協(xié)商民主與民族區(qū)域自治制度的內(nèi)在聯(lián)系

孫 巋，朱 軍

(大連民族大學(xué)東北少數(shù)民族研究院，遼寧大連116605)

一、協(xié)商民主與民族區(qū)域自治的內(nèi)在聯(lián)系

十八大報(bào)告提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，并將社會(huì)主義協(xié)商民主定位為中國(guó)人民民主的重要形式。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)指出，“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開(kāi)展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢(shì)，做好銜接配合，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度”［1］。《意見(jiàn)》不僅是指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，也是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要指導(dǎo)性文件。社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，民族區(qū)域自治制度作為一種促進(jìn)多民族共同參與的協(xié)商民主形式，是中國(guó)特色的解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本形式，兩者形成了緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

第一，協(xié)商民主貫穿于民族區(qū)域自治制度之中，是中國(guó)共產(chǎn)黨解決中國(guó)民族問(wèn)題的集體智慧和成功經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)的協(xié)商民主最初源于中國(guó)共產(chǎn)黨抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的理論與實(shí)踐。1940年3月，抗日根據(jù)地各級(jí)民主政權(quán)根據(jù)中共中央關(guān)于《抗日根據(jù)地政權(quán)問(wèn)題》的指示，貫徹執(zhí)行“三·三制”原則，使抗日階層的利益得以調(diào)節(jié)與平衡，實(shí)現(xiàn)了全民族的大動(dòng)員。1949年9月第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在北平舉行，標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型的民主形式開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐與發(fā)展，協(xié)商民主已經(jīng)深深嵌入了中國(guó)社會(huì)主義民主政治全過(guò)程，被廣泛地運(yùn)用到人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等社會(huì)政治生活的各個(gè)方面、各個(gè)層次。民族區(qū)域自治制度就是一種特殊形式的協(xié)商民主過(guò)程，是通過(guò)各民族共同參與的協(xié)商民主過(guò)程，保障了各民族差異性的權(quán)益訴求，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)一與各民族的共同繁榮發(fā)展［2］。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨始終非常重視以協(xié)商民主方式解決少數(shù)民族的平等政治參與問(wèn)題、處理民族關(guān)系與民族事務(wù)，合法地運(yùn)用行政權(quán)力，集中體現(xiàn)就是民族區(qū)域自治制度。

第二，民族區(qū)域自治制度和實(shí)踐中充滿了協(xié)商民主要素，體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的特色。民族區(qū)域自治制度從其產(chǎn)生、發(fā)展到自治法的實(shí)施，從民族工作機(jī)制的形成和運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)不管穿著民族、部門和工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商民主過(guò)程。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)后，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，烏蘭夫等老一輩革命家通過(guò)耐心細(xì)致地宣傳教育，通過(guò)和平協(xié)商的方式，通過(guò)因地制宜的斗爭(zhēng)策略，在短短的兩三年內(nèi)扭轉(zhuǎn)局面，團(tuán)結(jié)了一切可以團(tuán)結(jié)的力量，于1947年建立第一個(gè)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)蒙古自治區(qū)。協(xié)商民主的成功實(shí)踐，為中央政府和平解放新疆、西藏和在全國(guó)范圍廣泛建立民族區(qū)域自治地方積累了豐富經(jīng)驗(yàn)［3］。在民族區(qū)域自治的發(fā)展過(guò)程中，更是充滿了協(xié)商民主的實(shí)踐。解放初期，邊疆民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的發(fā)展較為滯后，少數(shù)民族不僅形成了獨(dú)特的生產(chǎn)生活方式、語(yǔ)言文化、風(fēng)俗習(xí)慣和民族心理特質(zhì)，而且保留著封建土司制度、山官制度、千百戶制度、伯克制度、札薩克制度等，邊疆地區(qū)有30多個(gè)少數(shù)民族多為跨境民族，涉及到國(guó)家主權(quán)的國(guó)際因素。中國(guó)共產(chǎn)黨制定的民族區(qū)域自治制度，不同于封建制度的“因俗而治”“懷柔羈縻”之類政策，它是一種現(xiàn)代國(guó)家的治理模式，是通過(guò)一體化的機(jī)構(gòu)設(shè)置(人大、政府、黨委、政協(xié)、事業(yè)單位、國(guó)企)，吸納少數(shù)民族干部、知識(shí)分子、國(guó)有企事業(yè)單位中的少數(shù)民族管理人員以及民族宗教界的少數(shù)民族知名人士等加入到多民族國(guó)家統(tǒng)一的政治和社會(huì)體系內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了他們對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的共同管理和參與，發(fā)揮各族人民當(dāng)家做主的積極性［4］。這就決定了民族區(qū)域自治的政治屬性是協(xié)商民主。

