū)自身發(fā)展受到很大限制，老百姓守著青山綠水過苦日子。環(huán)境治理與自身發(fā)展的矛盾突出，直接制約我省與京津生態(tài)環(huán)境的協同發(fā)展。

1.4 市場化資源配置機制尚未形成

我省張承地區(qū)自然資源豐富，生態(tài)優(yōu)勢明顯，但由于市場化資源配置機制不完善(由于缺乏明確的財政制度支持和上位法的依據，目前區(qū)域間的生態(tài)補償大多處于非制度化的自發(fā)階段)，生態(tài)優(yōu)勢還未轉化為發(fā)展優(yōu)勢，還沒有為當地脫貧致富和經濟發(fā)展做貢獻。主要反映在兩大方面:一是生態(tài)產品尚未市場化。據中國林科院《張家口市森林與濕地資源價值評估研究》顯示，張家口市森林與濕地生態(tài)系統服務中，可以市場化的價值69.03 億元，占11.01%;其他尚未市場化的價值557.72 億元，占88.99%;據《河北省塞罕壩機械林場森林資源價值核算研究報告》顯示，2006年塞罕壩機械林場森林所提供的生產和服務中，可以市場化的價值2.98 億元，占12%;其他尚未市場化的生態(tài)服務價值21.75 億元，占88%。二是生態(tài)資源配置尚未市場化。一直以來，京津冀生態(tài)資源配置基本延續(xù)著無償調撥的方式，張承地區(qū)本身嚴重缺水，但為保證向京津無償供水，甚至壓縮自身用水項目。由于區(qū)域間生態(tài)補償機制尚未完全建立，致使張承生態(tài)效益輸出地與京津生態(tài)效益受益地之間的經濟發(fā)展差距日益加大，導致輸出地與受益地之間的矛盾加劇，即張承生態(tài)效益輸出地缺乏動力搞生態(tài)建設和環(huán)境保護，而京津生態(tài)效益受益地可持續(xù)發(fā)展受到資源環(huán)境等多重制約。因此，目前市場化資源配置機制不完善已成為我省與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展的瓶頸，成為京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展必須認真面對和解決的難題。

1.5 環(huán)京津貧困帶生態(tài)與貧困雙重困擾問題

由于自然、經濟、社會等因素，在河北省北部與京津接壤地區(qū)，形成了一個包括32 個貧困縣、270 多萬貧困人口的貧困帶，稱之為“環(huán)京津貧困帶”。“環(huán)京津貧困帶”自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，經濟發(fā)展滯后，群眾尚未脫貧，面臨生態(tài)與貧困雙重困擾，與京津兩市快速發(fā)展形成巨大反差，區(qū)域發(fā)展不平衡問題日益加劇。加快該地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設，提高該區(qū)經濟社會發(fā)展水平已成為構建京津冀區(qū)域和諧社會的當務之急。

該貧困帶與京津兩市在生態(tài)上相互依存、經濟上相互滲透、社會發(fā)展上相互融合。這種特殊關系決定了“環(huán)京津貧困帶”生態(tài)建設離不開京津的支持與協助，而京津的生態(tài)建設也離不開“環(huán)京津貧困帶”的支持與協助。因此，要實現京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展，首先必須解決“環(huán)京津貧困帶”生態(tài)與貧困雙重困擾這一頑疾，是京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展必須面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。近年來“環(huán)京津貧困帶”的生態(tài)建設和經濟社會發(fā)展已引起國家及有關部門的高度重視，并采取一系列措施著手解決并取得了一定成效。但由于行政區(qū)劃、管理體制等諸多因素制約，“環(huán)京津貧困帶”的生態(tài)建設和經濟社會發(fā)展并沒有出現實質性的進展，而且與京津之間的差距仍有擴大趨勢。

