我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的資源需求及體系建設路徑

何宏蓮 葛婧琦

（東北農(nóng)業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱 150030）

社會轉(zhuǎn)型與變革打破了農(nóng)村固有的家庭、土地養(yǎng)老資源體系，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障能力下降，其中生活照料能力、精神慰藉能力以及心理關懷供給能力明顯下降[1]。據(jù)《中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2014）》，2013年到2021年是中國人口老齡化的快速發(fā)展階段，老齡化水平將由14.9%提高到17.9%[2]。2012年世界銀行發(fā)布的《中國農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障：挑戰(zhàn)與前景》報告指出，2008年中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村的老年人口撫養(yǎng)比分別為9%和13.5%，兩者之間相差4.5%；預計2030年，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的老年人口撫養(yǎng)比將達到21.1%和34.4%，兩者之間差距將增至13.3%[3]。由此可見，人口老齡化與城鎮(zhèn)化已成為考驗農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設的兩大難題，實現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所樂已成為我國長期面臨的挑戰(zhàn)性問題。農(nóng)村老齡化日趨嚴峻，城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度尚未完善，農(nóng)民對建立完善社會養(yǎng)老保障制度的需求更加迫切，亟需政府建立科學的社會養(yǎng)老保障體系解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老的資源需求與現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村養(yǎng)老的資源需求

養(yǎng)老是一個多維度問題，農(nóng)村養(yǎng)老的資源需求存在地區(qū)差異，既包括個體物質(zhì)需求與精神需求，又包括外在服務需求與制度環(huán)境需求。農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決在于養(yǎng)老多元需求的滿足。主要包括以下幾方面：

1.經(jīng)濟資源需求。經(jīng)濟資源是老年人最基礎、最重要的養(yǎng)老保障需求，亦是最低層次的養(yǎng)老需求[4]。即最基本的物質(zhì)生活需求。老年人在喪失勞動能力之前，是自給自足的生活方式，依靠土地勞動獲取基本生活資料；在喪失勞動能力之后，無法繼續(xù)從土地勞動中獲取基本生活需求。而且，隨年齡增長，老年人的醫(yī)療負擔也更沉重，亟需社會化的養(yǎng)老資源。

2.生活服務資源需求。生活照料主觀上受家庭關系和家庭養(yǎng)老觀念影響，客觀上受家庭經(jīng)濟水平和時間約束。目前，我國農(nóng)村生活照料服務體系不健全，家庭成員基本是唯一可調(diào)動的服務資源。但家庭結(jié)構(gòu)小型化、青年勞動力外出務工等現(xiàn)實問題導致家庭內(nèi)部承擔生活照料責任人員短缺，老年人無人照看現(xiàn)象突顯，特別是喪失生活自理能力的老年人，亟需社會化服務資源。

3.精神資源需求。2012修訂的《老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《權(quán)益保障法》）從法律上明確規(guī)定了對老人的精神贍養(yǎng)義務。該法第18條規(guī)定：“家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應當經(jīng)常看望或者問候老年人”，即“常回家看看”條款。依據(jù)該條款，子女不僅應當關心父母的物質(zhì)需求，更應關注父母的精神需求。然而，在城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村青年勞動力背井離鄉(xiāng)，到城市尋求發(fā)展機會，無法承歡父母膝下是不爭事實。農(nóng)村留守老人精神生活單一，精神贍養(yǎng)難以實現(xiàn)。

4.制度資源需求。制度資源能夠為其他養(yǎng)老資源的高效配置和穩(wěn)定發(fā)展提供保證，傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老資源弱化的發(fā)展趨勢需要制度資源的保護，與養(yǎng)老保障相關的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等，均可稱之為養(yǎng)老制度資源。現(xiàn)階段，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系制度資源功能的發(fā)揮存在弊端，如新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的管理和運營機制存在道德風險漏洞；與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系配套的法律法規(guī)存在立法滯后現(xiàn)象等。

（二）現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要方式

1.家庭養(yǎng)老保障。家庭養(yǎng)老是一種代際交換的“反哺”養(yǎng)老方式，是指家庭或者家族成員在血緣關系基礎上，對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活資料的養(yǎng)老方式[5]。家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村主要的養(yǎng)老方式之一，傳統(tǒng)“孝”文化使其擁有深厚的文化內(nèi)涵，并同時滿足老年人的經(jīng)濟、生活和精神需求。然而，隨城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村家庭日趨小型化，農(nóng)村老年人空巢期延長，農(nóng)村青年家庭觀念淡薄，自擔風險的家庭養(yǎng)老方式保障能力日益下降。