二、協(xié)商民主與民族區(qū)域自治在價(jià)值追求上的共同性

人類有史以來(lái)，就存在著因?yàn)椴煌赜颉⒄Z(yǔ)言、習(xí)俗、宗教、族群等差異而形成的多元差異性，多元文化之間的沖突是考驗(yàn)政治制度解決族際關(guān)系問(wèn)題的重要方面。從世界范圍看，處理族際關(guān)系的民主模式大致有三種模式，即自由民主、結(jié)盟民主和協(xié)商民主［5］。

西方自由民主的政治制度，強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利，以法治為保障，建立起一整套嚴(yán)密的選舉民主模式。然而，看似公正的投票表決并不能解決民族問(wèn)題。例如，2014年，英國(guó)蘇格蘭地區(qū)單獨(dú)舉行獨(dú)立公投，55.4%的投票人選擇留在英國(guó)，44.6%的選民選擇獨(dú)立，雖然蘇格蘭“獨(dú)立公投”失敗。但是，“獨(dú)立公投”威脅下的分權(quán)危機(jī)仍存在。結(jié)盟民主則是一種以宗教、意識(shí)形態(tài)、民族、語(yǔ)言、地域、文化等要素進(jìn)行分割的“區(qū)塊多元主義”，它是一種群體權(quán)利的變體。20世紀(jì)50年代，奧地利、比利時(shí)、荷蘭、瑞士等，采用了結(jié)盟民主的形式，但是，如果社會(huì)精英沒(méi)有合作的意向，結(jié)盟民主很可能會(huì)失敗。如，在黎巴嫩、塞浦路斯、尼日利亞等國(guó)，結(jié)盟民主體制遭到失敗是有目共睹的。20世紀(jì)90年代，前蘇聯(lián)、南斯拉夫分崩離析，就是加盟民主制度的慘痛教訓(xùn)。近年來(lái)，達(dá)賴集團(tuán)鼓吹承認(rèn)一個(gè)中國(guó)，建立所謂“大藏區(qū)”實(shí)行“高度自治”，鼓吹“藏人治藏”和獲得制定地方政府、組織及制度的權(quán)力，其目的并非要建立結(jié)盟民主制度，而是為下一步的分裂活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