1.6 環(huán)境屬地管理模式與空氣污染區(qū)域特征相矛盾

高速發(fā)展的城市化和區(qū)域經濟一體化使得京津冀地區(qū)空氣污染區(qū)域一體化特征明顯。目前，嚴重的霧霾天氣不僅嚴重影響著我省人民的身體健康，導致環(huán)境與發(fā)展之間利益沖突加劇，也影響到京津地區(qū)環(huán)境質量、人民健康以及經濟社會可持續(xù)發(fā)展。這絕非僅僅是單純的環(huán)境問題，其影響已經上升到政治層面，甚至關系著國家的對外形象。

長期以來，我國乃至我省大氣環(huán)境管理模式滯后，一直延續(xù)著屬地管理的模式，屬地管理特征與空氣污染區(qū)域特征相矛盾。按照現行的管理體系和法規(guī)，地方政府對當地環(huán)境質量負責，采取的措施以改善當地環(huán)境質量為目標。受屬地管理權限的約束，導致京津冀區(qū)域合作控制污染的生態(tài)補償機制不足，缺乏區(qū)域整體一盤棋的超前管理模式和政策手段，使地方政府應對跨界大氣污染束手無策，京津冀三地“各自為政”的大氣環(huán)境管理模式難以根本解決區(qū)域性大氣環(huán)境問題，因此，現行環(huán)境管理模式已不適應區(qū)域大氣污染一體化特征的防治要求。京津冀區(qū)域性大氣環(huán)境問題急需統籌考慮、統一規(guī)劃，建立地方之間的聯動機制。

2 河北生態(tài)環(huán)境建設與京津協同發(fā)展思路建議

河北生態(tài)環(huán)境建設與京津協同發(fā)展，需要站在京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略高度來認識，需要在京津冀協同發(fā)展框架下統籌規(guī)劃，需要確立以市場為紐帶的新型合作關系，還需要區(qū)域內各方的密切配合、通力合作。具體思路建議如下:

2.1 以京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略為重要機遇，努力實現我省生態(tài)文明建設戰(zhàn)略與京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略協調同步進行

目前，京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略已上升為國家戰(zhàn)略，不僅對京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，對我省生態(tài)文明建設也具有重要戰(zhàn)略意義。我省在京津冀協同發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位，河北生態(tài)環(huán)境建設不僅決定著河北省自身的可持續(xù)發(fā)展，也決定著京津地區(qū)及環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。而京津冀協同發(fā)展又給河北生態(tài)環(huán)境建設帶來發(fā)展契機，可望由此帶動河北區(qū)域生態(tài)文明建設，促進河北區(qū)域綠色崛起。這是一種互利互惠、合作雙贏的關系。因此，要求我省超越本省的視野，站在京津冀協同發(fā)展的戰(zhàn)略高度，把我省生態(tài)環(huán)境建設置于京津冀區(qū)域協同發(fā)展全局中謀劃設計，統籌兼顧，并首先把急需解決的重點領域作為京津冀協同發(fā)展的突破口。在取得進展的基礎上再把經驗向其他環(huán)境治理領域逐步全面推廣，與京津冀協同發(fā)展的各項措施緊密結合，實現我省區(qū)域環(huán)境質量整體改善與京津冀協同發(fā)展。