2.土地養(yǎng)老保障。土地是農(nóng)民的生活之源，為農(nóng)民提供經(jīng)濟來源和收入保障，也是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障底線。具有勞動能力時，老人可以耕作土地，以農(nóng)產(chǎn)品換取生活資料；喪失勞動能力時，老人以出租土地，以租金維持生計。在我國，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老密切相關，子女耕種父母的土地，獲取經(jīng)濟收益，贍養(yǎng)父母。但是，家庭養(yǎng)老不能等同于土地養(yǎng)老，土地養(yǎng)老僅提供物質(zhì)生活保障，家庭養(yǎng)老可同時提供物質(zhì)與精神生活保障。

3.機構(gòu)養(yǎng)老保障。農(nóng)村的機構(gòu)養(yǎng)老，多指農(nóng)村“五保”老人在敬老院里的集中供養(yǎng)，即將“五保”老人集體安置在鄉(xiāng)或村的敬老院，由鄉(xiāng)村集體提供吃、穿、住等生活安排，并由工作人員負責日常照料[6]。但現(xiàn)實中，農(nóng)民對機構(gòu)養(yǎng)老的認可度較低，普及率不高，機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展與推進需要一個漫長過程。

4.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不僅是農(nóng)村養(yǎng)老保障的一種重要方式，而且是農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展趨勢。2009年，國務院正式啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險計劃，彌補了舊農(nóng)保諸多不足之處，為農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題提供了有力保證。新農(nóng)保構(gòu)建了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三位一體的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式，明確了可參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象，從政策上解決了老年人“老有所養(yǎng)”的后顧之憂。盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已基本全面覆蓋，但距其充分發(fā)揮保障功效還有一定差距。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)有問題分析

（一）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功效削弱

家庭養(yǎng)老可滿足農(nóng)村養(yǎng)老的多元化資源需求，但其養(yǎng)老功效日益削弱。一方面，人口老齡化現(xiàn)象的加速，增加了家庭養(yǎng)老負擔，加之農(nóng)民人均收入水平偏低，更削弱了農(nóng)村家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟供養(yǎng)能力。2014年全國居民人均可支配收入20 167元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28 844元，農(nóng)村居民人均可支配收入10 489元，農(nóng)村居民人均可支配收入不足城鎮(zhèn)居民的一半[7]。另一方面，城鎮(zhèn)化推進過程中，越來越多的農(nóng)村青年選擇離開家鄉(xiāng)，進城務工。由于地理位置的差距，加之城市多元文化對農(nóng)村青年產(chǎn)生一定影響，農(nóng)村青年對父母的贍養(yǎng)尤其是精神贍養(yǎng)意識逐漸淡化，父母的精神贍養(yǎng)需求難以實現(xiàn)。

（二）土地的經(jīng)濟養(yǎng)老保障功能弱化

我國傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的政策導向在利用土地保障功能的前提下形成，政府通過保證農(nóng)民擁有一定數(shù)量的土地使用權(quán)為農(nóng)民提供基本保障，土地承載著農(nóng)民最基本的養(yǎng)老保障。近年來，農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能日益弱化。

第一，土地養(yǎng)老保障缺口呈加速遞增發(fā)展態(tài)勢，土地收入落后于農(nóng)民養(yǎng)老基本需求。一是我國土地養(yǎng)老保障的貢獻指數(shù)呈下降趨勢。據(jù)位濤對我國農(nóng)村土地養(yǎng)老保障水平分析模型的計算，土地養(yǎng)老保障水平貢獻指數(shù)，從2007年的0.286下降到2011年的0.190。土地養(yǎng)老保障在農(nóng)民養(yǎng)老總收入中所占比重也從2007年的28.27%減少到2011年的18.59%[8]。二是土地占農(nóng)村老年人全年總收入比例偏低。據(jù)中國老齡科學研究中心調(diào)查數(shù)據(jù)分析，農(nóng)村老年人人均占地僅有0.131 hm2，扣除必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出，來自土地的年人均收入433元，僅占農(nóng)村老年人全年總收入的19.4%，土地養(yǎng)老功效降低[9]。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益對農(nóng)村養(yǎng)老保障貢獻率不高。土地流轉(zhuǎn)制度促進了土地資源的合理配置，推動土地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的進程。但是，從農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功效來看，其貢獻率并不高。據(jù)朱雪云對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益的養(yǎng)老保障貢獻率計算，來自土地出租的養(yǎng)老保障貢獻率大約是27%～38%，來自土地入股分紅的貢獻率大約是25%～35%，來自土地建造廠房的貢獻率大約是24%～34%[10]。由數(shù)據(jù)可見，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益的養(yǎng)老保障無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求。