協(xié)商民主是在憲法規(guī)范的權(quán)力與制約的政治共同體中，通過(guò)集體與個(gè)體的反思、對(duì)話、討論、辯論等過(guò)程，形成合法決策的民主體制和治理形式。中國(guó)的協(xié)商民主植根于“和為貴”“君子和而不同”“求同存異”等歷史文化傳統(tǒng)，并逐步演化為中國(guó)社會(huì)主義民主政治制度。民族區(qū)域自治制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)協(xié)商民主的方式增進(jìn)各民族群眾在管理國(guó)家事務(wù)、地方事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的理解與互信，實(shí)現(xiàn)中華民族的凝聚力和向心力。大量事實(shí)表明，協(xié)商民主在解決民族矛盾與沖突上，在促進(jìn)寬容、達(dá)成共識(shí)方面確實(shí)有著很好的效果。相比20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家因?yàn)闊o(wú)法通過(guò)既有制度來(lái)化解多民族文化沖突以及道德沖突，開(kāi)始嘗試在既有政治制度框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)商民主的探索，民族區(qū)域自治要比西方國(guó)家政治制度更有遠(yuǎn)見(jiàn)。可以說(shuō)，馬克思主義民族理論中國(guó)化的本質(zhì)就是以協(xié)商民主來(lái)解決中國(guó)的民族問(wèn)題，體現(xiàn)了在差異中求共同性，兼容并蓄、和而不同、和衷共濟(jì)的理念。因此，協(xié)商民主與民族區(qū)域自治制度在價(jià)值追求上是一致的，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，就要把握好協(xié)商民主制度建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、協(xié)商民主與民族區(qū)域自治在運(yùn)行方式上的一致性

協(xié)商民主的一個(gè)重要前提就是承認(rèn)差異的存在，對(duì)差異采取包容態(tài)度的同時(shí)，盡可能地通過(guò)“引領(lǐng)”實(shí)現(xiàn)社會(huì)思想上的“共識(shí)”。協(xié)商民主一般包含著平等、參與、公共利益、理性思考、對(duì)話和共識(shí)等基本構(gòu)成要素。中國(guó)是單一制國(guó)家，但“單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式”并不等同于“權(quán)威主義”。中國(guó)決策模式可以概括為“共識(shí)型決策”，主要是通過(guò)“開(kāi)門”型參與結(jié)構(gòu)和“磨合”型互動(dòng)機(jī)制來(lái)完成的。“開(kāi)門”型參與結(jié)構(gòu)，是通過(guò)學(xué)習(xí)會(huì)、研討會(huì)、座談會(huì)、咨詢報(bào)告、公共媒體意見(jiàn)等方式，聽(tīng)取需要解決的問(wèn)題和地方各界的意見(jiàn)。“磨合”型互動(dòng)機(jī)制則是通過(guò)跨部門協(xié)商、下層協(xié)商、上層協(xié)商、頂層協(xié)商等多主體、多層次、多階段、多輪的互動(dòng)協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)成共識(shí)［6］。“參與”與“共識(shí)”包含著協(xié)商民主的基本要素，是民族區(qū)域自治制度解決多元利益沖突的主要方式。

1.民族區(qū)域自治制度立足于中國(guó)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的基本國(guó)情

“尊重差異，包容多樣，最大限度地形成社會(huì)思想共識(shí)”是中國(guó)解決民族問(wèn)題的核心價(jià)值理念，民族區(qū)域自治制度蘊(yùn)含了“尊重差異、包容多樣、共同發(fā)展”的協(xié)商民主理念，主要體現(xiàn)在堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合，民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合。前者闡明中央政府普遍權(quán)利和自治權(quán)是一種既有權(quán)力劃分、又有權(quán)力共享，既有權(quán)力邊界、又無(wú)人(族)群邊界的“你中有我，我中有你”的主體間性權(quán)力，后者說(shuō)明自治地方各民族享有平等的法律地位，共同建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)。在這個(gè)制度中，中央政府與自治地方、自治主體少數(shù)民族與自治地方各民族的存在與發(fā)展，不是一種建立在主客二分基礎(chǔ)上的相互客體化為“他者”關(guān)系，也不是利益劃分上的一種零和博弈狀態(tài)，而是相互協(xié)商、理解和達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。