2.2 積極與國家配合協調，盡快制定《河北省與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》

規(guī)劃是實現經濟和社會各項發(fā)展目標的基礎，在各項戰(zhàn)略實施過程中具有重要地位。目前，國家正在緊鑼密鼓地編制《京津冀區(qū)域協同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，我省應抓住京津冀生態(tài)布局進行頂層設計的難得機遇，積極與中央配合協調，盡快制定《河北省與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》。制定《規(guī)劃》應明確如下幾點:①首先應明確京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略框架下河北省的戰(zhàn)略定位與戰(zhàn)略分工。②按照國家整體部署，謀劃河北省與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展的領域、內容、目標、措施，分析河北省生態(tài)環(huán)境與京津協同發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢。③整合與生態(tài)環(huán)境相關廳局的規(guī)劃，分析研究河北省與京津在大氣、水、土、能源、海洋、農村環(huán)境、治污減排等方面的協同發(fā)展現狀、存在問題，并提出具體應對思路、措施與建議，積極掌握與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展的主動權。④努力從我省與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展上尋找新的突破口，為進一步與京津在基礎設施、城鎮(zhèn)建設、公共服務等領域的協同發(fā)展奠定堅實的基礎。⑤要積極爭取我省在京津冀協同發(fā)展中需要的體制政策，大膽探索區(qū)域間的產業(yè)對接和合作。⑥要樹立可持續(xù)發(fā)展理念，認真研究我省環(huán)境、生態(tài)、水、土地等的承載能力，合理配置資源，強化資源和環(huán)境約束，推動我省產業(yè)升級和空間布局的調整，優(yōu)化京津冀的產業(yè)轉移和資源互補。

2.3 把握京津冀協同發(fā)展機遇，構筑京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展的新型合作機制

根據習近平總書記的講話，京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的方向是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展，探索生態(tài)文明建設有效路徑，促進人口經濟資源環(huán)境協調發(fā)展，這一戰(zhàn)略的關鍵在于能否實現經濟發(fā)展方式的綠色轉型。這一講話為三省市生態(tài)環(huán)境建設構筑合作框架提出了新的戰(zhàn)略定位。我省應把握這一歷史機遇，發(fā)揮自身優(yōu)勢，在生態(tài)環(huán)境建設中構筑與京津的新型合作機制。最近國務院已成立了張高麗副總理任組長的京津冀協同發(fā)展領導小組以及相應機構，這將有助于打破行政區(qū)劃壁壘，使京津冀一體化進入實質性快速發(fā)展階段。我省應從以下幾方面探索與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展的新型合作機制:①盡快推進生態(tài)資源市場化進程，建立生態(tài)資源補償機制，盡快實現由過去“無償調撥”的傳統合作關系向優(yōu)勢互補、互惠互利的新型合作關系轉移。②轉變區(qū)域協作觀念，以利益共贏取代利益對立，本著優(yōu)勢互補的原則，協調生態(tài)建設中各方利益關系，構建合理的利益分享機制、互利合作的長效機制。③建立切實有效的跨區(qū)域協調發(fā)展機制，以市場經濟為紐帶，有計劃推進區(qū)域內生態(tài)資源的有效配置和生態(tài)資源的合理流動，促進京津冀三方生態(tài)建設統籌協調發(fā)展。④在國家有關部門領導下，三省市建立相關領導機構，負責本地區(qū)政策制定、實施及跨地區(qū)、跨部門的協調與溝通。⑤借鑒國際經驗，設立跨區(qū)域環(huán)境合作理事會或者跨區(qū)域環(huán)境治理協調委員會等機構，就生態(tài)環(huán)境建設相關領域政策問題深入研究，充分溝通和討論，以反映各方利益和意見，為決策提供全面支持。

2.4 建立生態(tài)補償制度，促進生態(tài)資源市場化配置

要實現“綠色增長”，必須為區(qū)域平衡和社會公平制定生態(tài)補償制度，使受益地區(qū)對受損地區(qū)，發(fā)達地區(qū)對保護地區(qū)，高消費富裕人群對低消費貧困人群給予利益補償。為此建議:①建立京津冀生態(tài)補償基金?；鹩蓢矣嘘P部委、京津冀三省市及受益部門出資設立，形成生態(tài)補償的長效機制。②建立生態(tài)補償量化機制、損失和補償評估機制，明確補償對象和補償等級，完善補償程序和補償方法，使補償向制度化、科學化發(fā)展。③推進生態(tài)資源有償使用機制，促進生態(tài)資源市場化配置，逐步把我省的生態(tài)資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢。④創(chuàng)新生態(tài)補償方式。實現資金補償、實物補償、智力補償、產業(yè)補償、技術補償等多種方式的組合。