（三）機構(gòu)養(yǎng)老難以替代家庭養(yǎng)老成為主流養(yǎng)老方式

農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老具有社會化的生活服務功能，但其從產(chǎn)生開始就作為家庭養(yǎng)老的補充出現(xiàn)，且表現(xiàn)為對特殊群體或家庭關系特殊人群的養(yǎng)老補救措施，進入鄉(xiāng)村敬老院的主要是農(nóng)村的“五保”老人，機構(gòu)養(yǎng)老難以成為農(nóng)村的主流養(yǎng)老方式，無法滿足需求。一方面，農(nóng)村日托老所、老年公寓和福利院等養(yǎng)老服務機構(gòu)并未普及，且存在規(guī)模小、管理人員少、管理水平低、收養(yǎng)能力低等一系列問題。一項針對河北省農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展狀況的調(diào)查研究統(tǒng)計結(jié)果表明，2013年末，河北省擁有582.84萬農(nóng)村老年人，三無老人21萬，而能夠集中供養(yǎng)的老年人僅有9.33萬[11]。另一方面，農(nóng)村老人及家庭對機構(gòu)養(yǎng)老抵觸，老年人在此養(yǎng)老意味著與外界、與家庭隔絕，缺失來自家庭和親人的精神慰藉。

（四）社會養(yǎng)老保險未能充分發(fā)揮其功效

首先，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率高、參保率偏低。養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)全面覆蓋，但參保率卻不樂觀。45周歲及以上的農(nóng)民表現(xiàn)積極，特別是60周歲及以上的農(nóng)民“熱浪高漲”；而青年一代農(nóng)民對于參加新農(nóng)保的積極性普遍“低溫”[12]。國家審計署對全國9個省份的新農(nóng)保實施情況調(diào)研結(jié)果顯示，44周歲及以下的中青年農(nóng)民參加新農(nóng)保，僅占36.21%[13]。中青年農(nóng)民參加新農(nóng)保的積極性是影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險功效充分發(fā)揮的一個重要因素。

其次，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌管理層次、效率較低。目前，我國社會養(yǎng)老保險基金主要采用政府管理基金模式，政府委托各部門履行管理職責。新農(nóng)保規(guī)定，在試點階段，新農(nóng)保基金由縣級政府管理，隨著試點的擴展，逐步提升管理層次。縣級管理模式擁有方便調(diào)整的優(yōu)勢，但我國設有3 000多個縣級行政區(qū)域，每個縣級行政區(qū)域的實際情況各不相同，實施情況也各不相同，極易造成社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌管理模式過于多樣化，阻礙各地區(qū)之間新農(nóng)保的有效銜接。另外，在縣級行政區(qū)域內(nèi)管理、運行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金不易形成規(guī)模效益，同時存在道德風險。此外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在立法方面滯后。實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已有二十余年，可是，目前仍缺少具體的法律、法規(guī)保障農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的落實。2010年雖公布了《中華人民共和國社會保險法》，但該法涉及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的相關內(nèi)容較少。為適應農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的現(xiàn)實情況，亟需出臺一部具有較強針對性的法規(guī)，規(guī)范新農(nóng)保在實施過程中遇到或可能遇到的問題，包括新農(nóng)保的資金籌集機制、中央政府和地方政府的責任承擔以及新農(nóng)保基金的運營機制等。

三、以資源需求為支點的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設路徑

我國各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，決定農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設必須堅持以人為本的基本原則，從農(nóng)民切身利益出發(fā)，以資源需求為支點，合理配置各類養(yǎng)老資源，滿足不同地區(qū)、不同情況農(nóng)民的養(yǎng)老資源需求。

1.以經(jīng)濟資源需求為基本點，全面推進農(nóng)村養(yǎng)老保險保障體系建設。養(yǎng)老保障體系的經(jīng)濟來源是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設過程中需要解決的基礎問題。各級政府在制定推進農(nóng)村養(yǎng)老保險政策時，要重點考慮本級行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后的農(nóng)村地區(qū)如何充分享受改革成果，穩(wěn)步提高農(nóng)民的收入水平，充分發(fā)揮新農(nóng)保的養(yǎng)老功效，建立多元化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集機制，政府可以通過稅收政策、社會募捐、發(fā)行國債等多條渠道籌集養(yǎng)老儲備基金，科學運營，審慎管理，保證農(nóng)村養(yǎng)老的經(jīng)濟資源供應穩(wěn)定性。