2.民族區(qū)域自治鼓勵(lì)各民族有序的公共參與

20世紀(jì)50年代，中央政府實(shí)施了“和平協(xié)商土改”“慎重推進(jìn)、區(qū)別對(duì)待”“直接過(guò)渡”、團(tuán)結(jié)少數(shù)民族上層愛(ài)國(guó)人士等疏通民族關(guān)系的一系列特殊的民族政策，無(wú)不是政府機(jī)關(guān)與少數(shù)民族各階層代表開(kāi)展民主協(xié)商的結(jié)果。民族區(qū)域自治地方的行政區(qū)劃、自治地方的稱謂、政府組成、自治權(quán)的行使等問(wèn)題上也是采取協(xié)商的辦法進(jìn)行的。《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定，大量培養(yǎng)少數(shù)民族干部，保障少數(shù)民族語(yǔ)言文字和風(fēng)俗習(xí)慣等特殊權(quán)利，居于主體地位的少數(shù)民族的公民擔(dān)任人大常委會(huì)和人民政府的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這些規(guī)定都貫穿著中國(guó)共產(chǎn)黨引導(dǎo)少數(shù)民族參與社會(huì)主義制度的政治意圖，體現(xiàn)了多民族共同參與國(guó)家和民族地方事務(wù)管理的協(xié)商民主機(jī)制。

3.民族區(qū)域自治包含著對(duì)話、協(xié)商、共識(shí)的時(shí)代價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值

1952年的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法實(shí)施綱要》，1984年制定的《民族區(qū)域自治法》，乃至2005年《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》中，多處規(guī)定了民族自治機(jī)關(guān)與中央國(guó)家機(jī)關(guān)、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、上級(jí)地方政府機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)，與全國(guó)人大和上級(jí)人大的協(xié)調(diào)，以及民族自治地方內(nèi)部各民族之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。如“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問(wèn)題時(shí)，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見(jiàn)”(《民族區(qū)域自治法》第五十一條)，“上級(jí)人民政府及其職能部門在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取民族自治地方和民族工作部門的意見(jiàn)”(《若干規(guī)定》第5條)等等。因此，作為中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路的重要內(nèi)容和制度保障，民族區(qū)域自治制度充滿了協(xié)商民主的因子，彰顯了其時(shí)代價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

四、協(xié)商民主與民族區(qū)域自治面臨問(wèn)題上的相似性

隨著民主價(jià)值得到普遍和廣泛地認(rèn)可，構(gòu)建完善的民主制度已經(jīng)成為具有不同歷史、文化和傳統(tǒng)的國(guó)家的共同選擇。學(xué)界普遍認(rèn)為，協(xié)商民主賦予公眾深思熟慮的判斷，有利于促進(jìn)合法決策、培養(yǎng)公民精神、矯正自由民主的不足，以及制約行政權(quán)的膨脹等，但是，協(xié)商民主的精英主義傾向、過(guò)于理想化的訴求、理想和現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝、狹隘的程序性描述也受到部分學(xué)者的批評(píng)［7］。

近年來(lái)理論界提出民族區(qū)域自治制度的問(wèn)題，與協(xié)商民主基本相似。主要問(wèn)題有:一是上級(jí)機(jī)關(guān)作為權(quán)威機(jī)關(guān)不與自治地方機(jī)關(guān)協(xié)商的問(wèn)題，如《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)可以由本地方開(kāi)發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用，但在有上級(jí)機(jī)關(guān)管理的條件下，如何進(jìn)行“優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用”和利益分配，缺乏明確具體的規(guī)定;二是自治地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政收入、官員政績(jī)考慮，疏于或根本不與基層領(lǐng)導(dǎo)、基層少數(shù)民族群眾座談與協(xié)商的情況。三是自治地方缺少“多種形式的溝通平臺(tái)”和相關(guān)協(xié)商民主具體程序制度保障，或者因?yàn)樯贁?shù)民族干部比例下降，致使少數(shù)民族訴求不能及時(shí)反映出來(lái)。可見(jiàn)，民族區(qū)域自治制度存在的問(wèn)題并不是制度本身的問(wèn)題，而是隨著時(shí)代變化，吸納利益訴求和表達(dá)的常規(guī)性渠道明顯不足，造成協(xié)商民主得不到貫徹和執(zhí)行，致使《自治法》中的某些規(guī)定被虛置了。

