財稅體制改革與地方財政應對

四川行政學院經濟學部　周鐵軍

財稅體制改革與地方財政應對

四川行政學院經濟學部周鐵軍

摘 要：財稅體制改革推動經濟增長方式變化，財稅體制改革的目標就是建立現代財稅體制。本文從體系角度、從屬性角度、從功能角度、從國家治理角度解讀了財稅體制改革的總體目標。財稅體制改革可能對地方財政造成負面影響，地方財政從盤活存量資金、市場化運作等方式應對財政壓力。

關鍵詞：財稅體制 地方財政 應對策略

1　財稅體制改革總體方案推行的必要性

自從改革開放以來，中國經濟在優越的政治體制的推動下以兩位數的速度增長，這樣的經濟成果來源于多方面的努力。其中1994分稅制改革既為地方政府帶來發展經濟的激勵，同時還為中央政府提供了充足的財政支持，使得我國“集中力量辦大事”的體制優勢充分體現。效率的提高極大地增強了我國政府的財政汲取能力，但是越往后發展財政收入該如何分配的問題顯得越突出。政府財政富余一定程度上成為某些政府在支出上不受制約的理由。“三公”費用居高不下是問題的一方面，另一方面則是支出效率的低下，同時地方財政與中央財政的矛盾日益突出。地方財政主導一方的基礎設施建設、公務員及教師的工資以及教育和醫療等公共事務，但是在中央財政強勢的情況下，也顯得力不從心。如果要通過中央的轉移支付，由于缺乏明確的制度規范，因而具有了不確定性。地方財力不足，只能靠出讓土地和負債維持運轉，這些都是不利于地方發展的短期行為。

財政收入在政府與市場間如何分配、在中央政府與地方政府之間如何分配、財政收入如何在政府與百姓之間進行分配？這些問題如果得不到解決將帶來嚴重的后果。財政收入在政府與市場之間進行分配涉及財政該管什么和不該管什么的問題，還涉及市場調節機制的問題。中央與地方的分配涉及地方公共事務的發展與興衰。政府與百姓之間的分配關系與民生相關。

2　財稅體制改革總體方案的目標

中共中央政治局2014年通過了《深化財稅體制改革總體方案》。總體方案的目標就是“建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。”這些目標從體系角度、從屬性角度、從功能角度、從國家治理角度對我國現代財政制度提出了科學可行的目標。

從體系角度，總體方案要求建立統一完整、 法治規范的體系。財稅鄰域的法治化是國家治理法治化的具體體現，財稅規范包括財政制度的規范和稅收制度的規范。從財稅法治的角度看，財稅法治必須統一和完整，做到疏而不漏。整個財稅法體系中，最高層次的是全國人大的立法，其次是國務院的法規以及部門規章等。地方立法體系包括地方法規和地方規章。容易出現法律沖突的環節包括各部委間規章的不一致，也包括地方立法中地方法規和地方規章的不一致。具體比如各地對稅收優惠的規定等造成稅收凹地，導致國家稅源流失。

從屬性角度看，總體方案要求法治規范，公開透明。陽光是最好的防腐劑，立法執法以及司法過程的公開可以建立起公民對法治信仰，從而樹立起法治精神。財稅立法的公開透明要求立法機關制定立法規劃，按立法規劃制定財稅規范。要提高立法層級，將一些條例上升為稅收法律。

從功能角度看，總體方案要求高效運行、優化資源配置、維護市場統一。財稅體制的建立與完善與財稅運行機制緊密相關，財稅體制是基礎，財稅運行機制運作良好必須依托于財政體制改革的成功。作為經濟改革的關鍵，財稅體制改革要能夠引導市場對資源實施有效的分配。

從國家治理來看，財稅改革由過去的公共財政導向轉向國家治理層面。財政不但需要對納稅人提供公共品，更重要的是，財政是國家治理的重要方面。公民通過參與財政活動，比如分配與再分配等活動參與到國家治理當中。

3　財稅體制改革總體方案的主要內容

2014年預算法的修訂是國家預算制度改革重要的里程碑，在許多方面和過去的預算制度相比都有巨大飛躍。新預算法強調全口徑納入預算，不再允許政府存在小金庫。新預算法強調一級財政一級預算，五級財政共五級預算，層層預算，保證財政收支以預算法為依據，以預算法為約束。新預算法不再嚴格要求財政預算的年度平衡，允許跨年度平衡，這就意味著富余財政和赤字財政都是預算法所允許的，這樣的立法規定真正做到了預算對經濟的調節。新預算法要求各級政府要做好財政預算的中期規劃。中期規劃雖然只是具有指導性意義但要求至少跨越三年，這就反過來要求各級財政部門的預算制定要有長期性。

