社區自治原則不能濫用

喬新生

在城市管理的過程中，出現了許多似是而非的觀點。一些學者認為，城市管理應當堅持社區自治的原則，由社區居民說了算;還有一些學者認為，應當普及共同治理的概念，由社區居民、政府機關工作人員共同治理。筆者認為，這些觀點缺乏具體的指向，可操作性較弱。

社區自治和共同治理不是同一層次的概念，它們只有在特定的語境中才有實際意義。社區自治是在建立社區管理體系過程中形成的概念，狹義上來說是關于社區公共事務管理的問題，廣義上來說則包括社區居民的生存和發展問題。

社區自治是一個政治學概念，同時也是一個社會學概念，更是一個法學基本概念。從法學的角度看，社區自治主要是指社區居民依照法定的程序和規則處理社區的日常事務，拒絕政府的干預，拒絕其他組織和群體的干擾。而共同治理，是一個政治上的概念，它是指政府在治理城市的過程中，必須充分聽取社會各界的意見，在集思廣益、廣納善言的基礎上科學決策、民主決策。但是，只有在權利義務平衡，權利主導公權力的基礎上，共同治理才有存在的價值。換句話說，只有在公民能夠通過選舉產生城市管理者并且隨時能夠監督城市官員的情況下，共同治理的概念才能成立。假如實行政府主導，在重大決策問題上聽取公眾的意見，而不是由公眾參與決策，那么，共同治理根本無法實現。在行政主導的體制下討論共同治理問題，很容易引起不必要的誤會和爭論。

筆者之所以關注這個問題，是因為在城市管理的過程中，出現了越來越多的糾紛。這些糾紛普遍存在且有不斷蔓延的趨勢。譬如，在城市公共廁所、垃圾轉運站、高壓變電站修建過程中，經常出現“群體性”抗議事件。部分社區居民反對城市的垃圾轉運站建在自己的社區附近，少數社區居民采用暴力方式拆除市政管理部門的垃圾箱，一些社區拒絕修建公共廁所，等等。這些都充分說明，在權利意識不斷覺醒的今天，如果不能正確處理社區居民利益和整個城市公共利益之間的關系，那么，城市管理就會積累越來越多的矛盾，社區居民與政府管理部門之間的關系也會越來越緊張。

假如按照社區自治的原則分析城市公共廁所、垃圾轉運站修建問題，那么，毫無疑問應當支持社區居民的意見。但是，反過來想，如果所有社區居民都拒絕修建公廁，拒絕修建垃圾轉運站，那么，城市的公共廁所修建在哪里？垃圾該如何處理？部分政府官員在解決這些問題的時候，習慣于“挑起群眾斗群眾”，鼓勵不同社區居民相互指責，在互相指責的過程中推卸自己的責任。

其實，問題的關鍵不在于是否應該修建，也不是一個少數服從多數的問題，而是如何在堅持社區自治原則基礎之上，實現民主決策的問題。發達國家在城市管理中已經探索出許多有益的經驗，它們充分尊重社區自治的原則，盡可能地避免打擾社區居民，對于社區內部可以自行處理的事情，政府絕不插手，當然更不會貿然作出決策。但是，涉及城市公共利益的問題，則求助于現代民主決策程序，通過現代議會制度，解決城市建設和發展中存在的問題。具體而言，市政府通常會充分聽取社區居民的意見，然后再提交市議會進行討論。各個社區的居民可以通過自己選舉出的議員充分表達意見，如果在討論過程中能夠達成共識，就會形成決議;不能達成共識，市政府會及時公開有關表決的結果，并告知市民必須承受的代價，讓社區居民在充分考慮自身利益的同時，為城市的整體和長遠發展建言獻策。

社區自治只不過是現代民主決策的基礎和前提條件，不能代替現代民主決策，更不能成為管理城市的基本原則。如果社區自治的原則被濫用，有可能導致整個城市四分五裂，城市的交通環境會更加惡劣，發展規劃也會難以實施。只有在社區自治基礎上，充分聽取社會各界的意見，按照現代民主決策的程序作出決策，城市的管理才能走上正軌。

社區自治的原則具有正反兩方面作用。從正面角度看，由于強調社區居民的主體意識，強調社區居民自主決策，因此，在涉及社區居民自身發展的問題上，可以充分征求社區居民的意見，提高社區居民的參與意識和向心力，節約城市管理成本，提高城市運營效率。但從反面角度看，如果過分強調社區居民自治，忽視了城市的整體規劃，那么，在重大決策過程中就會顧此失彼。當前我國城市管理之所以產生許多矛盾，根本原因就在于，社區居民實現了社區自治，但政府在城市管理規劃過程中沒有充分聽取社區居民的意見，沒有將城市的整體發展規劃和社區居民的普遍需求結合起來，在決策程序上出現了問題，結果導致社區居民利益受損，政府公信力也因此下降。

政府應鼓勵社區自治，幫助社區居民建立社區自治組織，并通過社區自治組織解決社區內部的公共事務。同時應充分意識到，社區自治只能是解決社區內部問題的原則，在管理城市的過程中，必須堅持民主的原則，必須充分聽取社區居民的意見，并且在人民代表大會制度的引導下，依照法定程序作出整體決策。政府應當學會簡政放權，利用人民代表大會制度，提高執政的合法性和決策的公信力。

筆者的建議是，在修建公共廁所、垃圾轉運站、大型變電站等公共設施時，應當充分征求社區居民的意見，如果僅涉及一個社區居民的公共事務，應當放手讓社區居民按照自治原則作出決定;如果涉及不同社區居民的公共事務，那么，應當建立必要的協商機制;如果社區自治組織協商不成，應提請人大常委會公開討論。人大常委會在作出決策之前可以召開聽證會、座談會、辯論會，也可以聘請有關專家詳細解釋基礎設施建設的必要性和科學性。只有充分尊重社區居民的意見，把社區自治和民主決策結合起來，才能有效地化解城市管理的矛盾，在城市基礎設施建設過程中凝聚共識。

（作者系中南財經政法大學廉政研究院院長、教授）