健全社會(huì)主義協(xié)商民主，是新時(shí)期中國(guó)深化政治體制改革的重要突破口。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容”，顯示了我們黨對(duì)協(xié)商民主寄予的厚望和推進(jìn)政治體制改革的決心，“堅(jiān)持和完善中國(guó)根本政治制度和基本政治制度，以保證人民當(dāng)家做主為根本，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展”，顯示出中國(guó)民主路線圖逐步清晰化。協(xié)商民主廣泛多層次化發(fā)展，遵循的是一種自下而上與自上而下、黨內(nèi)與黨外、基層與高層、社會(huì)與國(guó)家、局部與整體、政府與民間、組織與個(gè)體等相結(jié)合的多層次多維度良性互動(dòng)的發(fā)展路徑，需要多種途徑相互促進(jìn)相互配合來(lái)完成，因此，我們談堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，不是脫離中國(guó)實(shí)際，拆開(kāi)“四大制度”，另搞一套制度(分權(quán)制)，而是以構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，提高民族區(qū)域自治制度的運(yùn)作水平，使之與國(guó)家的其他制度安排銜接配合，甚至水乳交融。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，既是推進(jìn)中國(guó)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是規(guī)范和完善《民族區(qū)域自治法》的重要內(nèi)容。

五、協(xié)商民主與民族區(qū)域自治發(fā)展趨勢(shì)的統(tǒng)一性

在中國(guó)，人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度，可以說(shuō)，在更宏觀的層面解決了政治權(quán)利結(jié)構(gòu)問(wèn)題和民主權(quán)利保障問(wèn)題，協(xié)商民主制度則是實(shí)現(xiàn)權(quán)利運(yùn)作、權(quán)利保障的制度，是支撐和體現(xiàn)型的制度［8］。從這個(gè)意義上講，協(xié)商民主制度與民族區(qū)域自治制度在未來(lái)發(fā)展上具有相互支撐的統(tǒng)一性。

1.加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)的協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)，有利于完善民族區(qū)域自治制度

《意見(jiàn)》對(duì)新形勢(shì)下開(kāi)展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等做出全面部署，但是，沒(méi)有專門對(duì)民族區(qū)域自治制度作闡述，這是否意味著協(xié)商民主制度建設(shè)過(guò)程中不包含民族區(qū)域自治呢?筆者認(rèn)為，這是因?yàn)槊褡遄灾蔚胤阶灾螜C(jī)關(guān)表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、基礎(chǔ)民主制度，推進(jìn)自治地方(人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、基層組織)協(xié)商民主法制化、制度化，本身就是完善民族區(qū)域自治制度的重要內(nèi)容;其次，民族事務(wù)從來(lái)都不是一種孤立的存在，而是裹挾于具體的社會(huì)問(wèn)題之中。隨著民族問(wèn)題在地域和社會(huì)空間的不斷擴(kuò)展，民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作，民族工作越來(lái)越需要全社會(huì)的共同參與。因此，在民族自治地方，民族事務(wù)更多是一種公共性事務(wù)，包含在其他各種事務(wù)之中，可以通過(guò)以上途徑去實(shí)現(xiàn)對(duì)民族事務(wù)的治理。推進(jìn)自治地方自治機(jī)關(guān)協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)，就是保障各族群眾當(dāng)家做主的權(quán)利，是對(duì)民族區(qū)域自治制度的完善。

2.發(fā)揮民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢(shì)，有利于推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)