2.以精神資源需求為側(cè)重點，強化農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障模式的功效。受儒家“孝”文化的熏陶，老年人的精神贍養(yǎng)活動主要來自家庭，但家庭養(yǎng)老功效在城鎮(zhèn)化進程中逐步弱化，精神贍養(yǎng)職能受到波及，難以滿足老年人的精神贍養(yǎng)需求[14]。政府應積極將農(nóng)村老年人的精神贍養(yǎng)納入農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中，輔助家庭履行贍養(yǎng)義務。《權(quán)益保障法》對此有相關條款規(guī)定，但與城鎮(zhèn)老年人相比，農(nóng)村老年人的權(quán)益保障具有特殊性，立法機關應當制定專項法規(guī)，維護農(nóng)村老年人的合法權(quán)益，關注農(nóng)村老年人的精神需求，實現(xiàn)法律與道德的有機結(jié)合。

3.以生活服務資源需求為中心點，建立多元化新型農(nóng)村老年人服務體系。新型農(nóng)村老年人服務體系的建設目標是滿足老年人的基本生活服務資源需求，同時，為老年人提供多樣的個性化服務。完善老年人服務體系，一是繼續(xù)強化農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式，將家庭確定為對老年人進行生活照料的主體，老年人對于生活照料提出的需求更多由家庭成員實現(xiàn)。二是推進農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，引入市場競爭機制，提升其服務水平，為有特殊需求的老人提供專業(yè)護理和情感交流服務。

四、優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設的建議

充分發(fā)揮政府的責任主體地位，堅持以人為本，從農(nóng)民的養(yǎng)老資源需求出發(fā)，多管齊下，推進農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設。

1.完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系。立法機關在制定、修改社會保障普通法的同時，可以制定關于農(nóng)村養(yǎng)老保障的特別法。行政機關應積極出臺配套政策，促進法律、法規(guī)穩(wěn)步落實。一是新農(nóng)保制度建設方面，立法機關在《社會保險法》基礎上，進一步制定關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以及保險基金管理的特別法或單行條例，明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本原則、主要內(nèi)容、管理機制，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的來源、運營和監(jiān)督體制以及中央與地方政府的責任分擔，避免道德風險發(fā)生；行政機關利用戶籍制度改革等措施，健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌管理模式，解決新農(nóng)保制度在不同地區(qū)之間有效銜接問題。二是土地流轉(zhuǎn)制度建設方面，針對“二權(quán)分置”向“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變，立法機關及時修訂涉及土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)，明確各項權(quán)利的具體內(nèi)容，增補土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體細則，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。三是行政方面，行政機關針對“三權(quán)分置”風險，出臺規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關政策，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，約束土地流轉(zhuǎn)當事人行為，保證在公平、自愿基礎上實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，強化農(nóng)村土地養(yǎng)老保障的經(jīng)濟功效。

2.增加政府農(nóng)村資金投入，滿足農(nóng)村養(yǎng)老資源需求。政府財政支出中，第一，增加農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎設施的投資比重，以完善農(nóng)業(yè)基礎設施促進經(jīng)濟較滯后地區(qū)的發(fā)展；第二，增加農(nóng)村的農(nóng)業(yè)科技資金投入比重，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻率，提高農(nóng)民收入水平；第三，增加對農(nóng)村人口各項補貼資金比重，改善貧困人口的生產(chǎn)生活狀態(tài)；第四，增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險儲備金比重，保證新農(nóng)村建設的經(jīng)濟后援，全面發(fā)展、落實“個人繳費——集體補助——政府補貼”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集新格局，明確政府出資責任；第五，增加對農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老建設的扶持力度，推進并擴大養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展規(guī)模，提升服務管理質(zhì)量。

3.推廣農(nóng)村社區(qū)家庭養(yǎng)老服務模式，緩解傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功效弱化的困境。發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務，地方各級政府應當積極鼓勵專業(yè)服務機構(gòu)或個人，為農(nóng)村家庭老年人提供生活照料、精神慰藉、醫(yī)療護理等多種形式的服務資源，養(yǎng)老服務設施應當與農(nóng)村社區(qū)設施建設規(guī)劃相匹配，建立能滿足老年人生活服務、文化活動、疾病護理等資源需求的服務網(wǎng)點。

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