稅收制度改革也是這一輪財稅體制改革的重要內容。總體方向是首先實現“營業稅”改“增值稅”，然后將增值稅上升為國家法律。接著將實現國家稅賦由間接稅向直接稅的轉移，具體來說就是由增值稅作為國家的主要稅賦來源轉變為所得稅，尤其是與個人所得稅并重。同時完善房產稅，將過去傳統的房產稅優化為房地產稅。在稅收征管上，更為明確的是國稅和地稅將會長期存在，增值稅稅種歸中央所有，地方大力發展房產稅以及消費稅等作為地方稅種。目前改革遇到的最大困難是經濟下行趨勢明顯，房地業和金融業改革阻力較大，因為房地產業和金融業的稅負可能會加大，造成這兩個已經壓力很大的行業雪上加霜。

財政體制改革的另一個重要方面就是中央政府與地方政府在事權與財權的劃分，劃分的標準是一級政府一級事權兼具一級財權。中央政府主管國防外交等事務，所以在這些方面具有相應的財力的要求。地方政府主管地方的教育行政與醫療及社會保障等，所以要求地方在這些方面具有與之相匹配的財力。問題的難點在于有些事項是交叉的，比如外來人口子女在居住地的入學問題，還有就是地方交通建設與中央交通建設的交叉等。這些事項比較難于劃分事權也就難于分配財權。解決這些問題的原則還是在于誰解決最方便就由誰來解決，另外的受益方通過財政轉移支付來彌補。

4　地方財政應對策略

4.1 放權讓利，做強實體經濟

國家財政收入和企業的稅率呈拉弗爾曲線關系。起始階段，國家財政收入隨著企業的稅率提高而增加，但超過一定階段后，國家財政收入反而會減少。這是因為企業不堪稅賦壓力，紛紛破產倒閉最終企業數量減少從而國家的稅源減少。另外，若國家減輕企業稅負，企業的負擔減輕，企業存活率提高，那么同樣會給國家提供更多的稅源。對中國政府來說，當下減少對企業經營的政府干預，實施大面積的結構性減稅，就能夠使財政獲得更多的收益。

4.2 積極推行地方稅種，發掘地方稅源

營業稅改增值稅原則上是不增加或略微減輕企業的稅負，并且增值稅會全面納入國稅系統，因此地方稅收來源將是現實的問題。從培訓地方稅種的角度來看，房地產稅是地方稅種的重要來源，資源稅也是重要來源，放寬消費稅種類也是地方稅源的一個補充。

4.3 盤活財政資金存量

財政部門由于過去的體制原因有大量的財政專戶，財政專戶本質上是專款專用，但由于某些原因一直沒有使用，導致財政資金躺在賬戶上。這就造成一種局面，一方面是財政資金短缺，另一方面是財政資金無法充分利用。預算法要求逐步取消財政專戶，由專項轉移支付改變為一般轉移支付，提高財政資金的使用效率。

4.4 靈活運用財政政策

財政政策靈活多樣，可以通過變通使用來獲得財政資金使用的效率。以財政補貼為例，包括各種農業補貼和高科技補貼等直接發放給企業，企業拿到后即投入產出，有些也需要尋找銷路。最直接的辦法是選擇政府購買，這樣可以解決企業的銷售問題。

4.5 政府財政失靈與市場化應對

布坎南提出過政府失靈的理論，政府可能存在尋租，政府也可能存在效率低下等。財政同樣如此，地方財政緊張除了財政收入直接減少以外，財政資金使用效率低下也是另外一個方面。例如各大城市出租車總是不能滿足百姓的需求，按財政的思路就是政府多買車然后投入市場，其結果還是用車緊張。隨著互聯網叫車方式的改變，通過市場化手段，盤活了社會富余車輛，打車問題也得到一定緩解。

參考文獻

[1] 趙靈萍.地方稅主體稅種探討[J].稅務研究,2012(03).

[2] 郭慶旺,賈俊雪.地方政府間策略互動行為、財政支出競爭與地區經濟增長[J].管理世界,2009(10).

中圖分類號：F812.7

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)09(a)-124-03