2014年，中央民族工作會(huì)議指出，“落實(shí)好民族區(qū)域自治制度，關(guān)鍵在于幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生”。這表明深化政治制度改革與經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展是一種雙向良性互動(dòng)關(guān)系，各級(jí)政府在幫助民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，要主動(dòng)與基層少數(shù)民族代表充分協(xié)商，充分聽(tīng)取、了解他們的利益訴求、愿望和意見(jiàn)。少數(shù)民族群眾主要居住在山區(qū)、草原、高原、沙漠綠洲等農(nóng)牧區(qū)，形成了不同于漢族和其他少數(shù)民族的生產(chǎn)方式、文化、語(yǔ)言、習(xí)俗、宗教及民族心理、精神特質(zhì)。如果不加區(qū)分地實(shí)行統(tǒng)一性的政策和制度，就可能不適應(yīng)少數(shù)民族的實(shí)際狀況，無(wú)法滿足少數(shù)民族的制度需求，從而制約少數(shù)民族的發(fā)展。例如，《民族區(qū)域自治法》對(duì)自治機(jī)關(guān)的自主權(quán)規(guī)定“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國(guó)家規(guī)定招收人員時(shí)，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”(第23條)。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)擁有“用人自主”權(quán)利，一些地區(qū)少數(shù)民族群眾因?yàn)槲幕刭|(zhì)整體偏低、語(yǔ)言不通、習(xí)俗不適應(yīng)等困難，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致“招工難”和“就業(yè)難”同時(shí)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾［9］。從《民族區(qū)域自治法》的修訂重點(diǎn)可以看出，從1984年到2001年間，中央與民族區(qū)域自治地方權(quán)利配置的關(guān)注點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會(huì)領(lǐng)域。落實(shí)好自治地方的自治權(quán)，就要通過(guò)協(xié)商民主機(jī)制尋求并確立利益制約的機(jī)制，建立與當(dāng)?shù)厝罕姟⒏鞑块T、企業(yè)、上下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商平臺(tái)，使少數(shù)民族群眾的合理需求通過(guò)制度化的路徑進(jìn)入決策過(guò)程，以達(dá)到某種程度上的利益平衡，實(shí)現(xiàn)各民族的合作共贏。民族地區(qū)的重大改革(如移民搬遷、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、教育、習(xí)俗改革等方案)決策之前和決策實(shí)施過(guò)程中，都應(yīng)建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主建設(shè)的工作制度，鼓勵(lì)建立提案、會(huì)議、座談、論證、聽(tīng)證、公示、評(píng)估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)、民意調(diào)查等多種協(xié)商形式，注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋，確保協(xié)商活動(dòng)有序務(wù)實(shí)高效，這是民族區(qū)域自治制度亟待解決的問(wèn)題。完善民族區(qū)域自治的具體制度設(shè)計(jì)，有效保護(hù)不同民族群體的權(quán)利，將極大地提升協(xié)商民主的理論和實(shí)踐水平。

［1］中共中央.關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的若干意見(jiàn)［EB/OL］.［2015-02-09］.http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm.

［2］常士訚.發(fā)展協(xié)商民主，完善中國(guó)特色的族際政治整合［J］.民族研究，2010(4):2-11.

［3］包勝利.“協(xié)商民主”是解決族際政治關(guān)系的正確路徑［N］.中國(guó)民族報(bào)，2012-10-26(6).

［4］周少青.云南民族區(qū)域自治實(shí)踐中的協(xié)商民主［J］.民族研究，2014(3):21-23.

［5］佟德志.當(dāng)代西方族際民主模式的比較研究［J］.民族研究，2013(6):1-13.

［6］王紹光，樊鵬.中國(guó)式共識(shí)型決策:“開(kāi)門”與“磨合”［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013:22-28.

［7］陳家剛.中國(guó)協(xié)商民主的比較優(yōu)勢(shì)［J］.新視野，2014(1):20-26.

［8］陳家剛.關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)的思考［J］.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2014(5):53.

［9］田釩平.民族自治地方公民就業(yè)權(quán)保障缺失的制度根源與對(duì)策——以五個(gè)自治區(qū)為例的實(shí)證研究［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(2):121-123.