2.5 建立京津冀區(qū)域一體化生態(tài)制度，促進京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展

現行的生態(tài)環(huán)境問題不少是由于地方保護主義和行政壁壘造成的，京津冀協同發(fā)展的大背景要求實施區(qū)域一體化的生態(tài)制度。因此:①需要盡快建立京津冀一體化的生態(tài)產權制度、生態(tài)補償制度、生態(tài)紅線制度和生態(tài)治理制度，以一體化的生態(tài)制度切實保障京津冀生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展。②需要打破行政界線，健全區(qū)域生態(tài)治理和環(huán)境保護的經費投入機制，探索建立京津冀環(huán)保專項政策資金，用于統籌本區(qū)域的環(huán)境保護和污染治理。③需要統一區(qū)域污染物排放標準，及時推進區(qū)域內環(huán)境監(jiān)測網絡的一體化建設，實現區(qū)域環(huán)境信息共享，完善區(qū)域統一的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體系，提升區(qū)域環(huán)境監(jiān)測預警與應急能力。④需要建立多部門聯動的環(huán)保污染監(jiān)管與治理協調機構，明確三方環(huán)境監(jiān)管和治理目標，有效解決地區(qū)性和跨區(qū)域性環(huán)境污染問題，努力實現區(qū)域環(huán)境治理一體化。

2.6 實施共贏戰(zhàn)略，推進生態(tài)保護與產業(yè)升級協調發(fā)展

由于京津冀生態(tài)建設涉及到三方面利益關系，需要各方樹立全局觀念、整體意識。河北應進一步強化“首都意識”，繼續(xù)履行“拱衛(wèi)京師”的重任;京津兩市也要強化“河北意識”，積極為河北發(fā)展出力。要在“生態(tài)共同體”的框架內，謀求發(fā)展權利上的和諧分配與共享，努力實現與京津生態(tài)環(huán)境建設上的共贏。同時，要大力推進生態(tài)保護與產業(yè)升級協調發(fā)展。我省要大力發(fā)展生態(tài)經濟，突出綠色發(fā)展，按照發(fā)展生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游，建設生態(tài)城市(縣、區(qū))的理念來組織區(qū)域經濟發(fā)展，融產業(yè)發(fā)展于生態(tài)建設中，寓資源開發(fā)于生態(tài)建設中，對現行的生產方式進行生態(tài)化改造，以生態(tài)經濟的發(fā)展壯大，促進生態(tài)環(huán)境建設，推進生態(tài)產業(yè)發(fā)展與技術升級。只有河北經濟建設與環(huán)境建設協調發(fā)展，才能更好實現與京津生態(tài)環(huán)境建設的協同共贏。

2.7 以大氣污染防治協為突破口，探索其他環(huán)境領域與京津生態(tài)環(huán)境協同發(fā)展

大面積霧霾天氣治理為京津冀協同發(fā)展提出了緊迫的課題，生態(tài)環(huán)境的共享性和不可分割性決定了大氣等生態(tài)環(huán)境問題治理必須加強區(qū)域合作。實現京津冀區(qū)域聯防聯控，建立三省市協商、通報、預警、聯動機制，推進京津冀區(qū)域大氣污染防控合作與統一行動，是目前京津冀區(qū)域空氣質量控制的一項重要任務?，F在我省已經與京津啟動了大氣污染防治協作機制，并取得了一定進展。在此基礎上，應認真總結經驗、吸取教訓，積極探索與京津在完善防護林建設、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領域建立合作機制，進而推進我省生態(tài)環(huán)境領域與京津全方位協同發(fā)展，為京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供堅實的生態(tài)保障。

［1］周文夫．河北省環(huán)首都綠色經濟圈建設問題研究［M］．河北人民出版社，2012年版．

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